計 萍

（陜西省漢中市氣象局， 陜西 漢中 723000）

引言

繼續(xù)教育制度是我國職業(yè)資格管理制度的重要組成部分，是確保專業(yè)技術人員不斷更新業(yè)務知識、提高業(yè)務技能、改善知識結構、增強專業(yè)勝任能力的重要手段。參加繼續(xù)教育，既是專業(yè)技術人員的權利，也是必須遵從的義務。按照《會計法》的要求，財政部于1998年1月印發(fā)《會計人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》，經2006年、2013年兩次修訂，建立起以會計從業(yè)資格證為基礎的繼續(xù)教育管理制度，促進了會計人員繼續(xù)教育工作的規(guī)范化與制度化。

2015年8月，人力資源和社會保障部發(fā)布了《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》（第25號令），對專業(yè)人員繼續(xù)教育的原則、管理體制、內容和方式、組織管理等作了進一步規(guī)范。2016年12月，該部公示的國家職業(yè)資格清單目錄中，取消了會計人員從業(yè)資格證書（2017年9月最終公布的目錄清單中，會計職業(yè)資格作為暫保留事項，待《會計法》修訂后再予調整）。為適應新的形勢，2017年6月，財政部擬定了被網上稱之為“最嚴繼續(xù)教育”的《會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定（征求意見稿）》[1]（以下簡稱“意見稿”）征求意見。

會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育，覆蓋國家機關、社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織，與所有會計人員都息息相關，需要引起大家關注。為此，筆者對意見稿的主要變化進行了梳理，并提出了改進建議。

一、主要變化

（一）章節(jié)條目。與2013年印發(fā)的《會計人員繼續(xù)教育規(guī)定》（以下簡稱“舊規(guī)”）比較，意見稿的體例和主要框架與舊規(guī)相同，包括總則、管理體制、內容與形式、學分管理、機構管理、師資與教材、監(jiān)督與檢查、附則等8章。條文順序和主要內容也基本相同，只是在第二章“管理體制”的部門職責部分合并減少了1條，第七章“監(jiān)督檢查”增加了繼續(xù)教育與使用晉升掛鉤、第八章“附則”增加了“會計專業(yè)技術人員”的解釋等2條，共39條。

（二）適用范圍。舊規(guī)為《會計人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》，意見稿為《會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》，在名稱上將“會計人員”變更為“會計專業(yè)技術人員”，與《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》（人社部令2015年第25號）保持了一致。舊規(guī)第六條規(guī)定：“會計人員繼續(xù)教育的對象是取得會計從業(yè)資格的人員?！倍庖姼宓谌邨l則規(guī)定：“本規(guī)定所稱的會計專業(yè)技術人員，包括：(一)持有會計專業(yè)技術資格證書的會計人員;(二)持有會計從業(yè)資格證書且從事會計工作的會計人員;(三)其他從事會計工作的會計人員?！背钟袝媽I(yè)技術資格證書以及從事會計工作的會計人員（不論是否持有會計從業(yè)資格證書），都是繼續(xù)教育的對象。

（三）管理體制。與舊規(guī)用七、八、九條分別詳細規(guī)定財政部、省級財政部門以及中央主管單位和新疆生產建設兵團財務局管理會計人員繼續(xù)教育的職責不同，意見稿第七條提出繼續(xù)教育工作實行統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負責、分類指導的管理體制，第八條對人力資源社會保障部、財政部以及縣級以上地方人民政府人力資源和社會保障部門、財政部門的管理權限進行了劃分，不再詳細羅列每級財政部門的詳細職責。中央和地方人民政府人力資源和社會保障部門對全國和本地區(qū)會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作進行綜合管理和統(tǒng)籌協調，財政部負責制定全國會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育政策，監(jiān)督指導全國會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作的組織實施，地方人民政府財政部門負責組織實施和監(jiān)督檢查本地區(qū)的會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作。

相應地，意見稿在繼續(xù)教育的形式方面增加了人力資源和社會保障部門組織以及認可的會計類知識大賽、其認可的繼續(xù)教育機構組織的培訓；繼續(xù)教育機構管理方面增加了充分發(fā)揮人力資源社會保障部門專業(yè)技術人員繼續(xù)教育基地等教育資源的主渠道作用方面的內容。同時，將國家機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局等中央有關部門組織的高端會計人才培訓列入繼續(xù)教育的培訓方式。

（四）學習內容。與舊規(guī)不同的是，意見稿第十條明確提出了繼續(xù)教育“包括公需科目和專業(yè)科目”。后面列舉的學習內容“主要包括會計理論、政策法規(guī)、業(yè)務知識、技能訓練和職業(yè)道德等”，與舊規(guī)一致。

（五）學分管理。將每年參加繼續(xù)教育取得的學分不得少于24學分提高到90學分，并規(guī)定專業(yè)科目一般不少于總學分的三分之二。相應調整了參加職業(yè)資格考試、高端會計人才培訓、發(fā)表論文和承擔課題等方面的折算標準。

（六）激勵與懲戒。意見稿增加了繼續(xù)教育與使用、晉升相銜接的激勵機制方面的內容，要求用人單位應當“把會計專業(yè)技術人員參加繼續(xù)教育情況作為會計專業(yè)技術人員考核評價、崗位聘用的重要依據”，并明確會計專業(yè)技術人員參加繼續(xù)教育情況，應當作為聘任會計專業(yè)技術職務或者申報評定上一級會計專業(yè)技術資格的重要條件。重申了加強對繼續(xù)教育情況的監(jiān)督與檢查，作為會計專業(yè)技術人員參加先進會計工作者評選的依據之一；對未按規(guī)定參加繼續(xù)教育或者參加繼續(xù)教育未取得規(guī)定學分的會計專業(yè)技術人員，責令其限期改正等方面的內容。

（七）權利保障。意見稿在保留舊規(guī) “會計專業(yè)技術人員享有參加繼續(xù)教育的權利和接受繼續(xù)教育的義務”的同時，增加了“用人單位應當保障本單位會計專業(yè)技術人員參加繼續(xù)教育的權利”的規(guī)定。按照《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》（人社部令第25號），國家機關的專業(yè)技術人員參加繼續(xù)教育所需經費應當按照國家有關規(guī)定予以保障，企業(yè)、事業(yè)單位等應當依照法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定提取和使用職工教育經費，不斷加大對專業(yè)技術人員繼續(xù)教育經費的投入。

（八）其他。為適應會計從業(yè)資格證取消的實際，意見稿對會計專業(yè)技術人員所屬繼續(xù)教育管理部門跨省級管轄范圍發(fā)生變化的，規(guī)定當年度繼續(xù)教育學分可合并計算，取消了會計從業(yè)資格證調轉登記時繼續(xù)教育學分管理的規(guī)定。意見稿還對師資管理方面進行了完善，要求繼續(xù)教育機構應當按照專兼職結合的原則，聘請具有豐富實踐經驗、理論水平高的業(yè)務骨干和專家學者，建設繼續(xù)教育師資隊伍。

二、改進建議

（一）指導原則應注重實效

對繼續(xù)教育工作應當遵循的基本原則，意見稿的表述基本與舊規(guī)一致。近年來，會計專業(yè)技術人員教育工作取得了顯著成績，但也暴露出未充分考慮會計人員不同水平、不同崗位需求顯著差異的實際情況，出現了培訓內容與實際工作脫節(jié)、不注重實用、影響繼續(xù)教育效果等方面的問題，基層會計人員反映尤為普遍。

本意見稿第四條第一項原則提出了“按需施教”，但具體內容著重強調的是提高會計人員的能力問題。建議將此內容與 “突出重點，提高能力”原則后的內容進行整合，增加“按需施教，注重實效”原則，技能性的職業(yè)教育與知識性的素質教育相結合。突出適應崗位需要，聯系實際工作，增強解決實際問題的能力，并在繼續(xù)教育機構、師資、教材等方面有所體現。建議將前兩項原則修改為：

1.按需施教，注重實效。會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育面向會計專業(yè)技術人員，適應崗位需要和職業(yè)發(fā)展的要求，進一步改善會計專業(yè)技術人員知識結構，增強解決實際問題的技能。

2.突出重點，提高能力。把握會計行業(yè)發(fā)展趨勢和會計專業(yè)技術人員從業(yè)基本要求，全面提高會計專業(yè)技術人員整體素質，引導會計專業(yè)技術人員更新知識、拓展技能，提高專業(yè)水平，突出提升會計專業(yè)技術人員專業(yè)勝任能力。

（二）學習內容要統(tǒng)籌兼顧

《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》（人社部令第25號）第七條規(guī)定的“公需科目包括專業(yè)技術人員應當普遍掌握的法律法規(guī)、理論政策、職業(yè)道德、技術信息等基本知識”，側重于寬口徑的素質教育和通識教育；“專業(yè)科目包括專業(yè)技術人員從事專業(yè)工作應當掌握的新理論、新知識、新技術、新方法等專業(yè)知識”，更著重于技能教育。

而本意見稿第十條對公需科目和專業(yè)科目進行了籠統(tǒng)描述：“會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育內容包括公需科目和專業(yè)科目，主要包括會計理論、政策法規(guī)、業(yè)務知識、技能訓練和職業(yè)道德等?！?學習內容、學分管理方面的規(guī)定，也基本沿襲舊規(guī)，內容更側重對會計專業(yè)方面的要求，與人力資源和社會保障部要求的“專業(yè)技術人員普遍掌握”的公需科目培訓內容要求有一些差距。

（三）管理體制要銜接到位

《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》（人社部令第25號）規(guī)定：“人力資源和社會保障部負責對全國專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作進行綜合管理和統(tǒng)籌協調，制定繼續(xù)教育政策，編制繼續(xù)教育規(guī)劃并組織實施；縣級以上地方人力資源和社會保障行政部門負責對本地區(qū)專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作進行綜合管理和組織實施?！睂π袠I(yè)主管部門的職責進行了原則規(guī)定，“在各自職責范圍內依法做好本行業(yè)繼續(xù)教育的規(guī)劃、管理和實施工作”，沒有進行細化。本意見稿對人力資源和社會保障部門、財政部門及中央管理單位、繼續(xù)教育機構等管理權限、管理職責進行了劃分。如果《會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》由人力資源和社會保障部、財政部兩家共同印發(fā)，相當于對財政部門的進一步授權，才能保障該規(guī)定有效實施。

意見稿提出，會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育的公需科目、專業(yè)科目均由財政部門組織實施。但從人力資源和社會保障部在之前印發(fā)的通知以及各地的實際執(zhí)行情況看，還應在本規(guī)定中進一步明確部門之間的政策銜接措施。

人事部、教育部、科技部、財政部《關于加強專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作的意見》（國人部發(fā)〔2007〕96號）規(guī)定，專業(yè)科目培訓主要由各行業(yè)主管部門組織，公需科目培訓由人事部門會同有關行業(yè)主管部門統(tǒng)一組織開展。但部分省市，如《陜西省專業(yè)技術人員繼續(xù)教育證書管理暫行辦法》（陜人社發(fā)〔2016〕27號）直接規(guī)定，公需科目由省人力資源和社會保障廳集中或分級組織實施，專業(yè)科目由各部門、各行業(yè)集中或分級組織實施。

實際工作中，陜西、河南、江蘇等多省的會計人員繼續(xù)教育也是分科目由人力資源和社會保障部門、財政部門同時組織開展，各自建立專業(yè)技術繼續(xù)教育管理平臺。公需科目繼續(xù)教育在各級人力資源和社會保障部門公布的繼續(xù)教育基地學習培訓和考核，其學習培訓考核結果由各基地上傳至該部門建立的“專業(yè)技術人員繼續(xù)教育管理平臺”，并為專業(yè)技術人員發(fā)放專門的公需科目繼續(xù)教育證書。申報高一級職稱時必須提供任現職以來的繼續(xù)教育學習考核結果，不僅包括財政部門組織的專業(yè)科目的繼續(xù)教育記錄，還必須有人力資源和社會保障部門組織的公需科目繼續(xù)考核結果。

之前有許多會計人員誤解，以為參加了財政部門組織的繼續(xù)教育，就完成了全部的公需科目和專業(yè)科目繼續(xù)教育任務，忽視了人力資源和社會保障部門組織的公需科目培訓，在職稱評聘過程中遇到了很多的困難，受到了很大阻礙。

同樣，部門職責銜接不到位，在學分管理上也會遇到問題。如《陜西省人力資源和社會保障廳關于做好2017年全省專業(yè)技術人員繼續(xù)教育（知識更新工程）工作的通知》（陜人社函〔2017〕107號）規(guī)定：專業(yè)技術人員每年須完成必修公需課學習不少于24小時。并且課程設計也是按24學時進行安排。在會計專業(yè)技術人員完成專業(yè)科目60學分的考核結果后，其是否需要進一步參加人力資源和社會保障部門的公需科目繼續(xù)教育，專業(yè)科目60學分加公需科目24學分，是否完成了每年累計不少于90學時的學習任務？

（四）適當確定繼續(xù)教育對象

本意見稿的最大變化，是適應會計從業(yè)資格證取消后的新形勢，調整了參加繼續(xù)教育的會計專業(yè)技術人員范圍。但筆者認為，繼續(xù)教育對象不應隨意擴大，應限定于國家職業(yè)資格管理的“專業(yè)技術人員范圍”，并借此機會妥善解決好原持有會計從業(yè)資格證會計人員的歷史遺留問題。

1.繼續(xù)教育管理的人員名稱進行了規(guī)范，但范圍卻呈相反方向變化。本意見稿繼續(xù)教育的對象為“會計專業(yè)技術人員”，以是否是會計專業(yè)技術人員作為判別標準。區(qū)別于2013年的“會計人員繼續(xù)教育規(guī)定”，以是否持有會計從業(yè)資格證為判定標準?！皶媽I(yè)技術人員”的范圍應該比“會計人員”的范圍窄，但參加繼續(xù)教育的人員范圍卻比2013年的規(guī)定有所增加。隨著會計崗位準入資格管理制度的取消，從事會計業(yè)務人員的流動性將極大增強，對其中流動性大、人員數量眾多、從業(yè)時間不確定的無專業(yè)技術資格證書的人員納入繼續(xù)教育管理，其取得效果、管理成本、激勵懲戒措施是否能落實到位，均值得懷疑。

2.在會計從業(yè)資格證將取消的背景下，繼續(xù)教育不再適合以“會計從業(yè)資格證”為基礎進行分類管理。按照人力資源和社會保障部最終公布的國家職業(yè)資格目錄清單，我國國家職業(yè)資格目錄共計140項，其中專業(yè)技術人員職業(yè)資格共計59項，準入類36項，水平評價類23項。所有專業(yè)技術人員職業(yè)資格中，唯有第35項“會計從業(yè)資格”后加備注“現已進入修法程序，視相關法律修訂情況依法做出調整”。財政部取消2017年會計從業(yè)資格考試，可見端倪，會計從業(yè)資格的取消成為大概率事件。在會計人員從業(yè)資格證將被取消的情況下，原證書的存在只是一個歷史遺留問題，本《意見稿》仍然保留著“持有會計從業(yè)資格證書且從事會計工作的會計人員”類別已完全沒有意義。

3.國家對持證的專業(yè)技術人員實行職業(yè)資格管理，本意見稿應與此保持一致。按照廣義的理解，“專業(yè)技術人員是指掌握某一特殊領域的知識、理論或操作技術手法，并以其掌握的專門知識、理論或操作技術手法從事某種專門性工作或職業(yè)，依照法律或合同、協議獲得相應權利和相應利益的人”[2]。我國對專業(yè)技術人員實行職業(yè)資格管理，包括準入類和水平評價類管理?！吨腥A人民共和國勞動法》規(guī)定：“國家確定職業(yè)分類，對規(guī)定的職業(yè)制定職業(yè)技能標準，實行職業(yè)資格證書制度?！?015修訂的《中華人民共和國職業(yè)分類大典》，將專業(yè)技術人員列為第二大類，包括11個中類、120個小類、451個職業(yè)。國家職業(yè)管理，包括專業(yè)技術人員在內，適用的是狹義的專業(yè)技術人員概念，即取得職業(yè)資格證書的專業(yè)技術人員。各級人力資源和社會保障部門、各行業(yè)主管部門開展的繼續(xù)教育及其他管理，均只針對有職業(yè)資格的專業(yè)技術人員。

4.原持有會計從業(yè)資格證書的歷史遺留問題，應該予以妥善解決。根據國家職業(yè)資格目錄清單，第41項為會計專業(yè)技術資格，為水平評價類，設定依據是《會計法》《會計專業(yè)職務試行條例》（職改字〔1986〕第55號）《會計專業(yè)技術資格考試暫行規(guī)定》（財會〔2000〕11號）三個文件?！稌媽I(yè)職務試行條例》第三條將會計專業(yè)職務名稱定為：高級會計師、會計師、助理會計師、會計員?！稌媽I(yè)技術資格考試暫行規(guī)定》將會計專業(yè)技術資格分為初級資格、中級資格和高級資格。會計專業(yè)技術序列有會計員，但考試規(guī)定中沒有專門針對會計員的考試，可以將從業(yè)資格證管理轉換為會計員的管理。

人社部職業(yè)能力建設司相關負責人在2017年9月15日的“在線訪談”中也表示，部分專業(yè)技術人員職業(yè)資格取消后，原取得的資格可以作為具有相應專業(yè)技術能力和水平的憑證，原有資格仍可以作為聘任相應專業(yè)技術職務的依據。鑒于會計人員取得從業(yè)資格證書的難易程度，以及各專業(yè)技術職稱的要求，建議財政部協調人力資源和社會保障部，對原會計人員從業(yè)資格證，可作為聘任會計員專業(yè)技術職務的依據。

截至2016年底，全國會計人員具備初級資格的404萬人，中級資格的169萬人，高級資格的13萬人。全國持有會計從業(yè)資格證書人員近2000萬人，具備專業(yè)技術資格證書的人員不到600萬人，有1400多萬人沒有專業(yè)技術職稱。如此龐大的隊伍，是會計實務工作中一支重要力量和基礎保障，需要穩(wěn)定。另行制訂政策，尋找出口和通道，也是對這些人員曾經學習付出的一種肯定。

（五）關于繼續(xù)教育機構和登記的表述應更準確

1.意見稿第十二條規(guī)定：“繼續(xù)教育管理部門應當按照管理權限，定期公布繼續(xù)教育機構或會計專業(yè)技術人員所在單位名稱等相關信息?！闭Z義含糊，似乎要求公布的是繼續(xù)教育機構以及會計專業(yè)技術人員所在單位的名稱。

參考本意見稿第二十條，組織開展會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育的機構，包括經繼續(xù)教育管理部門公布的繼續(xù)教育機構和經繼續(xù)教育管理部門公布的開展繼續(xù)教育的會計專業(yè)技術人員所在單位。因此，應將十二條修改為“繼續(xù)教育管理部門應當按照管理權限，定期公布開展繼續(xù)教育的專業(yè)機構或會計專業(yè)技術人員所在單位名稱等相關信息”，而不是公布“會計專業(yè)技術人員所在單位名稱”。

2.本意見稿第三十條第（一）、（二）款關于繼續(xù)教育管理登記的兩種途徑，有重合、混淆之處。會計專業(yè)技術人員參加了繼續(xù)教育機構的培訓，是本人“應當在3個月內持相關證明材料向所屬繼續(xù)教育管理部門辦理繼續(xù)教育事項登記”，還是直接由繼續(xù)教育機構或單位為專業(yè)技術人員辦理登記，相互矛盾。建議將第（二）款變更為第（一）款，然后在第（二）款中規(guī)定，參加除第（一）款之外的繼續(xù)教育，“應當在3個月內持相關證明材料向所屬繼續(xù)教育管理部門辦理繼續(xù)教育事項登記”。

結語

《會計專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》的修訂，是適應國家推進“放管服”改革取消會計從業(yè)資格證的需要，也是適應人力資源和社會保障部公布《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》進行政策調整的需要，還是新時期從制度上引導、督促會計專業(yè)技術人員提高業(yè)務素質和專業(yè)勝任能力、最終提高會計信息質量的需要。意見稿關于適用范圍、管理體制、學習內容、學分管理、激勵與懲戒措施、權利保障等新變化與會計專業(yè)技術人員密切相關，需要引起高度重視。也迫切需要能進一步改進，合理確定繼續(xù)教育對象，理順銜接好管理體制，統(tǒng)籌兼顧好學習內容，更加注重實效，并落實好國務院“放管服”改革精神，充分借鑒現代信息和互聯網技術，通過網絡查證、傳送的資料，盡量在網上辦理，提高辦理效率，減輕專業(yè)技術人員負擔。