王宏偉

昨日上午，新組建的應(yīng)急管理部在北京掛牌。由于整合了9個(gè)單位相關(guān)職責(zé)及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會(huì)、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部職責(zé)，如何提升這些原有不同部門之間的協(xié)調(diào)性，成為應(yīng)急管理部必須直面的首要挑戰(zhàn)。

自2003抗擊“非典”以來，我國應(yīng)急管理事業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從小到大的發(fā)展歷程，取得了無可否認(rèn)的巨大進(jìn)步。但是，面對(duì)日益復(fù)雜、不確定的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，原有應(yīng)急管理體制協(xié)調(diào)性不足的弊端日益顯現(xiàn)，成為制約我國進(jìn)一步提升應(yīng)急管理能力的嚴(yán)重障礙。應(yīng)急管理部的組建承載著完善應(yīng)急體制的熱切期待與提升人民群眾安全感的神圣使命。

提升協(xié)調(diào)性，既是舊體制的“痛點(diǎn)”，也是新體制的“難點(diǎn)”?，F(xiàn)代應(yīng)急管理最大的特征是協(xié)調(diào)性，因?yàn)橹卮笸话l(fā)事件具有極強(qiáng)的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和耦合性，常常突破既有的地理邊界和行政管理邊界。它們對(duì)公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重影響并成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，考驗(yàn)著黨和政府的執(zhí)政能力。

應(yīng)急管理部的組建將13個(gè)主要部門整合在一起，對(duì)分散的應(yīng)急資源和力量加以統(tǒng)籌、進(jìn)而提升協(xié)同應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的能力，這是應(yīng)急管理部組建的制度設(shè)計(jì)初衷。

整合不一定意味著協(xié)調(diào)。整合是手段，而協(xié)調(diào)才是目的。協(xié)調(diào)，是指組成應(yīng)急管理部的各部門，以及應(yīng)急管理部與相關(guān)部門之間形成相互配合、彼此合作、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、無縫對(duì)接的局面。換言之，應(yīng)急管理部涉及內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)兩個(gè)維度。各部門雖然同有救災(zāi)職責(zé)，但自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)對(duì)的規(guī)律不同。即便同為自然災(zāi)害，氣象災(zāi)害與地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)的要求也有差異。不僅如此，各部門的組織文化、應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急響應(yīng)流程，甚至話語體系都有所區(qū)別。

例如“9·11”后，美國對(duì)應(yīng)急體制進(jìn)行改革，整合22部為國土安全部。在此過程中，相關(guān)部門整合、協(xié)調(diào)出現(xiàn)嚴(yán)重的問題。而正在應(yīng)急體制調(diào)整過程中，美國遭遇了“天災(zāi)版9·11”——卡特里娜颶風(fēng)。國土安全部內(nèi)部各種關(guān)系的不順導(dǎo)致應(yīng)對(duì)不力，1000多人為此喪生，小布什政府飽受詬病。

由于應(yīng)急管理部職能的特殊性，改革既要快，也要穩(wěn)。新的應(yīng)急管理部應(yīng)站在維護(hù)國家安全與公共安全的高度，尊重應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律，打破本位主義與原有部門的利益分割，搭建合理的組織架構(gòu)，特別是放棄“由誰主導(dǎo)”的思維。

另外，應(yīng)急管理部應(yīng)根據(jù)職能與業(yè)務(wù)的性質(zhì)，本著“宜合則合，宜分則分”的原則，統(tǒng)籌安排組織制度的設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮各方專長，形成互補(bǔ)共生的組織生態(tài)。

筆者認(rèn)為，管理層面需要重點(diǎn)整合，而作為操作層面的救援力量則應(yīng)本著“專常兼?zhèn)洹钡脑瓌t而統(tǒng)分結(jié)合。應(yīng)急管理部組建后應(yīng)避免成為一個(gè)依舊“各吹各的號(hào)”的“拼盤”或者某個(gè)部門的“升級(jí)版”。

應(yīng)急管理體制改革不能將應(yīng)急各相關(guān)部門完全整合在一起，這是因?yàn)椋汗舶踩L(fēng)險(xiǎn)具有跨界性與彌散性，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全方位、全過程相伴。此次組建應(yīng)急管理部就沒有將衛(wèi)生、公安等部門整合進(jìn)去。因此，未來應(yīng)急管理部協(xié)調(diào)同級(jí)的其他單位也不簡單。

根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，當(dāng)特別重大災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急管理部作為指揮部，要協(xié)助中央指派的負(fù)責(zé)同志開展應(yīng)急處置。只有平常建立良好的跨部門協(xié)同機(jī)制，應(yīng)急管理部才能扮演好協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策的重要角色?！?/p>

（作者是中國人民大學(xué)習(xí)近平中國特色社會(huì)主義研究院、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）