米恩廣，李若青

（云南民族大學，昆明 650500）

21世紀是一個全球治理的時代，治理現(xiàn)代化亦然成為國家管理社會公共事務的一種全新理念和社會管理模式。自中共十八屆三中全會明確提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標起，治理現(xiàn)代化就成為政府管理社會公共事務的重要目標和行為取向。中國特色社會主義制度建設和完善，有賴于國家治理體系的建立和完善，制度建設乃是政府治理能力的重要體現(xiàn)，因此，治理能力現(xiàn)代化則是國家治理體系現(xiàn)代化之前提。政府治理能力現(xiàn)代化是黨和國家首次提出的嶄新概念，是執(zhí)政理念的重大轉(zhuǎn)變和突破，是社會公共事務治理理念的升華，更是政府社會公共事務治理的價值訴求的重大轉(zhuǎn)型。就我國這樣一個發(fā)展中國家而言，治理是社會發(fā)展和社會公共事務管理的必然，但我國當前正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，只有將政府治理能力現(xiàn)代化納入到中國當前現(xiàn)實語境中，結(jié)合時代大背景，才能對政府治理能力現(xiàn)代化做出正確理解和深刻認識。

一、中國語境下的政府治理能力現(xiàn)代化

1989年世界銀行對非洲的發(fā)展形式描述時最先使用了治理一詞，隨后“治理”作為一個新概念被學界認可并廣泛使用，但至今學界對“治理”尚未形成統(tǒng)一定論?！爸卫怼币搽S之成為風靡全球?qū)W界的流行詞匯，但也被賦予了不一樣的內(nèi)涵，正如杰索普所言：“治理在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的時髦詞語?！薄?〕治理雖被杰索普認為是許多語境下毫無意義的時髦詞匯，但對治理的研究并未因此停滯，至今業(yè)已成為一個古老而富有時代韻味的話題。2013年黨的十八屆三中全會正式將政府治理能力現(xiàn)代化列入中國全面深化改革的總目標，政府治理能力現(xiàn)代化是一個比較新穎的概念，在學界研究甚少，很多學者和研究者感到既熟悉又陌生，熟悉因治理之概念而來，陌生因何為治理能力現(xiàn)代化而困惑〔2〕。

自政府治理能力現(xiàn)代化理念提出后，學界開始對其進行不懈的探究，但何為政府治理能力現(xiàn)代化尚無定論，仍然仁者見仁智者見智。高小平認為，“治理能力現(xiàn)代化”是要把治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮其功能，提高公共治理能力〔3〕。俞可平將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定義為“一種全新的政治理念，其實指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行”〔4〕。米恩廣和權(quán)迎則認為是政府在國家治理體系中運用法律賦予的公權(quán)力、采取科學有效的方法將管理社會事務的機制、體制轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)對經(jīng)濟社會有效治理的能力，運用國家制度管理社會公共事務、增進人民福祉，實現(xiàn)社會繁榮穩(wěn)定、和諧發(fā)展的能力〔2〕。彭中禮認為國家的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是指國家治理體系實現(xiàn)制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家效能〔5〕。由此可見，政府治理能力現(xiàn)代化的探索尚處長旅之始，對政界和學界而言是一個嶄新的時代課題。雖然各國對治理的研究已有相關經(jīng)驗可供參考，但對政府治理能力現(xiàn)代化仍無現(xiàn)成答案可供使用。政府治理能力雖與政府管理能力只有一字之差，但體現(xiàn)著政府執(zhí)政理念和社會管理方式的巨大轉(zhuǎn)變。換言之，政府治理能力現(xiàn)代化是黨和政府在我國社會轉(zhuǎn)型時期政府能力建設的重大轉(zhuǎn)型，是政府治理能力建設由工具理性與價值理性的分離走向彌合之訴求。

依筆者之見，政府治理能力現(xiàn)代化應慎重考慮“治理”理論在中國語境下的適應性和實用性，而非全部接受、全盤照搬，抑或“新瓶裝舊酒”。究其原因，一是“全盤照搬”的簡單化邏輯對我國經(jīng)濟和政治體制改革已有前車之鑒，教訓數(shù)不勝數(shù)，反思歷史的教訓，總結(jié)和借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗才是政府治理能力現(xiàn)代化的中肯之舉。二是在中國多元化的社會語境下，傳統(tǒng)的社會管理模式和方式已難適應社會轉(zhuǎn)型的多樣化要求，政府傳統(tǒng)的自上而下的“壓力型”管理模式也難以應對民主意識日益覺醒的現(xiàn)代社會的巨變，政府治理能力面臨嚴峻的考驗，政府治理能力建設將何去何從？三是當前社會風險日益劇增，地區(qū)差異不斷加大，民族矛盾依舊不可忽視，而要解決好此等關于社會穩(wěn)定的大事件必須有較高水準的治理能力。因此，政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是規(guī)避和治理此等問題之關鍵，政府治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型是其根本之所在。思想的轉(zhuǎn)型是政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，因此，政府治理能力現(xiàn)代化首先是實現(xiàn)思維范式的轉(zhuǎn)型，即由控制轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)，由政府包攬轉(zhuǎn)向多元參與?？梢?，政府治理能力現(xiàn)代化不是一套現(xiàn)成的規(guī)則，也不是一種簡單的政府活動，政府治理能力現(xiàn)代化是一個完整而系統(tǒng)的體系，是一個循序漸進的變遷而持續(xù)的互動過程，而實現(xiàn)有效的公民參與、多元互動、合作共治則是政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求。實質(zhì)上而言，政府治理能力現(xiàn)代化從路徑選擇到價值取向上體現(xiàn)為工具理性和價值理性的彌合，二者缺一不可。

二、政府治理能力現(xiàn)代化與工具理性和價值理性的邏輯思辨

馬克斯·韋伯根據(jù)手段與目的之間的關系將理性分為工具理性和價值理性。價值理性是體，工具理性為用。工具理性以價值理性為導向，價值理性指引著工具理性活動的方向〔6〕。理性則是現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，在處理問題時二者缺一不可，因此處理好政府治理能力現(xiàn)代化與工具理性和價值理性間的邏輯關系乃是政府治理能力現(xiàn)代化建設不可規(guī)避的重要環(huán)節(jié)。

（一）形塑工具理性：政府治理能力現(xiàn)代化之前提

自韋伯的理性主義誕生后，便使官僚制成為當代政府自覺遵循的范式，威爾遜的“政治-行政”二分法則把價值因素從政府管理中完全剔除，使行政成為一種純技術(shù)。在近代科學的推動下，工具理性成為西方傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代性發(fā)展的產(chǎn)物，近代科學的規(guī)范化、制度化、程序化、定量化、精確化等成為工具理性的目標追求，為政府能力建設提供了新范式和建構(gòu)框架。工具理性是西方傳統(tǒng)文化發(fā)展之產(chǎn)物，而在我國，文化自古以來就缺乏工具理性的因子，甚至與工具理性精神完全背離……，以“尚德”“為道”為主旨的中國文化崇尚價值理性，價值理性則成為中國傳統(tǒng)文化的核心價值與行為取向，這種文化取向使得我國缺乏工具理性得以形成的知識論框架，缺乏抽象還原、定量計算、準確預測和有效控制的技術(shù)邏輯〔7〕。從西方官僚體制的現(xiàn)實功效看，工具理性成為政府治理社會不可或缺的價值理念和技術(shù)工具。但就中國崇尚價值理性的實際而言，使得中國缺乏工具理性茁壯成長的肥沃土壤，導致工具理性發(fā)育不良，西方視域中的工具理性在中國話語體系中也并未形成，進而我國最初的政府組織與行政也就相應地缺乏工具理性推崇的規(guī)范化、制度化、程序化、精確化等價值內(nèi)涵。在當代中國話語體系下工具理性依然缺失的實際與政府治理能力現(xiàn)代化目標不相適應，工具理性態(tài)度的缺失反過來制約著政府治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，因此，形塑工具理性價值觀成為政府治理能力現(xiàn)代化之訴求。

工具理性是一種崇尚工具，以技術(shù)主義為目標的價值理念，效率是工具理性之追求，學界也將其稱之為“效率理性”，因此，效率也成為工具理性的重要評判標準。政府治理能力現(xiàn)代化實質(zhì)就是提升政府社會治理能力，而效率乃是政府社會治理效果的主要衡量標準之一，反過來效率的高低也是治理能力的重要反映和表征，那么效率也亦然成為政府治理能力現(xiàn)代化的目標追求。形式的合理性亦是工具理性之目標與追求，而政府治理能力現(xiàn)代化是政府運用制度和轉(zhuǎn)化制度的能力的現(xiàn)代化，對制度的運用和轉(zhuǎn)化必然體現(xiàn)為高度的科學性和合理性，即表現(xiàn)形式也必須體現(xiàn)出高度的合理性，這與工具理性的價值追求與形式表現(xiàn)不謀而合。

政府治理能力現(xiàn)代化對于政界而言是一個嶄新事物，物質(zhì)與技術(shù)的支持乃是政府治理能力現(xiàn)代化之基礎，物質(zhì)與技術(shù)的有效支持又需獲得工具理性的支持與轉(zhuǎn)化。工具理性以利益最大化和目標實現(xiàn)為己任，在政府治理能力現(xiàn)代化進程中充分發(fā)揮工具理性的效用，依靠科學的工具設計將會給政府治理能力建設創(chuàng)造更多的物質(zhì)支持，也將有利于人民物質(zhì)生活的富裕，進而使政府獲得更多的支持，有利于政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。同時，政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開多元主體的互動參與，治理方式的法治化，民主協(xié)商的平等化等，這就要求政府不僅要有現(xiàn)代性的思維，更要有現(xiàn)代的、與時俱進的社會治理策略和方法，這也是治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對政府治理能力提出的更高更新的要求。因此，重新界定政府與市場、企業(yè)、社會以及其他社會主體的邊界與關系成為政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，而這一切的實現(xiàn)離不開工具理性，尤其是技術(shù)層面的指導與支持，這為治理能力現(xiàn)代化中工具理性的形塑創(chuàng)造了契機，為其發(fā)揮效用創(chuàng)造出了巨大空間。

政府治理能力現(xiàn)代化需要在治理方法和手段上具備更高的科學性，政府決策需要更加理性，政府行為規(guī)范化，社會生活有序化，彰顯法律制度的有效性，這又與工具理性的合理性與表現(xiàn)形式相契合。工具理性是以技術(shù)和規(guī)則為主要追求和依據(jù)，縱觀西方政府與社會的發(fā)展，工具理性的原則可以使政府行為制度化，也可以保障社會生活的有序化等，但當前中國依舊存在人治現(xiàn)象，法治社會尚待加強建設，使得政府治理能力現(xiàn)代化困難重重。事實上，工具理性憑其技術(shù)性要素能促進政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，但實踐與理論間總或隱或顯地存在著悖論，因此，有效實現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化，重塑工具理性是必不可少的環(huán)節(jié)，工具理性的培育也成為政府治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

（二）強化價值理性：政府治理能力現(xiàn)代化之保障

政府治理能力現(xiàn)代化實質(zhì)上要求政府在治理主體多元互動能力、社會治理法治能力、社會公共服務能力、社會民生保障能力、制度運用和轉(zhuǎn)化能力等能力方面實現(xiàn)全面提升，同時要求政府在經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等方面的治理理念與策略要與現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應，進而實現(xiàn)治理能力“五位一體”式的全面發(fā)展。事實證明，過度的崇拜和依賴工具理性實屬不可取，這就要求重構(gòu)政府能力評價體系和發(fā)展指標，打破“GDP神話”，轉(zhuǎn)變“高消耗、低增長”的傳統(tǒng)發(fā)展思維，這說明單一的依靠工具理性加以指導是行不通的，需要在工具理性中引入價值理性，以強化政府治理能力現(xiàn)代化的道德價值的正確性，繼而保障政府治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

政府治理能力現(xiàn)代化要求政府全面提升社會公共事務治理能力，包含處理人與社會、人與自然等多重關系的能力，那么以人為本也就自然成為政府治理能力現(xiàn)代化的核心價值之內(nèi)涵，而公平正義程度乃是政府治理能力的重要評判標準，據(jù)此公正與平等、公平與正義等倫理價值必然納入政府治理能力現(xiàn)代化的體系。工具理性對政府能力建設的效用，尤其是其技術(shù)手段和科學管理對政府能力提升的作用是毋庸置疑的，但工具理性只在乎其手段的有效性，卻忽視其目的的正當性，倘若政府治理能力現(xiàn)代化建設過程中僅依據(jù)工具理性，那么政府治理能力建設很可能呈現(xiàn)單一化發(fā)展，政府治理能力現(xiàn)代化終歸將是政府體制安排和結(jié)構(gòu)設計從屬于權(quán)力本位和效率至上的發(fā)展目標，政府公共服務提供者和公眾利益維護者的現(xiàn)代性實質(zhì)將成為一種可能性。

政府治理能力現(xiàn)代化的價值理性是政府行為主體在政府社會治理實踐活動中對政府行為內(nèi)在價值和追求的自覺意識，能否實現(xiàn)滿足人民日益增長的多樣性需求和維護多元化利益能力的提升是政府治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點，這就要求政府行為主體對政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展及其核心價值有個正確的理解和充分的認識。不再把以往效率和秩序作為最高能力目標追求，而更加關注社會協(xié)調(diào)能力，多元主體互動能力，社會可持續(xù)發(fā)展能力，更加突出政府的社會服務能力，強化倫理道德價值在政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展中的規(guī)范作用。一個社會的健全必須建立在工具理性與價值理性的統(tǒng)一之上，或者說，工具理性應當從屬于價值理性，在價值理性所提供的目標和前提下發(fā)揮作用，才是積極的〔8〕。在社會風險劇增、人類固有難題仍存的現(xiàn)實中，政府乃是社會風險的主要應對者，固有難題的主要處理者，解決問題的過程中工具理性面對社會危機、人文風險尤其是生態(tài)危機顯得力不從心，需要價值理性的介入，以形成治理合力。因此，價值理性是對工具理性的倫理補救，在政府治理能力現(xiàn)代化中占據(jù)著不可替代的地位，發(fā)揮著重要的作用。誠然，價值理性的培育乃是政府治理能力現(xiàn)代化的必然，是政府治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

三、政府治理能力現(xiàn)代化建設中的問題審視

以“治理”替代“管理”不是簡單的詞形轉(zhuǎn)換，而是政府管理社會事務范式質(zhì)的飛躍。治理的要義是以公民參與為基礎，以多元互動為規(guī)則，以民主協(xié)商為路徑，以合作共治為取向〔9〕。在以控制與管理為主要機制的中國傳統(tǒng)行政體制下政府治理能力現(xiàn)代化對于政界和學界實屬新穎的理念、陌生的事物，那么政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中應注意些什么？在崇尚工具理性，追求“GDP神話”的現(xiàn)實中應處理好哪些關系？在價值理性日益覺醒的情境中，政府將何為？這一系列問題成為政府治理能力現(xiàn)代化建設中不可規(guī)避且須認真審視的重要環(huán)節(jié)。

問題一：何以保證政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中權(quán)利的合法性？

政府治理能力現(xiàn)代化實質(zhì)上是政府運用國家制度管理社會公共事務的能力，傳統(tǒng)官僚體制是以工具理性為追求，效率為目的，合法性則是其得以維系的現(xiàn)實基礎。依據(jù)馬克斯·韋伯的觀點，廣大人民的認可和支持是合法性的基礎，而廣大人民的認可和支持是基于政府被賦予的責任和人民期望的既得利益而產(chǎn)生的。但在我國，由于傳統(tǒng)封建思想殘余尚未肅清，加之官僚體制根深蒂固，上下級之間的關系是基于對權(quán)威和命令的服從，集權(quán)制下上級組織集權(quán)形成了對下級的絕對權(quán)威控制〔10〕。上下級間的絕對權(quán)威控制成為各級部門獲得既得利益的最大障礙，因此，政府組織機制成為各級政府利益博弈的場所。在權(quán)威的庇護下，政府間權(quán)力向上集中，責任卻不斷下移，最終導致上下級間權(quán)責失衡，政府組織間權(quán)力的合法性被逐漸扭曲，政府手中的絕對權(quán)力成為其逐利之利器。實際上，政府乃公共產(chǎn)品和公共服務的主要提供者，是人民利益和社會效用的維護者，但在社會治理中政府自利性日益覺醒，權(quán)力欲望不斷膨脹，致使權(quán)威凌駕于責任之上的現(xiàn)象屢有發(fā)生，導致權(quán)力與責任的一致性難以保障。加之政府與公民間由于民主意識薄弱，部分政府服務精神淡化，使得政府與公民社會的利益格局不斷改變；政府責任意識淡化，自利性凸顯，導致權(quán)與責的合理性被打破，政府合法性也隨之受到社會的質(zhì)疑。而政府治理能力現(xiàn)代化要求政府從思想上就要樹立公共服務意識，行為上凸顯以民為本之精神，但現(xiàn)實中很多政府組織與政府治理能力現(xiàn)代化的要求相去甚遠，政府組織間、政府與公民、政府與社會權(quán)責失衡，利益博弈愈演愈烈，這成為政府治理能力現(xiàn)代化之羈絆。此情此景之下，凸顯政府、社會權(quán)利的合法性不容忽視，那么政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中何以保證權(quán)利的合法性？

問題二：何以保證政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中多元主體互動的平等性？

治理是一個多元互動的過程，多元主體參與是政府治理社會的重要規(guī)則，平等則是多元主體參與治理社會的前提，因此政府治理能力現(xiàn)代化單憑政府一己之力是無法實現(xiàn)的，多元主體參與公共事務管理必然成為政府治理能力現(xiàn)代化的重要機制。根據(jù)治理的要義，政府治理能力現(xiàn)代化的多元主體應包含政府、市場、社會、公民以及其他社會組織等，那么明確政府權(quán)責邊界，分清政府、市場的域界，理清政府與公民間的關系，明晰政府與社會組織的職責就成為政府治理能力現(xiàn)代化之應然，也是政府治理能力提升與轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)。事實上，政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是以維護社會公共利益為落腳點，社會效用最大化是其重要價值取向。因此多元主體間形成不同的價值與取向：政府是以人民根本利益為取向，社會穩(wěn)定為追求；市場是以利潤最大化為目標，經(jīng)濟效益是其追求；公民則以既得利益的實現(xiàn)為目標，利益最大化為追求；社會組織是以實現(xiàn)組織效用最大化為目標，利益最大化是其追求?，F(xiàn)實中權(quán)利向政府集中，但政府缺位、錯位、越位現(xiàn)象屢見不鮮；市場發(fā)育不良，經(jīng)濟秩序混亂已是事實；社會組織培育滯后，營養(yǎng)不良已無法避免；多元互動混亂無序、社會事務參與不足已是共識。處理各方關系時政府表現(xiàn)乏力，權(quán)責不清，加之“官本位”思想依舊盛行，政府往往凌駕于公民、社會之上。政府與市場的關系一直是我國政府體制改革的難點，一直以來政府與市場邊界模糊，政府干預過多致使市場效用難以發(fā)揮，而市場機制不健全，市場發(fā)育不良，加劇了市場對政府干預和維護的依賴性，導致二者邊界越來越模糊。此外我國社會組織培育滯后，社會組織對政府依賴有增無減，難以發(fā)揮其應有之功用，對政府唯馬首是瞻，助長了政府的自利性，進而消減了自身的主體性。進而政府與公民、社會、市場、組織在運行中在地位上和心理上難以實現(xiàn)平等對話，實際上政府是最強勢的主體，市場次之，而公民則處于弱勢。而政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型離不開社會多元主體的參與，政府治理能力現(xiàn)代化要求多元主體通過民主協(xié)商實現(xiàn)平等參與，以彰顯政府治理的公平與平等，那么政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中如何確保多元主體互動的平等性，以實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型？

問題三：何以保證政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中政府行為法治化？

政府治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)的是政府權(quán)利與法治的統(tǒng)一，體現(xiàn)了政府治理能力建設的法治化和制度化的要求?！胺ㄖ尉瘛痹趪抑卫眢w系中集中表現(xiàn)為憲法和法律具有最高權(quán)威，法制保持高度統(tǒng)一，一切社會關系都毫無例外地被納入憲法和法律的范圍加以調(diào)整，依法建立的各項制度具有可靠性、穩(wěn)定性和可預測性等等〔11〕。本質(zhì)上而言，治理有別于傳統(tǒng)的管理，傳統(tǒng)管理體現(xiàn)為人治，而治理則體現(xiàn)為法治，因此法治化程度成為了判定政府治理能力現(xiàn)代化的有效評價標準，法治化也成為政府治理能力現(xiàn)代化應有的題中之義。政府治理能力現(xiàn)代化的法治化主要體現(xiàn)在政府行為之上，但現(xiàn)今工具理性與價值理性脫耦，上千年的封建思想殘余依舊存在，國內(nèi)民主環(huán)境尚未全面建立，人治色彩依舊濃厚，法治理念尚未完全建立，政府行為法治化機制依舊不完善。究其原因有二：其一，法治環(huán)境培育滯后，政府依法行政能力建設緩慢；其二，公民法治意識淡薄，尚未擺脫唯權(quán)、唯上思想的束縛。法律賦予政府行為的合法性與權(quán)威性使政府行為易凌駕于法律之上，公權(quán)力成為政府行為強權(quán)的支撐，進而造成對法治的蔑視，影響著政府治理能力的提升與轉(zhuǎn)型。倘若諸如此類的政府行為不止，政府治理能力現(xiàn)代化之路將布滿荊棘，人治大于法治無法從根而治，法治化道路也漫漫，政府行為合法性也將削弱，那么在政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中何以保證政府行為的法治性？

問題四：政府治理能力現(xiàn)代化中何以保證政府公共事務治理的公共性？

政府是社會公共事務治理者，社會公共事務以合作共治為主要取向，治理方式體現(xiàn)的是工具理性，合作共治又彰顯了政府公共性，公共性是政府的本質(zhì)屬性也是其價值理性之所在。但現(xiàn)實中政府也具有自利性，自利性的膨脹使得社會規(guī)范的行政邏輯被打破，公權(quán)力逐漸控制在少數(shù)人手中，并成為一種謀取利益的工具，工具性凸顯，隨之政府的公共性被削弱。受傳統(tǒng)行政模式和執(zhí)政思維的影響，強權(quán)政治依舊是政府行政的主要理念和形式，政府難以確保公平執(zhí)政，政府機構(gòu)難以保證公共事務治理中的公共性。因此加劇了工具理性與價值理性在公共事務治理中的脫耦概率，致使公眾利益訴求難以得到實現(xiàn)，公民權(quán)益難以得到保障，民主建設流于形式，形成了“官不為民、民不信官”的局勢，最終導致政府自利性遮蔽了公共性，公共事務治理中公權(quán)力出現(xiàn)了“私有化”，最終形成了“強勢政府，弱勢社會”的反差格局，那么在政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中何以確保政府公共事務治理中的公共性？

綜上可知，政府治理能力現(xiàn)代化建設與轉(zhuǎn)型中，從思想到行為，從軟件到硬件均存在重重迷思，進而影響和制約了政府治理能力現(xiàn)代化進程。從根本上講，是政府能力建設過程中理性價值的脫節(jié)，最根本的是工具理性與價值理性脫耦。可見，工具理性與價值理性是國家治理現(xiàn)代化不可忽略的重要因素，是政府治理能力現(xiàn)代化建設與轉(zhuǎn)型的重要量綱，那么在政府治理能力現(xiàn)代化建設過程中實現(xiàn)工具理性與價值理性的耦合勢在必行，也是政府治理能力現(xiàn)代化之訴求。

四、工具理性與價值理性的彌合：政府治理能力現(xiàn)代化之訴求

政府治理能力現(xiàn)代化必然建立在理性基礎之上，囊括工具理性和價值理性，若偏廢任何一方，將會使政府治理能力現(xiàn)代化建設呈現(xiàn)病態(tài)化發(fā)展。因此，在國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實語境下，工具理性和價值理性的彌合成為政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在價值訴求，理念的更新與方式的轉(zhuǎn)變也自然成為政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

工具理性是政府治理能力現(xiàn)代化不可或缺的價值導向和工具支持，因此，應充分依托工具理性，建立科學、合理的政府治理能力建設機制。在工具理性的指導下充分利用工具性、技術(shù)性的規(guī)制工具和規(guī)范性工具設計更為科學、更加理性，合乎以人為本的規(guī)范和制度，塑造良好的社會治理環(huán)境，鍛造適宜的政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展機制。但建立政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展機制并非是完全摒棄現(xiàn)有的政府管理機制和體制，完全放棄既有的社會事務管理規(guī)范和方法，而是合理轉(zhuǎn)變社會管理理念，在制度設計與制度實行時將工具理性和價值理性科學合理地彌合與統(tǒng)一，使所設計的制度更加合乎政府治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求，強化政府執(zhí)行力并不斷提升，真正體現(xiàn)以民為本、執(zhí)政為民的政府治理能力現(xiàn)代化價值訴求。

政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展過程中要不斷提升多元主體參與的互動能力與引導能力。十八屆三中全會上設計了“黨委領導、政府主導、社會參與”的社會治理模式，其核心是打破政府統(tǒng)管社會的格局，合理引導多元主體參與社會公共事務的管理。多元主體參與是政府治理能力現(xiàn)代化的重要形式和規(guī)則，多元主體參與可以彌補政府包攬一切的單一主體所帶來的不足，各主體之間可以形成相互監(jiān)督、相互促進、合作共治的格局，這有利于政府體制的完善，有利于彌補社會服務價值經(jīng)驗缺失的不足與公共服務主體責任缺失的弊端。但多元主體參與之關鍵是處理好多元主體參與的平等性與合理性，這就要求完善國家法律法規(guī)，強化政府法治能力，確保多元主體參與的主體性；將價值理性在政府職能中逐漸強化，使之與工具理性彌合并形成合力，以不斷強化政府宏觀引導、科學決策、社會服務等能力。

政府治理能力現(xiàn)代化其關鍵在于人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化關鍵在于思想理念的不斷更新。這就要求政府樹立正確的效率觀，摒棄以犧牲公眾利益來實現(xiàn)效率的傳統(tǒng)行政價值觀，在追求效率性目標的過程中，強化行政行為的有效性和科學性，排除非理性因素的制約，以科學的方式、理性的態(tài)度加以管理。同時，樹立法治觀念，學習、掌握和運用現(xiàn)代“法治思維和法治方式”提升解決社會重大問題和復雜難題的能力。變控制為協(xié)調(diào)，強化組織協(xié)作意識，增強政府處置各種突發(fā)性事件的應急反應能力。強化社會服務觀，培育行政人員服務觀，通過“道德內(nèi)化”“品行修煉”等精神性力量化解社會矛盾，解決社會治理中的價值沖突和利益沖突；加強自我道德修養(yǎng)，強化職業(yè)道德，努力營造誠信、自信、有愛的社會環(huán)境，積極吸收和利用社會正能量，積極建設服務型政府，不斷提升政府公共服務能力，以實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

綜上所述，在我國社會轉(zhuǎn)型時期，政府治理能力現(xiàn)代化的提出對政府能力建設提出更新、更高的要求，既有對工具理性的再審視，也有對價值理性的再定位。工具理性和價值理性是政府治理能力現(xiàn)代化的重要指導和工具，二者缺一不可，只有將工具理性和價值理性科學合理地彌合與統(tǒng)一，政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在價值訴求才可能真正實現(xiàn)。政府治理能力現(xiàn)代化是一個漫長而有序的過程，政府治理能力現(xiàn)代化問題是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，價值理性是政府治理能力現(xiàn)代化之保障，而工具理性則是其轉(zhuǎn)型之前提，唯有將二者有機彌合，政府治理能力現(xiàn)代化才能由理念變?yōu)楝F(xiàn)實。實際上，治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一個時代性的新課題，研究尚處長旅之始，因此，是政界不容忽視的問題，更是學界的重要使命。

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