王胡林　鞏立良　龔賢

關(guān)鍵詞 省級黨委 黨內(nèi)法規(guī) 規(guī)范性 文件 審查備案

基金項目： 2017年度中共成都市委黨校學(xué)術(shù)研究項目（項目編號：E-2017-10）。

作者簡介：王胡林，中共成都市委黨校，西南民族大學(xué)，講師，在讀博士研究生，研究方向：黨的建設(shè)、城鎮(zhèn)化；鞏立良，中共成都市委黨校；龔賢，中共成都市委黨校，西南民族大學(xué)。

中圖分類號：D262 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.290

一、引言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，這是新時代背景下加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總要求，對于加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、增強黨的執(zhí)政能力具有重要而又基礎(chǔ)的作用。完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要抓手，是保持黨的政治性、時代性、先進性、純潔性的重要基石。黨歷來高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作，尤其是將黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定備案作為黨建工作的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在全面從嚴(yán)治黨的各個方面。

二、省級黨委的備案審查職能

2013年5月27日 ，中央正式出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部黨內(nèi)法規(guī)（以下簡稱《條例》、《規(guī)定》）。《條例》既是一部黨內(nèi)法規(guī)，又是一部指導(dǎo)其他黨內(nèi)法規(guī)制定的“立法法”，對于黨內(nèi)法規(guī)制定具有重要意義?！兑?guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在制定過程中的備案工作提出具體要求，涉及備案的原則、范圍、期限、審查、通報等多個方面，是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件出臺的程序性要求。因此，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的建設(shè)具有重要作用和重大意義。

根據(jù)《條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委（以下簡稱省級黨委）可以就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，而規(guī)范性文件是各級政府貫徹執(zhí)行中央和上級黨委決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟社會發(fā)展、加強和改進黨的建設(shè)等方面的重要文件。按照《規(guī)定》第四條要求，應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機關(guān)報送中央備案，聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機關(guān)報送中央備案，并負有修訂責(zé)任。同時，按照《條例》規(guī)定，由于省級以下（不含?。h組織無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，因此省級黨委的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作僅針對本級黨委工作部門和市（自治州、地區(qū)）級黨組織制定的規(guī)范性文件 。這實際上包含兩方面職責(zé)：一是對所屬本級黨委工作部門和市地級黨組織制定的規(guī)范性文件進行備案審查；二是指導(dǎo)下級黨組織建立相應(yīng)的規(guī)范性文件備案審查體制。由此可見，在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查上，省級黨委三方面的工作職責(zé)。

三、省級黨委備案工作存在的困境

審查機制不完善。一是審查時與國家、地方法律法規(guī)和規(guī)范性文件之間的溝通協(xié)調(diào)機制不暢。審查備案工作多局限在省級黨委辦公廳或同級黨群機關(guān)，黨委、政府、人大之間的交叉審查備案不足，往往造成黨內(nèi)法規(guī)與國家和地方法律法規(guī)有所出入。二是協(xié)助審查的行政約束力不足。往往黨委辦公廳向相關(guān)部門（單位）發(fā)函請求協(xié)助審查黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，而作為受邀協(xié)助部門沒有行政義務(wù)對請求協(xié)助審查的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件進行認真審查，審查的積極性不高，這就造成往往協(xié)助審查后黨委辦公廳（室）收到的回復(fù)大多數(shù)是“無意見”，致使黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的出臺有所缺失。

審查標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)。根據(jù)《規(guī)定》第七條對審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件主要進行六個方面的審查，概括來說就是：政治性審查、合法性審查、合理性審查 。其中政治性審查是根本要求，是省級黨委堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織和黨員的基本行為準(zhǔn)則，其特殊性決定了必須符合黨性原則，必須對其進行政治性審查。合法性審查是實質(zhì)要求，是依法治?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）、依法執(zhí)政的客觀要求，也是制定黨內(nèi)法規(guī)必須堅持的底線。合理性審查是價值追求，是更高程度、更高標(biāo)準(zhǔn)的審查。但在實際操作中存在很多困境，存在標(biāo)準(zhǔn)不具體、不可操作等情況，缺乏實施細則和解釋機制，政治性語言多，操行性文本少，標(biāo)準(zhǔn)過于抽象模糊。

爭議解決機制缺失。在黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件審查時，難免出現(xiàn)不同層級、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有沖突、抵觸、矛盾的地方，雖然《備案規(guī)定》出于“上位法優(yōu)于下位法”的原則提出兩條標(biāo)準(zhǔn)：“是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸”、“是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突”，但沒有明確怎樣解決爭議的機制，容易造成僅僅為了表面的不抵觸和不沖突而草草修改，各個法規(guī)和文件自成一套，達不到審查備案的目的。雖然有部分省級開始探索聯(lián)動審查的模式，但一是沒有形成制定化的運行規(guī)則，二是采取類似于文件征求意見方式進行聯(lián)動審查，流于形式。

審查工作人員專業(yè)性不足。當(dāng)前省級黨委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性審查機構(gòu)大多設(shè)在黨委辦公廳，審查方式除了有專門的法規(guī)處室工作人員審查外，還會邀請相關(guān)部門（單位）協(xié)助審查，待各方意見一致后再報同級黨委審議。而在各級人大機關(guān)審查法律和地方性法規(guī)時，參與審查的人員大多經(jīng)過專業(yè)的法律高等教育，具備完整的法律體系思維，同時還會邀請熟知相關(guān)法律并有深入研究的知名學(xué)者和律師參與審查，這為高效、高質(zhì)量的審查法律法規(guī)提供了智力保障，而黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查工作人員由于隸屬黨委辦公廳，一是作為公務(wù)員流動性較大，很難對所有黨內(nèi)法規(guī)有長期的關(guān)注和研究；二是審查人員雖然可能是大學(xué)法律專業(yè)，但多以學(xué)習(xí)國家法律為主，面對數(shù)量繁多、內(nèi)容廣泛的黨內(nèi)法規(guī)，審查備案工作人員在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的知識儲備和經(jīng)驗積累相對不足。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查備案的路徑

建立審查聯(lián)席會議制度。由于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件具有規(guī)范黨組織運行、黨內(nèi)活動和黨員行為的基礎(chǔ)性作用，是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的有力武器，必須要加強頂層設(shè)計的科學(xué)性、實效性。但在制定和審查備案過程中，往往就是黨委辦公廳或主要承辦部門各自起草或相互拼湊而成，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致“碎片化”，在省級黨委建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查聯(lián)席會議制度，有利于匯集各方智慧統(tǒng)籌推進法規(guī)、文件的制定審查，提高黨內(nèi)法規(guī)、文件的制定質(zhì)量，使黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件更科學(xué)、更完善、更符合發(fā)展要求。例如湖北省在2016年就建立了省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件工作聯(lián)席會議制度，通過將法律顧問團隊、審查備案專家團隊、黨內(nèi)法規(guī)研究中心專家“三支隊伍”整合起來，服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)立法和規(guī)范性文件制定工作，對做好省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作具有重要保障作用 。

加大規(guī)范性文件的審查備案力度。黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)的一種有效補充，類似于政府行政規(guī)范性文件彌補憲法和法律法規(guī)不能靈活適用于瞬息萬變的社會生活之缺憾 ，黨內(nèi)法規(guī)作為具有政治性色彩的黨內(nèi)法律不可能事無巨細的對某些事項進行明確規(guī)定，只能依靠規(guī)范性文件進行補充完善，且規(guī)范性文件是省級及以下黨委貫徹落實中央決策部署的主要形式，所以省級黨委黨內(nèi)法規(guī)審查機構(gòu)在對規(guī)范性文件進行審查時，要特別加大對中央和省級黨委黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定不具體、標(biāo)準(zhǔn)不清晰、操作不便利的內(nèi)容補充解釋的審查，這既是在提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的可操作性，也是黨內(nèi)法規(guī)的一種司法解釋 。

建立備案審查銜接聯(lián)動機制。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案聯(lián)動機制多在同級部門之間進行，例如省級黨委辦公廳作為省級黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查備案機關(guān)，在收到省級黨委部門或下級黨委送來備案的規(guī)范性文件時，其會向同級其他黨委部門發(fā)出協(xié)助審查邀請，較少向人大機關(guān)和政府機關(guān)發(fā)出協(xié)助審查邀請，立法重復(fù)、立法沖突等情況難免發(fā)生。加強省級黨委、人大、政府系統(tǒng)備案工作機構(gòu)之間建立工作聯(lián)系，建立備案工作機構(gòu)共同參與的備案審查銜接聯(lián)動機制，及時梳理不同層級、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之間的關(guān)系，定期或不定期召通報備案工作開展情況，研究解決實際問題，有利于充分發(fā)揮備案工作對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件監(jiān)督作用，提升備案工作水平 。

加大黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的人才培養(yǎng)和學(xué)科教育大都列入政治學(xué)或馬克思主義理論一級學(xué)科的范圍，基本沒有列入法學(xué)一級學(xué)科內(nèi)，這勢必導(dǎo)致研究黨內(nèi)法規(guī)的人才主要是從政治的角度來學(xué)習(xí)，沒有從與國家法律體系對比對照來學(xué)習(xí)，致使當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)和國家法律產(chǎn)生一定程度的脫節(jié)。根據(jù)教育部《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄（2012年）》等文件對高等教育專業(yè)設(shè)置的指導(dǎo)意見，法學(xué)門類下設(shè)專業(yè)類6個，32種專業(yè)，包含法學(xué)（含民法、刑法、商法、行政法、經(jīng)濟法等方向法學(xué)）、訴訟法、知識產(chǎn)權(quán)法、國際法等專業(yè)，均是學(xué)習(xí)國家法律體系的，沒有開設(shè)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)專業(yè)。在碩士研究生招生專業(yè)目錄中，列入法學(xué)一級學(xué)科，與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的專業(yè)是中國特色社會主義法治理論與實踐研究，且全國開設(shè)的院校只有上海政法學(xué)院 ，因此省級黨委應(yīng)發(fā)揮地方院校特色，及時組織開設(shè)相關(guān)需求專業(yè)，加快培養(yǎng)既熟悉國家法律、地方行政規(guī)章又掌握黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)人才，對于加強黨內(nèi)法規(guī)立法的科學(xué)性、審查的全面性、備案的實效性具有重要意義。

注釋：

什么是下備一級備案體制.秘書工作.2012（11）.61.

李大勇、宋潤潤.黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標(biāo)準(zhǔn).黨建新論.2017（1）.62.

湖北建立省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件工作聯(lián)席會議制度.人民網(wǎng).http：//hb.people.com.cn/cpc/n2/2016/0622/c344911-28547262.html，2016-06-22.

劉偉.規(guī)范性文件司法審查芻議——新行政訴訟法及司法解釋背景下的突破與局限.法制博覽.2015，9（上）.76.

司法解釋，是指國家最高司法機關(guān)在適用法律過程中對具體應(yīng)用法律問題所作的解釋，具有普遍司法效力。根據(jù)全國人民代表大會網(wǎng)站顯示，截止2017年2月底，最高人民法院、最高人民檢察院共形成司法解釋及文件分別為2642篇、398篇。

什么是備案審查銜接聯(lián)動機制.秘書工作.2012（11）.61.

筆者根據(jù)中國研究生招生信息網(wǎng)查詢得來。