成卓 劉國艷

美國和我國既是GDP超過十萬億美元僅有的兩個國家（美國17萬億、我國10.5萬億），也是國防開支超過千億美元僅有的兩個國家（美國5900億、我國1500億）。同時，美國有著良好的軍民科技融合傳統(tǒng)，其商業(yè)公司長期參與武器裝備研制、軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移機制建設(shè)成熟、軍民融合型創(chuàng)新鏈和市場機制相對完善。因此，分析美國推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的經(jīng)驗，可為我國當前推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新提供借鑒。

一、美國推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的政策措施

冷戰(zhàn)結(jié)束時，美國1/3的科學家和工程師服務(wù)于國防科技，國防研發(fā)費用占政府科研經(jīng)費70%，但只創(chuàng)造了6%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。這使得美國政府迫切認識到軍民科技分割不利于技術(shù)創(chuàng)新、國民經(jīng)濟發(fā)展，并由此采取了一系列措施推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新。

（一）建立軍方主導(dǎo)的跨部門科技一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)

建立跨部門的軍民科技發(fā)展、軍民科技研發(fā)協(xié)調(diào)機構(gòu)，并設(shè)定軍事部門為協(xié)調(diào)機構(gòu)的牽頭單位。成立“國防技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)委員會”，總體負責軍民科技協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門，推進國家科技、產(chǎn)業(yè)能力滿足國家安全需要，同時確保國防需求提升國家科技、產(chǎn)業(yè)能力。該委員會主席由國防部部長擔任。成立“國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會”，負責協(xié)調(diào)軍地資源共同開發(fā)兩用技術(shù)。該委員會成員主要來自國防部高級研究計劃局（DARPA）、海軍、陸軍、空軍、商務(wù)部、能源部、運輸部、航空航天局、科學基金會等單位，主席由國防部高級研究計劃局局長擔任。

（二）制定實施軍民兩用技術(shù)發(fā)展計劃

制定兩用技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)化計劃，統(tǒng)籌軍隊、政府、高校科研院所、企業(yè)科技資源，開發(fā)重點科技領(lǐng)域的軍民兩用技術(shù)并促進產(chǎn)業(yè)化，以提供經(jīng)濟可承受的軍事系統(tǒng)和具有市場競爭力的民用產(chǎn)品。

在兩用技術(shù)開發(fā)方面，制定實施技術(shù)再投資計劃（TRP）。一是開發(fā)軍民兩用新技術(shù)、新產(chǎn)品和新工藝;二是推動軍品科研單位和民品企業(yè)之間建立聯(lián)系，使軍民兩用新技術(shù)得到廣泛的應(yīng)用和推廣;三是培訓高質(zhì)量制造技術(shù)人員。繼實施技術(shù)再投資計劃之后，又制定實施兩用科學與技術(shù)計劃（DUS&T）。重點支持傳感器等8個領(lǐng)域兩用技術(shù)開發(fā)。而且在軍方協(xié)調(diào)下，出臺關(guān)于項目標準的指導(dǎo)文件，設(shè)定技術(shù)兩用性、非聯(lián)邦投資比例、投資質(zhì)量、技術(shù)軍事利益、技術(shù)潛在商業(yè)價值等要求和判定標準。這使得該計劃相比TRP更加緊密圍繞軍事用途。

推進技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面，實施國防部制造技術(shù)計劃。開發(fā)和改進制造工藝并產(chǎn)業(yè)化，著重控制工藝開發(fā)、生產(chǎn)和維修保障等全生命周期，以提高武器裝備及其零部件系統(tǒng)性能、降低全壽命期成本。實施國防生產(chǎn)法第三篇計劃。推進較為成熟的國防技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，通過購買產(chǎn)品等多種方式，重點支持擁有國防關(guān)鍵技術(shù)、具有元部件生產(chǎn)和開發(fā)水平、無足夠生產(chǎn)能力的項目，以促進先進技術(shù)向武器裝備生產(chǎn)和插入階段轉(zhuǎn)移。實施國防部技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略與行動計劃。2012年10月出臺，用以指導(dǎo)未來5年技術(shù)轉(zhuǎn)移工作，重點包括：一是篩選技術(shù)轉(zhuǎn)移最佳實踐范例;二是優(yōu)化公眾獲取國防部實驗室資源的環(huán)境;三是促進國防科研機構(gòu)與地方機構(gòu)建立緊密聯(lián)系。

（三）鼓勵科技中小企業(yè)開展武器裝備研制

在營造市場進入環(huán)境、設(shè)立專項資金和創(chuàng)新補貼方式等方面鼓勵科技中小企業(yè)開展武器裝備研制。

營造良好的進入環(huán)境。一是提高需求水平，對武器裝備發(fā)展不斷提出新要求、新標準，為軍工大企業(yè)滿足需求帶來巨大挑戰(zhàn)，也為具有競爭力的科技中小企業(yè)進入提供機會。二是建立競爭性采購制度，規(guī)定在武器系統(tǒng)技術(shù)開發(fā)階段必須要有兩個或者更多競爭主體提供競爭樣機，以吸引掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小企業(yè)進入。

制定中小企業(yè)專項支持計劃——國防部小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）。支持小企業(yè)在軍事領(lǐng)域開展技術(shù)創(chuàng)新，并允許其技術(shù)成果無償轉(zhuǎn)為民用。SBIR計劃平均每年新吸引250家小企業(yè)進入國防部研發(fā)市場。

采取實施事后支持或分階段支持的補貼方式。一是鼓勵企業(yè)獨立進行技術(shù)研發(fā)，對研發(fā)成果符合要求的企業(yè)才給予許可和研發(fā)補貼，并在生產(chǎn)階段給予利潤豐厚的大額訂單。這種激勵機制不但鼓勵企業(yè)大膽研發(fā)投資，還推動了企業(yè)積極探索軍民兩用技術(shù)發(fā)展。二是實施分階段支持政策，例如對于SBIR的項目，首期先提供6個月10萬美元的種子資金，用于驗證研究。當首期研究證明成功后，二期提供兩年75萬美元，用以進一步開發(fā)至樣機階段。當二期成功后，才開始三期的資金支持，直到實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。這種資金支持方式有利于放大激勵作用，并確保項目質(zhì)量。

（四）建設(shè)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺

美國支持建設(shè)了一系列不同類型的軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺，具體包括：

發(fā)展新型“軍事需求—創(chuàng)新企業(yè)”的對接樞紐平臺。于2015年4月在硅谷、波士頓、奧斯汀等創(chuàng)新集聚區(qū)設(shè)立國防創(chuàng)新實驗單元（DIUx），與創(chuàng)新密集地區(qū)進一步建立密切聯(lián)系。一是構(gòu)建DIUx與國防部長直接匯報的溝通機制，提高軍事部門對新技術(shù)應(yīng)用的決策效率;二是開設(shè)軍地合同簽約綠色通道，縮短合同簽約時間，使得企業(yè)從投遞標書到最終簽訂合同的時間縮短至59天。

建立需求信息發(fā)布平臺。推動國防部、航空航天局、海陸空三軍等軍民兩用技術(shù)應(yīng)用管理部門建立兩用技術(shù)、技術(shù)人才和法律法規(guī)信息數(shù)據(jù)庫，并推動建立軍事需求信息定期發(fā)布平臺、兩用技術(shù)信息發(fā)布交流平臺。這使盡量多的技術(shù)需求者能方便地獲取信息，提高了技術(shù)開發(fā)、轉(zhuǎn)移及轉(zhuǎn)化等整個軍民創(chuàng)新鏈條的效率。

建立轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務(wù)平臺。整合各聯(lián)邦部門180多個研發(fā)機構(gòu)的技術(shù)文獻資源，建立技術(shù)信息、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成功案例信息的共享和共建機制。推動建立由航空航天局主導(dǎo)、其他聯(lián)邦部門參與的技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展技術(shù)檢索、評估服務(wù)和孵化服務(wù)。例如航空航天局擁有高達1億條文獻的數(shù)據(jù)庫，通過孵化器計劃、小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃、小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃、科技信息計劃等，每年為幾千個客戶提供了技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務(wù)。

（五）建立開放靈活的知識產(chǎn)權(quán)和人員流動機制

美國建立了開放靈活的知識產(chǎn)權(quán)和人員流動機制，為軍用技術(shù)民用轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了極為便利的條件。

建立開放靈活的知識產(chǎn)權(quán)所有制度和解密制度。一是建立“誰開發(fā)、誰所有”的知識產(chǎn)權(quán)所有制度。除部分關(guān)系國家重大利益和國防安全的國防知識產(chǎn)權(quán)保留國家所有權(quán)外，允許政府投資產(chǎn)生的國防知識產(chǎn)權(quán)歸創(chuàng)新單位和個人所有。二是推動國防知識產(chǎn)權(quán)及時解密。規(guī)定國防專利保密時間為一年時間，一年后多數(shù)國防專利可以轉(zhuǎn)為普通專利。

建立靈活的人才流動機制。一是建立國防創(chuàng)新機構(gòu)的項目經(jīng)理負責制度和短期聘任制度。聘請來自高?？蒲性核?、產(chǎn)業(yè)界的項目經(jīng)理，使國防創(chuàng)新不斷保持活力。例如，國防部高級研究計劃局有1/3的人員來自高校、超過1/3的人員來自軍方;同時，建立平均4年左右的輪換流動機制，促進項目經(jīng)理期滿后將國防科技的先進管理理念帶入其他科研機構(gòu)。二是建立軍事技術(shù)民用轉(zhuǎn)化過程的人才流動機制。允許軍事科研單位技術(shù)人員階段性流動至民口單位工作，這加快推動了國防技術(shù)適應(yīng)民用技術(shù)標準、民用材料供應(yīng)等新環(huán)境。技術(shù)轉(zhuǎn)移是一種再創(chuàng)新過程。這種隨著技術(shù)轉(zhuǎn)移的人才流動也加速了武器裝備改進。例如，美國在研制武器裝備過程中，有1/3的技術(shù)革新是軍事技術(shù)轉(zhuǎn)讓人員在運用軍事技術(shù)解決民用問題時提出的。

二、對美國推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新政策措施的評價

從實施效果看，美國推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的政策措施主要取得了如下成效。

（一）實現(xiàn)了全社會創(chuàng)新資源深度參與國防科技創(chuàng)新

美國通過實施軍民兩用技術(shù)開發(fā)計劃、建立軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺、鼓勵科技中小企業(yè)進入等措施，吸引了高技術(shù)中小企業(yè)、高校等民口科技創(chuàng)新主體深度參與國防科技發(fā)展。一是高技術(shù)中小企業(yè)深度參與國防科技工業(yè)發(fā)展。承擔國防合同的中小企業(yè)數(shù)量達到10萬余家，按合同金額計算，中小企業(yè)承擔了20%—25%國防部總承包合同、34%—40%的分包合同。而我國參與國防科技工業(yè)的民營企業(yè)僅僅有1500家，且按合同金額計算僅承擔了13%左右的國防合同，并主要從事零部件配套和維修業(yè)務(wù)。二是高等院校深度參與國防科技研發(fā)。美國的前100名大學中，有75所大學參與國防科技開發(fā)，其中麻省理工學院每年獲得的國防科研項目經(jīng)費比我國所有高等學校每年獲得的國防項目經(jīng)費之和還要多，斯坦福大學研發(fā)的導(dǎo)彈與宇航產(chǎn)品占全美國的1/5，研發(fā)的電子計算系統(tǒng)占全美國的1/8。同時，中小企業(yè)、高校及非營利性機構(gòu)等民口創(chuàng)新主體深度參與國防科技工業(yè)過程后，擁有對成果專利技術(shù)使用權(quán)，可以用于轉(zhuǎn)化，而軍政部門也可以使用這些專利。這使得美國積累了大量的軍民兩用專利。

（二）部分實現(xiàn)了國防科技的軍用轉(zhuǎn)化

美國通過對國防科研項目的嚴密組織實施，使得大型國防科技項目轉(zhuǎn)化率平均達到70%，遠高于我國（10%—20%）。美國大型國防科技項目成果多數(shù)轉(zhuǎn)化進入武器裝備采購環(huán)節(jié)，或者直接裝備部隊，僅有大約25%的項目成果轉(zhuǎn)移到評估中心或者產(chǎn)業(yè)界進行進一步開發(fā)。

但值得注意的是，美國大型國防科技項目參與方大多為大企業(yè)大集團，類似于我國十二大軍工集團，并不包括廣大民口創(chuàng)新主體——科技中小企業(yè)。真正評估民口創(chuàng)新主體“參軍”效果應(yīng)重點考察國防部小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）等國防科技項目。根據(jù)美國政府問責辦公室（GAO）調(diào)查，參與SBIR的中小企業(yè)在技術(shù)轉(zhuǎn)化時面臨一系列困難。一是知識產(chǎn)權(quán)丟失。某些中小企業(yè)科技成果在評審過程中被主承包商竊取。二是主承包商的擠壓。主承包商將SBIR視作對自身供應(yīng)體系的挑戰(zhàn)，因此，會利用在采購中的影響力阻止中小企業(yè)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。三是成果信息較少向廣大采購官員公開，而且采購官員崗位輪換頻繁，這降低了成果被采購的幾率。因此，美國民口創(chuàng)新主體成果的軍用轉(zhuǎn)化仍不充分。

（三）孕育和發(fā)展了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

美國通過組織軍民協(xié)同研發(fā)，參與了廣泛領(lǐng)域的核心技術(shù)突破，并通過軍方采購、成果轉(zhuǎn)化等方式，培育和發(fā)展了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，使得美國在世界上第一個產(chǎn)生軍用和民用的互聯(lián)網(wǎng)、CDMA手機、集成電路、GPS等重大技術(shù)產(chǎn)品。以風靡全球的蘋果智能終端產(chǎn)品為例，其每一項技術(shù)的早期階段幾乎都是政府和軍方巨額投資資助的成果。事實上，蘋果公司是在靜態(tài)RAM緩存、點擊輪、鏗離子電池、信號壓縮、液晶顯示器、微硬盤、微型處理器、多觸摸屏、SIRI， HTTP/HTML、蜂窩技術(shù)、英特網(wǎng)等政府和軍方巨額公共投資科技成果基礎(chǔ)上設(shè)計出的智能終端產(chǎn)品（見表1）。

三、對我國推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的啟示

當前和今后一個時期是軍民融合的戰(zhàn)略機遇期，也是軍民融合由初步融合向深度融合過渡，進而實現(xiàn)跨越發(fā)展的關(guān)鍵期。為有效推動軍民科技融合，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗教訓，進一步改革創(chuàng)新，破解有關(guān)機制體制障礙。

（一）建立健全由軍方主導(dǎo)的軍民科技創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制

美國構(gòu)建軍民科技融合領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機制中堅持國防部主導(dǎo)、國防科技相關(guān)政府部門廣泛參與，這有利于全社會創(chuàng)新力量的有效統(tǒng)籌，保證了兩用技術(shù)開發(fā)等具體工作充分體現(xiàn)國家意志、助推科技強軍。2017年中央設(shè)立了中央軍民融合發(fā)展委員會，統(tǒng)籌軍民融合領(lǐng)導(dǎo)工作，并召開了第一次和第二次全體會議，積極建立完善新的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制。在軍民科技融合方面，應(yīng)借鑒美國的軍方牽頭經(jīng)驗，在中央軍民融合發(fā)展委員會下建立以軍方為主導(dǎo)、政府相關(guān)部門廣泛參與的頂層統(tǒng)籌機制和協(xié)商機制，完善需求對接、信息共享、情報會商、聯(lián)合行動等制度，細化軍地相關(guān)部門的職責，確保國防科技項目立項、評價體系、管理辦法、驗收標準等方面的軍方主導(dǎo)，確保軍民融合的科技興軍導(dǎo)向。

（二）加強軍民兩用技術(shù)統(tǒng)籌規(guī)劃