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        促進(jìn)預(yù)算更加公開透明

        2018-04-17 09:06:34王偉
        人大研究 2018年3期
        關(guān)鍵詞:公共財政預(yù)算法財政部門

        王偉

        黨的十九大報告提出,要“建立全面規(guī)范透明……的預(yù)算制度”。與《預(yù)算法》 相比,它刪除了“公開”的表述。刪除“公開”,并不意味著不公開預(yù)算,而是要更高水平地公開預(yù)算,促進(jìn)政府預(yù)算由簡單公開變得真正透明,讓人民群眾看得懂、能監(jiān)督。作為人民行使管理國家權(quán)力的法定機(jī)關(guān),各級人大及其常委會必須深刻認(rèn)識預(yù)算公開透明的重要意義,監(jiān)督督促政府及其部門依法公開財政資金的安排和使用情況,讓政府“錢袋子”更加透明。

        一、預(yù)算公開透明的意義

        要真正實(shí)現(xiàn)人民群眾對政府事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán),首先就要做到預(yù)算公開透明,要讓百姓知道政府的錢花到哪里去了,取得的效果怎么樣。具體來說,預(yù)算公開透明有三個方面的重要意義。

        (一)預(yù)算公開透明是社會主義民主的必然要求。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,財政民主是社會主義民主的重要組成部分。但是,如果政府的預(yù)算不公開、不透明,人民群眾就沒有辦法知道政府把錢花到哪里去了。從這個角度來講,不公開預(yù)算的政府就是“看不見的政府”,而“看不見的政府”必然是人民群眾無法監(jiān)督的政府。人民群眾無法行使對財政預(yù)算的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán),財政民主就無從談起。財政改革的一個重要目標(biāo)就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼薄V挥姓攧?wù)信息讓人民“看得見”,人民才有可能對它進(jìn)行監(jiān)督。因此,預(yù)算公開透明可以說是實(shí)現(xiàn)財政民主的重要保障。

        (二)預(yù)算公開透明是公共財政和現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在規(guī)定。預(yù)算公開不是一開始就有的。在20世紀(jì)之前,預(yù)算并不向社會公開。政府只需要將預(yù)算提請議會審批通過,就可以付諸實(shí)施。20世紀(jì)初后,歐美國家開始興起了預(yù)算制度改革運(yùn)動,公共財政理念和現(xiàn)代預(yù)算制度被逐步樹立起來。我們國家是1998年提出要建立公共財政。1998年12月15日,在全國財政工作會議上,當(dāng)時的政治局常委、國務(wù)院副總理李嵐清代表中央明確提出,要“積極創(chuàng)造條件,逐步建立公共財政基本框架”。所謂公共財政,按照通行的觀點(diǎn),是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下,以政府為主體從社會上取得收入(以稅收收入為主體),并將收入用于滿足社會公共需要而進(jìn)行的收支活動。簡單地說,公共財政就是 “取之于民,用之于民”。既然政府的錢是老百姓交的,還是用在老百姓身上的,老百姓當(dāng)然有權(quán)知道政府收了多少錢、錢用到哪里去了。這也就是政府為什么要公開預(yù)算的基本邏輯。公共財政對預(yù)算公開的這個要求,也體現(xiàn)在現(xiàn)代預(yù)算制度之中。預(yù)算制度是財政的基本制度,也可以稱為核心制度。一個國家的財政體制是什么樣的,它的預(yù)算制度也必然是什么樣的。與公共財政相對應(yīng)的,就是現(xiàn)代預(yù)算制度。那么,什么是現(xiàn)代預(yù)算制度呢?黨的十九大對此給出了明確的界定,就是“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”。由此可見,預(yù)算公開是公共財政和現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在規(guī)定。

        (三)預(yù)算公開透明是強(qiáng)化監(jiān)督約束、預(yù)防腐敗的重要手段?!皺?quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?!笔裁词墙^對的權(quán)力呢?絕對的權(quán)力就是缺乏監(jiān)督的、沒有制約的權(quán)力。從制度設(shè)計角度講,負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督的單位主要有三個:人大、財政、審計。而負(fù)責(zé)實(shí)施預(yù)算的單位,每個省有幾百家乃至上千家。監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間存在著嚴(yán)重的力量不對等和信息不對稱。只靠這幾個監(jiān)督者,根本無法實(shí)現(xiàn)對財政資金的有效監(jiān)督。如何解決這個問題?一方面要充分利用新技術(shù)手段,例如預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督來降低信息不對稱的程度;另一方面,就是要通過促進(jìn)預(yù)算公開透明,讓預(yù)算受到廣大人民群眾的監(jiān)督,讓少數(shù)幾家監(jiān)督變?yōu)榍f家監(jiān)督,通過大幅度增加監(jiān)督力量來強(qiáng)化預(yù)算約束?!瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?,只要讓預(yù)算真正公開透明,那些本想偷偷摸摸做點(diǎn)不合規(guī)、不合理事情的部門,因害怕群眾的監(jiān)督也就縮了回去,不大敢做了。

        新預(yù)算法實(shí)施以來,人大預(yù)算監(jiān)督工作由程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的步伐越來越快。但另一方面,人大人力不足、專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)等因素嚴(yán)重限制著對預(yù)算實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的開展。預(yù)算公開監(jiān)督本身就是實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的一項重要內(nèi)容,而且對人員和技術(shù)要求不高,只要有一臺電腦,能上網(wǎng),就能夠完成。將這項工作作為開展預(yù)算實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的突破口,能夠最大程度避免人力和專業(yè)限制。

        二、人大如何監(jiān)督督促預(yù)算公開透明

        (一)掌握監(jiān)督法律和政策依據(jù)。人大監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依法進(jìn)行的監(jiān)督,黨中央的政策和法律的規(guī)定,是人大開展監(jiān)督工作最可靠、最有效的武器。正所謂“工欲善其事,必先利其器”。要做好預(yù)算公開監(jiān)督工作,必須先要明確相關(guān)法律政策依據(jù),學(xué)好用好這個武器。如圖1所示,開展預(yù)算公開監(jiān)督工作要掌握好四個規(guī)定。

        在這四個規(guī)定中,新《預(yù)算法》出臺最早,它是全國人大常委會2014年8月31日通過的。從性質(zhì)上來說,它屬于法律,法律位階很高,效力等級僅低于憲法。新《預(yù)算法》對預(yù)算公開的范圍,公開什么、公開的標(biāo)準(zhǔn),公開到什么程度、公開時間,什么時候公開,作出了規(guī)定。

        緊隨新《預(yù)算法》的通過, 國務(wù)院于2014年9月26日出臺了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。它屬于行政法規(guī),法律效力要低于法律,但高于地方性法規(guī)和規(guī)章。這個《決定》是國務(wù)院為了貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》,實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度而制定的。《決定》擴(kuò)大了預(yù)算公開的范圍,一是要求積極推進(jìn)財政政策的公開,二是要求公開“三公”經(jīng)費(fèi),三是提出明確要求,除涉密信息外,中央和地方所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。

        第三個出臺的,是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳2016年2月26日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》。這個意見不屬于法律,是黨中央、國務(wù)院為推進(jìn)預(yù)算公開工作,而專門制定的政策文件,它具有很強(qiáng)的效力,是我們開展預(yù)算公開監(jiān)督工作的重要遵循。

        在中央“兩辦”《意見》出臺之后,為了貫徹落實(shí)這個《意見》,財政部于2016年10月27日下發(fā)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》。這個《規(guī)程》屬于部門規(guī)章,它對“兩辦”《意見》做了很多細(xì)化和補(bǔ)充,具有很強(qiáng)的操作性,是各地開展預(yù)決算公開的直接依據(jù)。

        (二)準(zhǔn)確界定監(jiān)督內(nèi)容。做好預(yù)算公開監(jiān)督工作,還必須在學(xué)好相關(guān)依據(jù)文件的基礎(chǔ)上,對監(jiān)督的內(nèi)容作出清晰的界定。

        1.監(jiān)督對象。按照上面四個文件,監(jiān)督的對象主要是各級財政部門和預(yù)算單位。其中,財政部門主要負(fù)責(zé)政府預(yù)決算的公開,各預(yù)算單位主要負(fù)責(zé)本單位部門預(yù)算的公開。

        2.公開范圍。從目前來看,預(yù)算公開的范圍主要包括以下六類(圖示2)。

        此外,各地還要逐步公開重大投資項目資金安排及使用情況、政府綜合財務(wù)報告。各部門各單位要結(jié)合工作進(jìn)展情況逐步公開預(yù)算績效信息和國有資產(chǎn)占有使用情況。

        3.公開標(biāo)準(zhǔn)。即預(yù)決算信息公開到什么程度。對此,財政部《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》作出了詳細(xì)規(guī)定,此處不再贅述。

        4.公開時間。對預(yù)算公開的時間要求包括兩個方面:一是公開的及時性,二是公開的長期性。所謂及時性,是指政府、部門和單位要在預(yù)算信息形成后,按照法定時限及時公開。一般來講,都是要求相關(guān)預(yù)決算信息形成后二十日內(nèi)公開。所謂預(yù)算公開的長期性,就是要求已經(jīng)公開的預(yù)算信息,要保持長期公開狀態(tài),不能公開一段時間又自行撤銷。新《預(yù)算法》實(shí)施后,曾經(jīng)出現(xiàn)過預(yù)算單位公開預(yù)算后不久又自行撤銷的現(xiàn)象。針對這個問題,中央“兩辦”在《意見》中提出預(yù)決算信息的公開要“保持長期公開狀態(tài)”。

        5.公開方式。財政部要求,“自2017年起,地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)在本級政府或財政部門門戶網(wǎng)站上設(shè)立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺(或?qū)冢?,將政府預(yù)決算、部門預(yù)決算在平臺(或?qū)冢┥霞泄_。對在統(tǒng)一平臺公開政府預(yù)決算、部門預(yù)決算,應(yīng)當(dāng)編制目錄,對公開內(nèi)容進(jìn)行分類、分級,方便公眾查閱和監(jiān)督?!?/p>

        (三)科學(xué)設(shè)計監(jiān)督方法。方法的重要性毋庸置疑,開展預(yù)算公開監(jiān)督,在方法上應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)。

        一是在開展檢查時,要從預(yù)算公開方式入手,監(jiān)督督促財政部門做好預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺的建設(shè)和使用工作,將政府預(yù)決算和部門預(yù)決算在平臺上集中公開。這樣做的好處有兩個,首先,不必分別尋找、登陸各預(yù)算單位網(wǎng)站,大大降低了工作量。其次,方便對不同預(yù)算單位公開的預(yù)算信息進(jìn)行比較,更容易發(fā)現(xiàn)問題。

        二是檢查結(jié)束后,要充分利用好檢查成果,讓監(jiān)督發(fā)揮最大效用??梢园颜{(diào)查結(jié)果發(fā)送給財政部門,征求他們的意見。按照規(guī)定,他們應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)組織各部門各單位的預(yù)算公開工作。通過這種方式,既可以避免調(diào)查出現(xiàn)失誤,也能體現(xiàn)對財政部門的尊重,還能提高他們對預(yù)算公開工作的重視,對這項工作未來的發(fā)展很有幫助。征求財政意見后,可以根據(jù)最后的調(diào)查結(jié)果起草調(diào)研報告,并以適當(dāng)形式印發(fā)常委會委員、機(jī)關(guān)各部門以及各預(yù)算單位。

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