何瑋　喻凱　曾曉彬

[摘 要]水污染治理是一項系統(tǒng)工程，具有整體性、區(qū)域性的特征，僅依靠流域內(nèi)某單一地方政府難以解決此類問題。珠江水系河流縱橫交錯，流經(jīng)地域眾多，對其水污染的治理必然需要地方政府的區(qū)域合作和協(xié)同治理。粵港澳大灣區(qū)社會經(jīng)濟體量大、發(fā)展迅速，但粵港澳地區(qū)賴以生存的珠江水污染問題卻十分嚴重。受限于港澳地區(qū)政治的特殊性與灣區(qū)在流域水資源協(xié)同管理方面經(jīng)驗缺乏，更缺乏對各方存在普遍約束的法律法規(guī)制度、合作協(xié)商平臺不完善等問題。在跨界水污染治理問題上仍難以形成有效的協(xié)作機制，導致粵港澳大灣區(qū)流域水污染治理收效甚微。而西方發(fā)達國家在跨界水污染治理上經(jīng)驗較為豐富，參考西方在水污染治理過程中的成功經(jīng)驗，合理吸取其水污染治理過程中的失敗教訓，同時借鑒水污染治理的成功經(jīng)驗，有助于粵港澳大灣區(qū)形成自己獨特的治理機制。根據(jù)分析西方水污染治理的模式并結合粵港澳大灣區(qū)實際情況，粵港澳大灣區(qū)在跨界水污染治理上應當建立統(tǒng)一的流域協(xié)調(diào)管理機構、完善區(qū)域水污染制度環(huán)境、達成多方協(xié)作共識、積極引導社會力量參與水污染治理，構建長效機制，提升灣區(qū)水污染協(xié)同治理水平。

[關鍵詞]跨界治理；協(xié)同治理；粵港澳大灣區(qū)

[中圖分類號]X323 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）04-0044-06

流域水環(huán)境具有整體性，世界上約有50%的水資源屬于跨界水，而跨界水資源治理歷來都是水資源治理中的熱點問題[1]。水系流域通常會被不同的行政區(qū)劃所分割，導致流域整體與行政區(qū)分割之間形成難以調(diào)和的矛盾，“搭便車”等利益沖突頻發(fā)。近年來，粵港澳“三地”政府著力推進粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展，重點關注珠江水污染協(xié)同治理，但流域水污染的協(xié)同管理在國內(nèi)尚無完善機制，“三地”政府難以形成真正的聯(lián)合治理體系。要從根本上改變我國水污染治理的困境，就要改善合作模式，從“三地”共同利益出發(fā)。

一、粵港澳大灣區(qū)跨界水污染協(xié)同治理的重要意義

隨著現(xiàn)代工業(yè)文明造成水資源的嚴重污染，如何高效治理水污染已經(jīng)成為決定人類文明繁衍發(fā)展的重大難題。當前我國行政區(qū)域劃分與水資源屬地分管制度破壞了流域水資源環(huán)境的整體性，導致水流域無法形成統(tǒng)一的治理體系，這也大大加劇了跨界水資源治理的難度。

（一）粵港澳大灣區(qū)水污染問題及治理現(xiàn)狀

1.粵港澳大灣區(qū)水污染現(xiàn)狀?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群由廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成，灣區(qū)內(nèi)水資源豐富，水系發(fā)達，而其飲用水主要分布在東西北江干流、三角洲河網(wǎng)區(qū)的西江干流水道、北江干流水道、東江干流等水道和支流，以河道型和水庫型水源地供水為主。1960年，香港由于自身供水問題，香港政府與廣東省政府達成協(xié)議，每年從東江引入淡水[2]。2017年4月，中央第四環(huán)境保護督察組向廣東省委省政府反映督查情況時指出：“2016年，廣東大部分地區(qū)水污染問題突出，治理現(xiàn)狀與目標存在較大差距，如廣州市在‘十二五計劃中擬修建1 884千米的污水管網(wǎng)，但實際上只完成目標任務的31%；深圳市污水管網(wǎng)缺口約4 600千米，市污水收集率不足50%；中山市2012年以來投資約21億元建成949千米管網(wǎng)，進行‘雨污工程建設，但由于工程質(zhì)量不高，管理存在一定問題，導致全市污水收集率并沒有達到預期效果。”粵港澳地區(qū)人口稠密，但由于工業(yè)的高度發(fā)展與城鎮(zhèn)的密集分布，水污染問題也尤為嚴重，咸潮活動頻發(fā)，無論是水資源保護還是污染防治推進落實都存在明顯的不足，嚴重影響了粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.粵港澳大灣區(qū)水污染協(xié)同治理現(xiàn)狀。珠江流域河流縱橫交錯，水污染治理必然需要地方政府的區(qū)域合作，早在2012年，粵港、粵澳地區(qū)已有應對跨界水污染等區(qū)域性社會突發(fā)事件的合作平臺，并且分別簽署了《粵港應急管理合作協(xié)議》與《粵澳應急管理合作協(xié)議》，以加強“三地”之間的應急交流與互助。十八大以后，廣東愈發(fā)重視跨界水污染治理。2017年5月22日，中國共產(chǎn)黨廣東省第十二次代表大會在《深入貫徹習近平總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，努力在全面建成小康社會加快建設社會主義現(xiàn)代化新征程上走在前列》報告中指出：“在推動綠色發(fā)展、實現(xiàn)美麗與發(fā)展共贏部分，要堅決打好污染治理‘三大戰(zhàn)役，要求突出抓好水污染治理，全面落實河長制，重點整治廣佛跨界河、茅洲河等嚴重污染河流，基本消除城市建成區(qū)黑臭水體，確保優(yōu)良水體水質(zhì)和城鄉(xiāng)居民飲用水安全。”2017年7月，香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區(qū)行政長官崔世安、國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰、廣東省省長馬興瑞共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》，協(xié)議提出共同建設宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，“共建健康灣區(qū)，完善生態(tài)建設和環(huán)境保護合作機制，建設綠色低碳灣區(qū)”。粵港澳三地合作多元發(fā)展，得到了中央和社會各界的支持和認同。但問題仍然存在，由于粵港澳地區(qū)“一國兩制”的政治特殊性與水流域的屬地劃分，“三方”在水污染治理上仍難以形成真正的聯(lián)合治理體系。

（二）粵港澳大灣區(qū)跨界水污染協(xié)同治理的重要性

我國環(huán)境治理體制是在政府治理總體框架下運行的，“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合”。地方水污染治理部門既接受上級環(huán)境部門的領導，也遵從本級地方政府的調(diào)度，多頭領導大大弱化了治理部門的行政效率[3]，加之粵港澳三地的政治特殊性，大灣區(qū)的聯(lián)合水污染治理體系遲遲未能建立。要解決這個難題，唯有推進區(qū)域水污染治理合作，形成以粵港澳三地政府為主導，多元利益群體參與的治理格局。首先由地方政府間共商、共定合作計劃以加強跨區(qū)域強制執(zhí)行力；其次，積極引導社會群體參與水污染治理的協(xié)商合作；最后通過制定合作協(xié)定，形成“統(tǒng)籌合作，風險共擔”的治理格局，破除“搭便車”現(xiàn)象，減少利益集團之間的沖突，有效促進計劃的執(zhí)行。

二、國外跨界水污染協(xié)同治理的經(jīng)驗與啟示

地方政府之間往往既合作又競爭，粵港澳大灣區(qū)城市群亦是如此。本文選取英、美、日等多國跨界水污染治理案例，通過對其經(jīng)驗的分析研究，旨在從政府協(xié)作機制的角度，為粵港澳大灣區(qū)水污染治理提供經(jīng)驗與啟示。

（一）組建跨區(qū)域水污染治理協(xié)調(diào)組織

在著名的美國田納西河和德國萊茵河治理案例中，當?shù)卣脜f(xié)調(diào)委員會制定具有約束性的法律法規(guī)，使各治理主體協(xié)商管理流域事務，形成互利互信的跨州、跨國水污染治理格局。同時因地制宜，合理開發(fā)資源，有效解決跨界水污染問題?？鐓^(qū)域的協(xié)調(diào)組織能夠組建起具有強制性的多方協(xié)調(diào)網(wǎng)絡，使地方政府就相關問題達成協(xié)議，組建專門的跨政府組織統(tǒng)籌流域相關事項。由各成員議會統(tǒng)一撥付經(jīng)費，并讓其執(zhí)行機構在委員會相應政策和環(huán)境保護政策落實過程中充當協(xié)調(diào)單位。地方政府在跨界水污染治理問題中將一部分權力讓渡給協(xié)調(diào)委員會，協(xié)調(diào)委員會具有一定的自主性，行使特定職能，真正發(fā)揮職能作用。

表1 西方國家典型水污染治理協(xié)調(diào)組織經(jīng)驗

名稱政府合作類型管理機構跨界水污染管理體系治理成果

美國田納西河治理模式國家內(nèi)部微區(qū)域間政府合作田納西河流域管理局田納西河流域管理局作為聯(lián)邦政府機構，在行政上只接受總統(tǒng)領導和國會監(jiān)督。該管理局被授予對整個流域內(nèi)各種資源進行全面規(guī)劃和治理開發(fā)的權利，將各州政府對流域的規(guī)劃和開發(fā)權利集中統(tǒng)一起來，保證了管理權利上的統(tǒng)一。田納西河流域管理局在開發(fā)和治理中的主導思想是縱觀全局，打破行政界限，對整個流域進行統(tǒng)一規(guī)劃，進行全面治理開發(fā)。

萊茵河多國協(xié)同治理模式毗鄰國家間的次區(qū)域政府合作萊茵河國際委員會及下設若干技術和專業(yè)協(xié)調(diào)組織在跨界水污染治理中，流域各成員國政府部分權利委托給一個超國家機構，由其制訂治理目標，發(fā)展規(guī)劃，成員國之間互利互信，尊重各方利益。各成員國可就相關問題提出建議和批評，并由萊茵河國際委員會對意見和批評進行總結，提交報告，共同協(xié)商討論。有利于區(qū)域一體化治理，是基于區(qū)域協(xié)同治理和綜合性流域管理的治理模式，有利于加強成員國信息共享、技術交流合作。萊茵河國際委員會通過統(tǒng)一的宏觀管理和完善的監(jiān)督機制來推動完成萊茵河的跨界水污染治理。

（二）用契約模式來管理跨界水污染問題

水流域的跨行政區(qū)域性決定了水污染治理不能單憑某一個地方政府，需要流域內(nèi)各地方政府的合作和協(xié)調(diào)[4]。美國慣用契約模式來治理環(huán)境，包括簽訂水流域契約、公害防治協(xié)定、生態(tài)補償協(xié)定、社區(qū)共管協(xié)定等。在特拉華流域治理上，各方治理主體簽訂了科羅拉多河協(xié)定、博爾德峽谷項目法案等治理協(xié)議和聯(lián)邦——跨洲協(xié)定與特拉華流域協(xié)定等具有共同約束力的治理契約。墨西哥政府也常就區(qū)域水污染管理進行協(xié)商，共同制定治理協(xié)議，形成較為完善的法制體系。區(qū)域合作協(xié)議、契約模式對于跨界環(huán)境治理的有效開展具有重要影響，也是跨界治理的新模式、新方法[5]。

（三）完善跨界水污染治理的各項法律法規(guī)

在美國的流域水資源治理案例中，其主要采取統(tǒng)管和分管相結合的治理模式，制定完善的法律法規(guī)以約束各部門的行為，嚴厲打擊地方政府以鄰為壑、偷偷發(fā)展污染項目的做法，不斷完善監(jiān)督檢查制度、跨行政區(qū)河流水污染處理制度、環(huán)境信息共享制度等。美國科羅拉多流域和特拉華流域在治理跨界水污染問題時，都制定了明確的法律法規(guī)，規(guī)定各方的職能、責任，構建起“風險共擔，利益共享”的治理格局，避免“多頭管理”和“權責不清”的情況，減少矛盾與爭端。為徹底明確跨界水污染治理的權責協(xié)作，美國在《國家環(huán)境政策法》中就明確規(guī)定了政府主導部門與協(xié)作部門的關系、被賦予的職能等。英國也先后頒布了《流域法》《河流污染防治法》《水法》等一系列法律法規(guī)[6]。

（四）形成多層次的治理格局

通過下表中日本和英國的跨界水污染治理經(jīng)驗可以看出，政府越來越重視半官方組織、社會組織、私營企業(yè)等主體在跨界水污染治理過程中的作用。政府構建統(tǒng)一的管理機構、協(xié)調(diào)和發(fā)展基金等激勵機制，逐步建立多層次、網(wǎng)絡狀治理的區(qū)域水污染協(xié)調(diào)治理體系，以購買服務等方式，充分發(fā)揮社會各方的力量，制定完善的跨界水污染治理的法律體系，明確各治理主體的責任，各機構各部門嚴格遵守相關制度。國家行政機構、環(huán)境部門等對水污染治理進行宏觀管理，制定治理政策和目標，并承擔對提供流域水服務的業(yè)務承包公司的監(jiān)督責任。這有利于充分利用社會組織、私營企業(yè)的能動作用，調(diào)動其積極性，形成政府機構、私營機構與第三部門通力合作的結構。社會組織私營企業(yè)等非官方、半官方治理主體在跨界水污染政策的制定、執(zhí)行和回饋過程中擔當重要的角色，跨界水污染治理呈現(xiàn)出治理主體多樣化、治理模式多層次的發(fā)展格局。

表2 日本、英國多層次跨界水污染治理經(jīng)驗

名稱治理機構跨界水污染治理模式跨界水污染治理體系跨界水污染治理成果

日本跨行政區(qū)水污染治理模式國家行政機構（國土廳）、地方環(huán)保部門、半官方組織、社會組織基于“廣域行政”的治理理念多層次合作，加強跨行政區(qū)劃、跨行政層次之間的政府合作，主張將非政府組織納入為治理主體，形成交疊多中心、“多龍治水”的治理模式形成較為完善的跨界水污染治理的法律體系，利用法律和協(xié)議對職能和責任進行明確規(guī)定，機制完善，運行有效形成依法治水、依法管水，嚴格執(zhí)行監(jiān)督的水污染治理體系，充分利用社會組織的力量，有利于協(xié)調(diào)各方關系，解決跨界水資源管理問題。

英國跨行政區(qū)水污染治理模式國家政府部門、國家環(huán)境部門、污水治理承包公司采用成立流域?qū)ｉT管理部門進行規(guī)劃管理與政府購買企業(yè)水服務相結合的治理模式，依靠私有化的水務公司對流域內(nèi)水資源進行管理制定完善的法律制度（包括流域和河流防治法、污染控制法、環(huán)境法等）對跨界流域水污染進行治理，明確各方職能形成多層次的水污染治理模式，充分發(fā)揮企業(yè)作用，提高治理效率，使政府部門和私有制企業(yè)優(yōu)勢互補，這種管理模式是英國流域治理體制的代表。

從西方發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，政府合作組織的建立首先需要各方達成共識，基于互利共贏的理念建立可持續(xù)的合作關系，打破行政區(qū)域的隔閡；其次，建立完備的發(fā)展體制；最后，建立相應的法律法規(guī)以規(guī)范合作，明確責任和權力，保障合作目標、治理政策、合作協(xié)議的落實。目前粵港澳大灣區(qū)政府合作模式還處于低端協(xié)調(diào)狀態(tài)，應當加強“三地”政府合作，加速區(qū)域水污染治理體系建設，促進粵港澳大灣區(qū)環(huán)境生態(tài)復原。