晏世琦

共建“一帶一路”是習(xí)近平總書記親自提出并大力推動的重大國際合作倡議。2017年5月，他在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇（以下簡稱高峰論壇）上向世界全面、系統(tǒng)、深刻闡釋了共建“一帶一路”倡議的精神內(nèi)涵和合作要義。在高峰論壇政策溝通和戰(zhàn)略對接平行主題會議上，國家發(fā)展改革委主任何立峰闡述了中方關(guān)于推進(jìn)“一帶一路”合作“四個對接”的基本思路，即發(fā)展戰(zhàn)略對接、發(fā)展規(guī)劃對接、機制平臺對接和具體項目對接。作為最基本的單元和載體，項目合作是“一帶一路”對接合作的微觀基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。高峰論壇召開后，國內(nèi)外對參與“一帶一路”建設(shè)展現(xiàn)出空前熱情。國內(nèi)許多有境外業(yè)務(wù)的企業(yè)積極調(diào)整發(fā)展布局，將“一帶一路”沿線國家列為開展合作的重點考察對象。國外不少大型跨國企業(yè)、商協(xié)會、智庫等積極與中國政府、中國駐外使領(lǐng)館及中方合作伙伴溝通，希望能參與相關(guān)項目合作。一些國家和地區(qū)還專門成立了跨界工作小組，推動與中方“一帶一路”務(wù)實合作。可以說，中外企業(yè)界最關(guān)心的就是如何才能參與到“一帶一路”項目中來。隨著“一帶一路”國際合作向縱深推進(jìn)，如何識別“一帶一路”項目并促進(jìn)其實施，成為亟待回答的問題。

一、做好“一帶一路”項目識別并促進(jìn)其實施確有必要

首先，這是推動“一帶一路”建設(shè)取得實效的內(nèi)在要求?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)倡導(dǎo)通過促進(jìn)世界互聯(lián)互通來推動構(gòu)建人類命運共同體，實現(xiàn)這一愿景離不開全球不同地區(qū)尤其是“一帶一路”沿線重點地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。近至中國周邊，遠(yuǎn)至非洲大陸，“一帶一路”沿線重點地區(qū)發(fā)展水平總體滯后，發(fā)展任務(wù)艱巨，對開發(fā)性項目熱切期盼、高度倚重。然而，實現(xiàn)“一帶一路”沿線國家互聯(lián)互通所需投入空前，加之這些國家風(fēng)險水平總體較高，沒有任何國家或多邊機構(gòu)具備單獨承擔(dān)相關(guān)投資的能力和意愿。因此，必須設(shè)法吸引和撬動全球資金向這些區(qū)域流動。盡管共建“一帶一路”建設(shè)秉持共商共建共享和市場主導(dǎo)的合作原則，但并不排斥對政府力量的合理運用。從中國西部大開發(fā)的實踐經(jīng)驗看，將有限的政府資金用于滿足關(guān)鍵需求，在重點領(lǐng)域、支點區(qū)域謀劃實施一批重大開發(fā)項目，有望撬動更多社會資本跟進(jìn)投資。鑒此，有必要對“一帶一路”合作項目進(jìn)行甄別，并就有潛在重要價值的項目給予適當(dāng)支持，這有助于直觀感知共建“一帶一路”倡議的價值，從而堅定參與“一帶一路”國際合作的信心。

其次，這是維護共建“一帶一路”合作秩序的客觀需要。雖然國內(nèi)外各界對“一帶一路”重視程度空前，但客觀而言各方面的認(rèn)識還有待提升。不少國內(nèi)企業(yè)基于以往經(jīng)驗，認(rèn)為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)就是國家要在沿線國家搞項目建設(shè)，政府會對冠以“一帶一路”字眼的項目給予大力支持，特別是會提供融資便利和稅收優(yōu)惠，因此紛紛想方設(shè)法在項目開發(fā)及包裝中植入“一帶一路”元素，以期獲取官方認(rèn)可并納入“政策支持”范圍。境內(nèi)媒體對一些“一帶一路”重大項目所做的宣傳報道，不僅強化了國內(nèi)企業(yè)的上述認(rèn)知，還給外界造成了“一帶一路”是中國政府提供的“香餑餑”印象，易使外方對合作抱有過高期望。企業(yè)想方設(shè)法爭取政策支持也給一些別有用心的人提供了借題發(fā)揮空間，假借“一帶一路”之名搞各種組織、活動，借機斂財聚財?shù)默F(xiàn)象曾喧囂一時，給“一帶一路”國際合作的正常推進(jìn)造成嚴(yán)重干擾。鑒此，有必要疏堵結(jié)合，在針對性處置失序失范問題的同時，主動作為，引導(dǎo)社會認(rèn)知和預(yù)期，通過開展“一帶一路”項目識別等工作，維護共建“一帶一路”合作秩序。

第三，這是推進(jìn)與域外國家在“一帶一路”框架下開展合作的重要保障。共建“一帶一路”倡議是開放包容的倡議，作為首倡者，中國政府致力于推動共建“一帶一路”成為全球共識，但基于全球發(fā)展的客觀實際，中方的努力是有重點、分層次的，即歐亞非大陸是重點，周邊國家和地區(qū)是重中之重。但同時，共建“一帶一路”離不開“域外”國家的廣泛參與。這些“域外”合作伙伴普遍持務(wù)實心態(tài)，更強調(diào)市場主導(dǎo)和企業(yè)參與，對項目信息需求十分強烈，希望本國企業(yè)盡早介入相關(guān)項目合作。鑒此，開展“一帶一路”項目識別和分類促進(jìn)工作，也是彰顯中方合作誠意，推進(jìn)相關(guān)合作落地的重要保障。

二、“一帶一路”項目應(yīng)是符合特定條件的國際合作項目

“一帶一路”倡議作為以中國為中心的敘事體系，秉持了中國文化的包容性和可塑性。這賦予“一帶一路”合作很大彈性，嚴(yán)格界定某個項目是否是“一帶一路”項目難度很大。從操作層面看，“一帶一路”項目區(qū)別于其他項目的關(guān)鍵點在中方參與、國際合作和互聯(lián)互通。

首先，“一帶一路”項目應(yīng)涉及含中國在內(nèi)的兩個及以上國家或地區(qū)，并有中方企業(yè)或機構(gòu)深度參與。項目發(fā)起方、投資方、承建方、交易方或經(jīng)營管理方應(yīng)當(dāng)來自兩個及以上國家或地區(qū)，且各方在自愿、合法基礎(chǔ)上就合作達(dá)成共識?？紤]到一定時期內(nèi)共建“一帶一路”仍將由中國“領(lǐng)唱”，中方企業(yè)或機構(gòu)的深度參與是應(yīng)有之義。據(jù)此，“一帶一路”項目可以是“走出去”項目，也可以是“引進(jìn)來”項目；可以是中方主導(dǎo)的項目，也可是外方主導(dǎo)、中方參與的項目。從區(qū)位看，除人力資源開發(fā)項目外，項目實際所處應(yīng)當(dāng)位于“一帶一路”沿線或合作伙伴境內(nèi)，或者是跨境項目的中國境內(nèi)組成部分。大部分項目應(yīng)當(dāng)位于“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國家境內(nèi)，少部分有代表性的項目分布在全球范圍內(nèi)合作伙伴國。

其次，“一帶一路”項目實施后應(yīng)有利于促進(jìn)沿線國家（地區(qū)）間的互聯(lián)互通。有關(guān)項目的建設(shè)內(nèi)容應(yīng)符合政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的大方向，有助于促進(jìn)沿線國家間在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、市場規(guī)則和社會公眾等方面的聯(lián)系和互聯(lián)互通。就此而言，“一帶一路”項目既可以是政府主導(dǎo)的規(guī)劃中項目，也可以是市場主體合法發(fā)起的具有一定規(guī)模和代表性的擬建或在建項目；可以是實體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，也可以是非實體的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則對接和文化、科技交流等項目。

第三，中國政府和企業(yè)應(yīng)是“一帶一路”項目實施的潛在受益方?！耙粠б宦贰笔腔ダ糙A的合作倡議，不是中方單方面的援助計劃。中方作為共建“一帶一路”的首倡者、實踐者、推動者，理應(yīng)也是相關(guān)項目實施的直接或間接受益者。中方不謀求對所有“一帶一路”項目的主導(dǎo)權(quán)，但相關(guān)項目建設(shè)也不能損害中方的主權(quán)、安全和發(fā)展利益。謀劃和遴選“一帶一路”項目，不僅要看項目自身的經(jīng)濟效益，還要看項目實施對中方的潛在影響。對中國國家利益有潛在危害，或者雖商業(yè)可行但中方參與時投入產(chǎn)出嚴(yán)重失衡的項目，不能成為“一帶一路”項目。

第四，“一帶一路”項目應(yīng)是具有關(guān)鍵性、節(jié)點性、示范性的重要項目。市場主導(dǎo)意味著相關(guān)項目從規(guī)模到結(jié)構(gòu)都將十分廣泛，符合上述標(biāo)準(zhǔn)的項目仍是海量的。如將有關(guān)項目不加區(qū)分地一律視為“一帶一路”項目，實踐中意義不大。同時，不同行業(yè)單體項目投資規(guī)模相差很大，即使相同類型、相近規(guī)模的項目，在不同時期對不同國家而言重要性也不同。由于項目行業(yè)屬性、技術(shù)屬性、所處地域、實施方式、融資模式等各異，評估其是否屬于重要項目的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)分。應(yīng)從同類項目的共性特點出發(fā)，定性、定量相結(jié)合，實事求是地篩選出具有關(guān)鍵性、節(jié)點性、示范性的項目。就此而言，某個項目是否屬于“一帶一路”項目，理想情況下應(yīng)通過機制化的篩選流程，由項目涉及的各主要方面（尤其是主管部門）共同確定。

以上四點共同勾勒了“一帶一路”項目的大致輪廓。以此為基礎(chǔ)，從項目信息匯集、促進(jìn)實施、監(jiān)督管理等需要出發(fā)，可對“一帶一路”合作項目做進(jìn)一步細(xì)分。根據(jù)項目建設(shè)難度和重要性，可分為系統(tǒng)重要性項目、示范性項目和一般項目。系統(tǒng)重要性項目是對“五通”具有重要支撐作用的重大項目，大部分是政府間合作項目，常需給予市場力量之外的資源投入和政策支持；示范性項目一般是某一產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或區(qū)域內(nèi)具有典型示范意義和一定規(guī)模的商業(yè)項目。

三、加強對“一帶一路”項目的統(tǒng)計監(jiān)測與引導(dǎo)支持

一是建立“一帶一路”合作項目報備和統(tǒng)計體系。建立全口徑的“一帶一路”合作項目報備和統(tǒng)計體系是掌握“一帶一路”建設(shè)進(jìn)展和對相關(guān)項目給予政策支持的重要前提?！耙粠б宦贰表椖縼碓春皖愋褪謴?fù)雜，與傳統(tǒng)意義上的境外投資項目、外商投資項目、固定資產(chǎn)投資項目乃至PPP項目均存在交叉重疊。隨著政府職能轉(zhuǎn)變深入推進(jìn)，大部分涉外項目不再需要政府審批，僅需向?qū)俚刂鞴懿块T報備信息即可，加大了匯集“一帶一路”項目信息的難度。為此，有必要將“一帶一路”項目統(tǒng)計納入國家正式統(tǒng)計體系，建立由推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國家統(tǒng)計局牽頭負(fù)責(zé)的“一帶一路”項目報備和統(tǒng)計體系，并開發(fā)在線項目管理信息系統(tǒng)來支撐長期的報備和統(tǒng)計工作。

二是建立推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)重大項目報（儲）備庫。建立“一帶一路”項目統(tǒng)計體系將解決信息匯集和面上掌握情況的需要，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不少事關(guān)“一帶一路”建設(shè)全局的重大項目，其投入規(guī)模、投資周期等遠(yuǎn)超出單個或少數(shù)幾家企業(yè)的承受能力，甚至也超出沿線部分國家的承受能力。因此，雖然這些項目對促進(jìn)互聯(lián)互通的重要性毋庸置疑，但卻遲遲難以取得進(jìn)展。從長期看，有必要建立由推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭負(fù)責(zé)的“一帶一路”重大項目儲備庫，將“一帶一路”項目有系統(tǒng)重要性、市場示范性的項目納入其中，集中政府資源對入庫項目分類分級給予適當(dāng)引導(dǎo)和支持，從而為“一帶一路”重大項目建設(shè)提供有效支撐，為跟蹤、評估有關(guān)項目實施進(jìn)展情況提供可靠抓手。通過認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和識別流程建設(shè)，逐步將各類既有項目信息整合入庫，同時，根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略對接的需要直接謀劃、發(fā)起新的重大項目，并輔以量身定做的政策工具支撐。

三是分類分國別研究形成引導(dǎo)性政策工具箱。作為國家總體戰(zhàn)略，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)確定的風(fēng)險偏好實際上是主動承擔(dān)明顯高于市場平均水平的風(fēng)險。因此，動員市場主體有效參與“一帶一路”建設(shè)，既要有面上的鼓勵政策，同時也要在風(fēng)險激勵上下功夫，從風(fēng)險緩釋、轉(zhuǎn)移、分散、對沖、補償?shù)榷嘟嵌冗M(jìn)行系統(tǒng)政策設(shè)計并建立一個引導(dǎo)性政策工具箱。例如，提供政治支持或政策對接支持，搭建各類合作交流平臺，鼓勵舉辦商業(yè)展會和對接活動；提供優(yōu)惠貸款或融資便利，提供信用增強或政策性保險支持；提供優(yōu)質(zhì)商事服務(wù)和稅收優(yōu)惠；提供人員出入境便利；提供項目信息和可選戰(zhàn)略合作伙伴清單；制定專門負(fù)面清單和信用政策，等等?？紤]到國別風(fēng)險的系統(tǒng)性、不可預(yù)測性，政策工具箱內(nèi)的儲備措施應(yīng)逐步實現(xiàn)“一區(qū)一策”“一國一策”；對特別重要的項目，還要考慮一事一議、一事一策、特事特辦。

四是探索建立“一帶一路”項目信息分享機制。考慮到境外對共建“一帶一路”倡議的積極回應(yīng)高度聚焦項目合作，特別是發(fā)達(dá)國家等域外合作伙伴最關(guān)心如何參與“一帶一路”項目，有必要在“一帶一路”重大項目儲備庫和統(tǒng)計工作基礎(chǔ)上，研究確定我們能掌握且依法可公開的“一帶一路”項目信息范圍，建立相應(yīng)的信息分享機制。如可在項目統(tǒng)計、入庫時讓企業(yè)選擇是否同意部分公開相關(guān)信息，對可公開項目信息明確相應(yīng)的公開流程和渠道（如在中國“一帶一路”網(wǎng)開辟專門欄目和接口），既展現(xiàn)中方合作誠意，也有利于帶動社會力量參與有關(guān)項目的儲備和實施。

五是提升“一帶一路”項目建設(shè)的制度化保障水平。通過政府外交、公共外交、政黨外交、民間外交等多渠道溝通，促進(jìn)我國與沿線國家締結(jié)更多雙多邊投資保護協(xié)定或調(diào)整完善已簽署投資保護協(xié)定，不斷加強知識產(chǎn)權(quán)保護力度，完善社會信用體系，積極推進(jìn)中國標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，力爭為“一帶一路”項目合作創(chuàng)造良好制度環(huán)境。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，加快整合對外援助資源，推動形成中國參與國際開發(fā)合作的整體合力，盡快補齊非政府組織和多邊機構(gòu)中方工作人員不足短板，為科學(xué)謀劃并推進(jìn)“一帶一路”項目提供有效外部支撐。

（作者單位：中國社科院研究生院城市發(fā)展與環(huán)境研究系）