于君博，李慧龍，于書鰻

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春130012）

一、問題的提出

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)向國家治理現(xiàn)代化所展示的多種可能性中，顯著提升治理的回應(yīng)性獲得了許多研究者和決策者的認(rèn)可。作為中國的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在其十九大報告中也指出，要“善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”，從而做到“把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。當(dāng)前，各地各級黨政機關(guān)已經(jīng)建設(shè)起多種形式的“網(wǎng)絡(luò)問政”平臺來踐行群眾路線、改進自身回應(yīng)性——從早期的門戶網(wǎng)站留言板，到“市長信箱”“書記信箱”，再到以微博、微信和手機客戶端為代表的“兩微一端”。但是，正如治理理論對于回應(yīng)性的概念定義中所強調(diào)的：回應(yīng)意味著政府對民眾的要求迅速作出反應(yīng)，并采取措施解決問題，在某些情況下還“可以意味著政府主動提出解決問題的方案，甚至主動地確定問題”[1]（P136）。我國“網(wǎng)絡(luò)問政”平臺的方興未艾，實質(zhì)上是為國家治理的回應(yīng)性與群眾路線的實踐能夠跟上互聯(lián)網(wǎng)時代的社會變革提供了必要的技術(shù)支撐；至于黨政機關(guān)能否憑借這些技術(shù)支撐實現(xiàn)更高效地“解決問題”、獲得更好的“回應(yīng)性”，依然要受制于其綜合治理能力。也就是說，簡單推定借助網(wǎng)絡(luò)問政平臺就可以提升治理回應(yīng)性的邏輯是輕率而過度樂觀的。針對這一問題，已經(jīng)有文獻指出，十八世紀(jì)中葉以來由科技進步推動的社會繁榮，已經(jīng)僵化了政治精英的觀念，使他們傾向于固守科學(xué)決策和技治主義的信條。[2][3][4]于是，在技術(shù)上升級了的決策者，很可能在觀念上是傲慢而陳舊的，他們可以及時地回應(yīng)，但這種回應(yīng)并不是基于對公眾要求的聆聽和體諒，而是先入為主的裁斷和勸誡。在類似的邏輯預(yù)設(shè)看來，網(wǎng)絡(luò)問政能夠提升治理回應(yīng)性的理論，顯然是疑點重重。有鑒于此，我們有必要從經(jīng)驗的層面尋找證據(jù)，對網(wǎng)絡(luò)問政能否真實地提高政府治理的回應(yīng)性進行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目剂俊?/p>

二、文獻回顧

所謂網(wǎng)絡(luò)問政中的回應(yīng)性，包含兩個基本維度：一是公眾之“問”，二是政府之“答”，其實質(zhì)是政府對公眾的網(wǎng)絡(luò)參與行為做出的反應(yīng)與回復(fù)。當(dāng)前，我國公眾的網(wǎng)絡(luò)參與行為根據(jù)問題提出者和制度化程度，可以分為三種基本模式：網(wǎng)絡(luò)偶發(fā)事件模式（外壓模式）、專題型網(wǎng)絡(luò)問政模式（動員模式）和留言板型網(wǎng)絡(luò)問政模式（上書模式）[5]。其中，專題型網(wǎng)絡(luò)問政模式的問題提出者是政府，而網(wǎng)絡(luò)偶發(fā)事件和留言板型網(wǎng)絡(luò)問政的問題提出者來自民間；網(wǎng)絡(luò)偶發(fā)事件模式是一種非常態(tài)模式，而專題型和留言板型網(wǎng)絡(luò)問政是常態(tài)模式。對應(yīng)于網(wǎng)絡(luò)參與的三種模式，網(wǎng)絡(luò)空間中的政府回應(yīng)亦可劃分出三種類型：對網(wǎng)絡(luò)偶發(fā)事件的回應(yīng)、建立專題型網(wǎng)絡(luò)問政平臺、設(shè)置留言板型問政平臺。本文所論及的“網(wǎng)絡(luò)問政”屬于第三種類型，即政府主動設(shè)立的、常態(tài)化的留言板型網(wǎng)絡(luò)問政平臺。由于這類網(wǎng)絡(luò)問政平臺的問題來自民間、受眾廣泛且是常態(tài)化運行，因而更能反映政府對公眾訴求的“回應(yīng)性”特點，同時也為我們提供了更長的觀察周期、更豐富的文本素材以系統(tǒng)探究日常行政情境中的政府回應(yīng)規(guī)律。

（一）已然揭示的現(xiàn)實

正如學(xué)者們普遍將“回應(yīng)性”作為公共行政“責(zé)任”的基本理念之一，[1]（P136）[6][7]（P10）網(wǎng)絡(luò)問政在相關(guān)的學(xué)理闡釋中也常常被視為互聯(lián)網(wǎng)時代中“推動中國責(zé)任政府建設(shè)的一種重要方式”而被寄予厚望[8]，其背后隱含的理論邏輯是網(wǎng)絡(luò)問政平臺作為“政民互動”的新式載體，能夠有效地提升政府機構(gòu)及其行政人員回應(yīng)社會關(guān)切的質(zhì)量。但隨著近年來各式網(wǎng)絡(luò)問政平臺的設(shè)立、普及和現(xiàn)實效果顯露，網(wǎng)絡(luò)問政形式的實然存在是否意味著政府回應(yīng)質(zhì)量的必然提高？關(guān)于該問題的反思成為學(xué)者們關(guān)注的新焦點。對此，在對相關(guān)事實與經(jīng)驗的探尋中，當(dāng)前研究多采用個案分析、大數(shù)據(jù)統(tǒng)計或田野實驗等三種方法，對網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)性的來源和表現(xiàn)方式等兩個主要方面進行檢視。

首先，在“回應(yīng)性”來源方面，學(xué)者們普遍發(fā)現(xiàn)自上而下的上級監(jiān)督、自下而上的社會壓力構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)動力的兩個主要面向。其中，自下而上的社會壓力對政府回應(yīng)性的影響有其復(fù)雜性，表現(xiàn)在當(dāng)且僅當(dāng)公眾的訴求表達中蘊含群體性事件或集體行動的潛在風(fēng)險時，政府才會較為積極地予以回應(yīng)[9]；而一般性的政府—社會間緊張關(guān)系狀態(tài)并不構(gòu)成政府積極回應(yīng)的動力來源，反而是促使政府回應(yīng)性減少的重要誘因——當(dāng)?shù)胤秸賳T感知“政府—社會關(guān)系”良好時，會傾向于將網(wǎng)絡(luò)渠道的公民意見納入決策考慮；反之，感知“政府—社會關(guān)系”緊張時，會選擇不回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民意。[10]其次，在回應(yīng)方式方面，網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)在內(nèi)容上存在“按公眾預(yù)期方式解決公眾訴求、按非公眾預(yù)期方式解決公眾訴求、不能解決公眾訴求但告知解決途徑”[9]等三種不同的回應(yīng)方式；在程度上則有鴛鴦模式（政府主導(dǎo)、政民高度互動）、蜂王模式（政府主動、民意部分參與）、杜鵑模式（民意先發(fā)、政府被動回應(yīng)）、鴕鳥模式（網(wǎng)民參與、政府不予回應(yīng)）等回應(yīng)性由高至低的四個類型[11]。簡言之，這些經(jīng)驗證據(jù)表明政府在現(xiàn)實的網(wǎng)絡(luò)問政中表現(xiàn)出一定的“選擇性回應(yīng)”特征[5]，其對網(wǎng)絡(luò)問政中的公眾訴求進行的是一種“有條件性”的接納與反應(yīng)[10]。

（二）有待深探的“真相”

網(wǎng)絡(luò)問政實踐中政府回應(yīng)的“選擇性”與“有條件性”特征為回答本文伊始提出的疑問，即網(wǎng)絡(luò)問政能否真實地提高政府治理的回應(yīng)性提供了證據(jù)，說明網(wǎng)絡(luò)問政平臺的建立雖然能在整體上為公眾訴求獲得遠多于以往的政府回應(yīng)提供機會，但其程度是有限的，至少不像我們簡單推定中的樂觀。然而，令人遺憾的是，這些證據(jù)本身也是有限的。上述研究對網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)性的測量普遍存在較大缺陷，表現(xiàn)為在測量方式上局限于對政策輸出與訴求輸入一致性考察的間接測量，在測量內(nèi)容上止步于“有回應(yīng)或無回應(yīng)”的簡單維度劃分和數(shù)量差異統(tǒng)計，缺乏對“政民互動”過程的直接測量、對政府回應(yīng)文本內(nèi)容的深度挖掘以及從定性角度對政府回應(yīng)質(zhì)量的分析。極少數(shù)對具體政府回應(yīng)內(nèi)容進行直接測量的研究也往往通過研究者“設(shè)計問政問題——匿名提交信件——統(tǒng)計回應(yīng)情況”的實驗手段展開，在問題的設(shè)計上存在不嚴(yán)謹(jǐn)、不充分的問題，無法代表真實世界中的整體公眾訴求與政府回應(yīng)情況，也難以超越研究者既有的認(rèn)知傾向，很難發(fā)現(xiàn)更多細(xì)微但切實存在的“真相”。

總體而言，相比于技術(shù)層面的網(wǎng)絡(luò)問政平臺建設(shè)，政府對網(wǎng)絡(luò)問政之“答”的質(zhì)量決定著網(wǎng)絡(luò)問政能夠在多大程度上擔(dān)負(fù)起政府真實回應(yīng)公眾訴求的社會期望。對“選擇性”與“有條件性”回應(yīng)的發(fā)現(xiàn)為我們反思網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)的真實狀況提供了切入點，但不足以刻畫政府回應(yīng)的立體樣貌。我們需要在已有研究方法和發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，對網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)的內(nèi)容進行直接和具體的測量，從中找尋更加具象的政府回應(yīng)規(guī)律，推進我們對網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)特征、內(nèi)外機理的判斷和認(rèn)知。為此，我們將選擇一個網(wǎng)絡(luò)問政的個案，通過對其政府回應(yīng)的內(nèi)容進行定性和定量相結(jié)合的分析，細(xì)致考察政府是如何回應(yīng)龐雜而多樣的公眾訴求的，從中發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)風(fēng)格和判斷公眾的訴求是否真實地得到了政府有質(zhì)量的回應(yīng)。

三、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

本文選取的研究個案為K市的網(wǎng)上“書記/市長信箱”，由同在K市人民政府網(wǎng)站上的“書記信箱（書記聽民聲）”與“市長信箱”兩個模塊組成，是典型的留言板型網(wǎng)絡(luò)問政平臺。該領(lǐng)導(dǎo)信箱于2015年1月開始運行，至今已有三年，期間運行狀態(tài)良好，發(fā)展也較為成熟，對我國地方政府網(wǎng)絡(luò)問政平臺建設(shè)的現(xiàn)狀具有較強的代表性。同時，該領(lǐng)導(dǎo)信箱的數(shù)據(jù)公開、透明，其公眾訴求信件與書記/市長回復(fù)信件的完整文字內(nèi)容在網(wǎng)站上都有公布，信息翔實且便于收集，能夠為我們的研究提供豐富的研究樣本。

在數(shù)據(jù)收集上，我們導(dǎo)出了K市“書記/市長信箱”自2015年1月1日以來的所有公開的文本信息，共計1828條記錄，每條記錄在內(nèi)容上都包括網(wǎng)民訴求來信信息及相應(yīng)的書記/市長回信信息。其中，書記信箱統(tǒng)計的截止日期為2017年8月9日，共計1158條記錄；市長信箱統(tǒng)計的截止時間為2017年11月2日，共計670條記錄。剔除重復(fù)和問題不明確的記錄后，總共獲得有效數(shù)據(jù)為1779條。

（二）變量及編碼過程

基于所獲取的有效數(shù)據(jù)，本研究使用內(nèi)容分析法，在對其中的公眾訴求與政府回應(yīng)信息進行初步分析的基礎(chǔ)上進行了編碼處理，主要情況如下（見表1）：

1.信件基本信息。根據(jù)電子信箱類型、來信時間和回信時間，生成如下變量并進行編碼：年份、信箱類型、回應(yīng)時限。其中，年份分為2015年、2016年和2017年；信箱類型包括市委書記信箱和市長信箱；回應(yīng)時限采用五段時限法分為五個區(qū)間：1-5天、6-10天、11-15天、16-31天以及32天以上。

2.公眾訴求內(nèi)容。根據(jù)對公眾來信內(nèi)容的分析，將公眾訴求劃分為建議、咨詢、投訴、其他等四種類型，作為“問題類型”變量并進行編碼。其中，建議類問題主要涉及公交線路改造、停車場規(guī)劃、菜市場搭建、交通安全與環(huán)境保護等領(lǐng)域。咨詢類問題主要涉及住房政策、舊城區(qū)改造計劃、學(xué)區(qū)劃分、落戶規(guī)定等政策性議題；投訴類問題主要涉及噪音擾民、物業(yè)收費不合理、行政不作為、供熱不達標(biāo)等。

表1　變量及描述性統(tǒng)計分析

3.政府回應(yīng)內(nèi)容。通過對政府回信內(nèi)容的分析，生成如下變量：處理結(jié)果、解決問題的形式、未解決問題的形式。其中，處理結(jié)果根據(jù)是否解決了公眾訴求，劃分為解決、未解決、其他等三種類型；對解決了公眾訴求的情況進一步根據(jù)解決問題的形式，劃分為按群眾要求的方式解決、按政府認(rèn)為合理的方式解決和其他等三種類型；對未解決公眾訴求的情況根據(jù)原因，劃分為政府不愿或不能解決、不必解決和其他三種類型。其中：（1）當(dāng)政府按公眾預(yù)想方式或協(xié)調(diào)后滿意方式解決了公眾訴求問題時，編碼為“按群眾要求方式解決”；（2）當(dāng)政府未按群眾預(yù)想方式但采取了其他方式應(yīng)對公眾所提問題，且未征求公眾是否接受時，編碼為“按政府認(rèn)為合理方式解決”；（3）當(dāng)政府以人手不夠、財力不足、程序問題、轉(zhuǎn)交“相關(guān)部門”等原因，對公眾的訴求直接拒絕支持或委婉拖延，且沒有采取其他彌補措施或向公眾建議其他解決途徑時，編碼為“不愿/不能解決”；（4）當(dāng)政府認(rèn)為公眾訴求屬涉法涉訴或應(yīng)向其他部門反映而拒絕受理時，編碼為“不必解決”。

編碼工作由三名編碼員分兩次完成。其中，第一輪編碼由其中兩人按照編碼規(guī)則獨立編碼；首次編碼完成后，對經(jīng)檢查不一致的編碼結(jié)果由第三個編碼人進行最后的校對編碼；當(dāng)三人編碼都不一致時，則集體協(xié)商解決。由于各變量中的“其他”類型存在較多表述不明、事實不清的情況，且實際樣本量較少，因而作剔除處理，最終得出實際分析的樣本數(shù)為1741條。

四、研究發(fā)現(xiàn)

通過對收集到的數(shù)據(jù)進行編碼，并使用SPSS24.0軟件對編碼結(jié)果進行頻數(shù)統(tǒng)計與交叉表分析，我們對K市領(lǐng)導(dǎo)信箱的公眾訴求與政府回應(yīng)特征進行了考察，獲得的主要發(fā)現(xiàn)包括以下幾個方面。

（一）公眾訴求分布的基本特征

1.公眾反映訴求的積極性較高。在時間分布上，K市公眾于2015年、2016年分別提交訴求750件、594件，2017年截至統(tǒng)計日期提交397件（見表2）?？紤]到2017年剩余時間潛在的訴求量，K市三年間平均每年處理約在600件。連續(xù)三年且較多數(shù)量的公眾來信顯示了K市公眾通過“書記/市長信箱”表達訴求、參與社會治理的積極性，也反映出“書記/市長信箱”較為可持續(xù)的運作狀態(tài)。

2.投訴類訴求多，建議類訴求少。從總量看，在K市公眾提交的1741件訴求信件中，“投訴類”問題的數(shù)量最多（1082件），占比62.1%。從年份看，2015年投訴類問題占比65.5%，是最多的；2016年占比更是高達71.7%，2017年占比也已達41.6%，與咨詢類問題接近（見表2）。同時，表3顯示，在信箱類型上，投訴類訴求亦都是書記信箱和市長信箱受理數(shù)量最多的問題類型，分別占比65.9%、55.9%。相比之下，咨詢類問題（456件）只占總量的26.2%，建議類問題最少（203件），占比僅為11.7%。可見，K市書記與市長信箱主要成為了公眾投訴舉報或發(fā)泄不滿情緒的一個重要渠道。

3.公眾更傾向于向 “書記信箱”反映訴求。在信箱類型上，K市公眾提交的1741件訴求信件中共有651件提交給了市長信箱，而提交至?xí)浶畔涞膭t有1090件，約是市長信箱的1.7倍（見表3）。這也許是因為傳統(tǒng)上作為地方“一把手”的市委書記被認(rèn)為擁有更大的權(quán)力，因而更容易解決問題，在總體上被公眾寄予了更多的解決自身訴求的希望。同時，從三種問題類別看，咨詢類和投訴類訴求分別有62.5%、66.4%提交至?xí)浶畔?；而有所不同的是建議類訴求有57.1%提交給了市長信箱，在總量上反而多于書記信箱，其所占市長信箱接收問題的比例 （17.8%）亦高于書記信箱（8.0%）?？梢?，公眾的咨詢類和投訴類問題更易向市委書記反映，建議類訴求更易向市長反映。

表2　問題類型＊年份交叉表

表3　問題類型＊信箱類型交叉表

（二）政府回應(yīng)質(zhì)量的整體特征

1.總體回應(yīng)速度慢，且存在較大隨機性。首先，從表4中公眾訴求問題處理的時限看，公眾反映的問題在10天內(nèi)得到政府回應(yīng)的比例僅占26.4%，這遠低于全國地方政府網(wǎng)絡(luò)問政平臺回應(yīng)速度的平均水平（70%在10天內(nèi)回應(yīng)，20%在一個工作日內(nèi)回應(yīng)[9]）。相反，K市73.6%的政府回應(yīng)在10天以后，其中，最為常見的回應(yīng)周期是16-31天，更有11.5%的問題在一個月以后才予以回應(yīng)。低效的回應(yīng)速度反映出K市的 “市長/書記信箱”雖非形同虛設(shè)的“僵尸網(wǎng)站”，但遠未達到政府回應(yīng)的及時性和積極性要求。而回應(yīng)用期之間沒有規(guī)律的分布、極大的跨度顯示出K市回應(yīng)時效的隨機性特征，同時，我們也未能找到K市政府在回應(yīng)過程中對過長的回應(yīng)等待時間予以原因上的解釋或說明，暴露出K市領(lǐng)導(dǎo)信箱對公眾訴求的回應(yīng)缺乏嚴(yán)格的時效性標(biāo)準(zhǔn)，在回應(yīng)效率上存在隨意性。

其次，當(dāng)我們將公眾訴求問題的類型納入考慮時，發(fā)現(xiàn)整體隨機的政府回應(yīng)時間分布在問題類型上存在一定的規(guī)律性。表5顯示政府對咨詢類、建議類和投訴類問題回應(yīng)時間的平均值和中位數(shù)呈由低到高排列，投訴類問題可能由于涉及問題事實的調(diào)查、主體間關(guān)系的協(xié)調(diào)等問題而難度較大，花費了較多的時間。但在眾數(shù)上，我們看到政府對咨詢類問題最常見的回應(yīng)時間僅為2天，對投訴類問題為13天，而對建議類問題則高達20天，遠甚于咨詢類和投訴類問題。咨詢類問題因多只涉及基本信息的告知而較容易回應(yīng)，因而回應(yīng)時間較短，但建議類問題相對長的用時顯露的也許是政府對待公眾意見的重視程度不高。在隨機性的回應(yīng)時限背后，決定政府回應(yīng)時效的可能是問題處理的難易程度以及政府對問題的重視與否。

表4　整體回應(yīng)時限

表5　各類問題的回應(yīng)時間(單位：天）

2.回應(yīng)內(nèi)容與方式存在隨意性。K市“書記/市長信箱”對公眾訴求的回應(yīng)普遍存在回應(yīng)內(nèi)容與方式的不一致問題，其突出表現(xiàn)為對相同問題的不同回應(yīng)方案。例如，同是對待“暖氣管漏水”的投訴問題，存在以下受理或不受理、釋因或不釋因等不同的回應(yīng)方式（“*”為隱去的具體單位、身份、姓名等信息）：

A1“網(wǎng)友，您好！根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，供熱、供水戶內(nèi)管線均因由房屋產(chǎn)權(quán)所有人進行維修、維護。若您家庭生活困難，建議您向民政部門申請救助?！保ā皶浶畔洹?015-09-18）

A2“網(wǎng)友，您好！經(jīng)協(xié)調(diào)，溫控閥安裝單位已安排工作人員進行維修，您反映的問題已解決。”（“書記信箱”2016-05-16）

A3“**：您好！您的來信已收悉，經(jīng)與**區(qū)社會服務(wù)管理局溝通了解，現(xiàn)答復(fù)如下：由于在2014-2015年采暖期時，因用熱戶一樓的暖氣管爆裂，導(dǎo)致用熱戶投訴，目前已正常供暖。謝謝您的來信！ ”（“市長信箱”2016-11-03）

同是對待“舊城區(qū)改造計劃”拆遷的咨詢問題，亦存在以下明確與否、建議與否以及詳略程度不同的回應(yīng)方式：

B1“網(wǎng)友，您好！您所在的片區(qū)若要征遷，相關(guān)部門會提前發(fā)布公告，請您留意?！保ā皶浶畔洹?017-07-06）

B2“網(wǎng)友，您好！您所在的片區(qū)若要征遷，相關(guān)部門會提前發(fā)布公告，請您留意。您也可以去居住地所在的片區(qū)管委會（街道）咨詢相關(guān)事宜?！保ā皶浶畔洹?017-06-12）

B3“網(wǎng)友，您好！**路未列入2017年K市老舊城區(qū)改造工程之中，若該片區(qū)要征遷改造，相關(guān)部門會提前發(fā)布公告，請您留意?！保ā皶浶畔洹?017-06-13）

B4“**：您好！您的來信已收悉，經(jīng)我辦聯(lián)系相關(guān)單位，現(xiàn)回復(fù)如下：經(jīng)了解，此項目不在政府棚戶區(qū)改造項目中。此項目……規(guī)劃設(shè)計條件批準(zhǔn)后方可進行下一步工作，規(guī)劃條件不批準(zhǔn)，此項目將擱置。謝謝您的來信！”（“市長信箱”2016-05-17）

B5“您好！經(jīng)與**區(qū)相關(guān)部門咨詢得知，今年沒有此處的棚改計劃。建議市民可以聯(lián)系該片區(qū)居民共同寫申請遞交到轄區(qū)管委會主管領(lǐng)導(dǎo)處……根據(jù)實際情況才能確定。感謝您的來信！”（“市長信箱”2015-04-20）

從上述兩個例子的部分回應(yīng)情況可以看出，不僅書記信箱與市長信箱之間存在不同的回應(yīng)方式，二者自身對同樣問題的回應(yīng)方式與內(nèi)容也存在話語方式、內(nèi)容詳略程度等前后不一致問題。規(guī)范性回應(yīng)文本與方案的缺少、回應(yīng)人員的隨機性可能是造成這種不一致的原因，但在結(jié)果上呈現(xiàn)的是政府回應(yīng)姿態(tài)上的隨意性。

3.書記信箱與市長信箱在問題處理結(jié)果上不存在顯著性差異。鑒于公眾存在的向書記信箱反映問題的偏好，我們檢驗了書記信箱與市長信箱對公眾訴求處理結(jié)果的實際情況。從表6中的統(tǒng)計結(jié)果可以看出，書記信箱與市長信箱在解決或未解決數(shù)據(jù)上的差異并不顯著（P值〉0.05），這是一個有違公眾直覺的發(fā)現(xiàn)。也就是說，盡管公眾向書記信箱反映問題的數(shù)量是向市長信箱的1.7倍，但書記信箱對公眾問題的解決率并不比市長信箱高。無論公眾是向書記信箱還是向市長信箱反映問題，都不影響其問題的解決或不解決可能性，可能的對市委書記因掌握更大權(quán)力而更容易解決問題的猜測并沒有得到數(shù)據(jù)上的證實。

表6　處理結(jié)果＊信箱類型 交叉表

4.總體解決率高，但與公眾所提“問題類型”存在顯著性差異。在回應(yīng)時效與回應(yīng)內(nèi)容之外，決定政府回應(yīng)質(zhì)量的還有其對公眾訴求的解決程度。從表7中K市公眾訴求的處理結(jié)果看，1741件訴求中有283件因政府不能解決或認(rèn)為不必解決而未得到滿足，有1458件得到了政府的解決，占比83.7%的高解決率優(yōu)于我們的預(yù)期。但是，我們同時發(fā)現(xiàn)政府的“處理結(jié)果”與公眾所提問題類型存在顯著性差異（P值=0.000）。公眾咨詢類與投訴類訴求的總體被解決水平都在85%以上且相差不大，而建議類問題的總體被解決水平只有不到70%。

進一步而言，當(dāng)我們考慮“解決問題的形式”變量以后（見表8），發(fā)現(xiàn)政府對公眾訴求的“解決形式”與公眾所提問題類型同樣存在顯著性差異（P值=0.000）。首先，在1458件被解決的訴求中，多達428件是按政府認(rèn)為合理的方式解決的，而并未考慮公眾是否認(rèn)可；真正按群眾需求解決的問題是1030件，占總共1741件問題的實際比例只有59.2%。其次，建議類問題收獲“按群眾要求解決”的比例也是最低的。在僅有的140件被解決的建議類問題中，只有57件是按群眾要求進行解決的，占比僅達40%多；咨詢類和投訴類問題仍相差無幾，都在70%以上。

綜合考慮“處理結(jié)果”與“解決問題的形式”，可以得出在203件建議類公眾訴求中按照群眾要求解決的比例僅為28.1%，遠低于 “咨詢類”的 66.4%和“投訴類”的61.9%。簡言之，相對于咨詢類和投訴類問題，建議類問題更不容易得到政府的接納和支持。相比于已有研究發(fā)現(xiàn)的政府選擇性地回應(yīng)或不回應(yīng)現(xiàn)象，這不失為更進一步地揭示了政府在選擇回應(yīng)的情況下，還存在回應(yīng)方式上的“二次選擇性”問題。

表7　處理結(jié)果＊問題類型 交叉表

表8　解決問題的形式＊問題類型 交叉表

五、結(jié)論與政策建議

政府回應(yīng)是對公眾的需要和所提出問題作出積極、敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程[12]，無論是低層次的職能性回應(yīng)、訴求式回應(yīng)，還是更高層次的責(zé)任性回應(yīng)、前瞻性回應(yīng)[13]（P60-63），及時性和負(fù)責(zé)性都是考量其是否符合善治要求 的基本 標(biāo)準(zhǔn)[7]（P10）。本文聚焦網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)的質(zhì)量問題，基于K市個案材料，對其政府回應(yīng)時效、內(nèi)容和問題解決方式等進行了定性和定量相結(jié)合的細(xì)致考察。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，K市網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)及時性、責(zé)任性的整體水準(zhǔn)不高，且其回應(yīng)方式與公眾所提問題的類型存在顯著性差異。由此，本研究得出以下結(jié)論：

第一，網(wǎng)絡(luò)問政中的公眾訴求不僅面臨“有問無答”的政府“選擇性”回應(yīng)問題，更面臨“有問有答”卻充滿“不確定性”的政府低質(zhì)量回應(yīng)障礙。這種不確定性不在于政府對公眾訴求的“選擇性”回應(yīng)，而是體現(xiàn)為政府回應(yīng)公眾訴求過程中解決速度、解決方式以及解決程度的隨意性。隨意性回應(yīng)構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)的“二次選擇性”，其背后是政府官員專斷性、官僚式與形式化的思維模式在發(fā)生作用。遠低于平均水平的建議類問題解決率代表的是政府對公眾建言獻策的重視不足，傳統(tǒng)行政話語體系下的裁斷和勸誡遠多于對公眾訴求的聆聽和體諒。與之相比，“投訴類”與“咨詢類”訴求較高的解決率代表的也并非政府更加積極開放的回應(yīng)姿態(tài)，隨機性的回應(yīng)周期、隨意性的回應(yīng)內(nèi)容與前后不一的回應(yīng)方式所透露的恰恰是政府漫不經(jīng)心和避重就輕的“象征性”回應(yīng)態(tài)度[11]。

第二，無論是先入為主的裁斷與勸誡，還是避重就輕的象征性回應(yīng)，其反映的都是傳統(tǒng)政民互動模式在網(wǎng)絡(luò)問政平臺中的翻版?！白鳛楣残姓杏篮銊討B(tài)的變革主要是一種政治現(xiàn)象和管理現(xiàn)象。誠然，變革具有技術(shù)方面和科學(xué)方面的因素，但越來越明顯的是，技術(shù)與變革并不是同義詞?！盵14]（P181）互動手段的電子化并不能包治傳統(tǒng)政府回應(yīng)效率與質(zhì)量欠缺之癥，因為傳統(tǒng)回應(yīng)觀念與制度設(shè)計之弊病才是束縛互聯(lián)網(wǎng)時代政府回應(yīng)創(chuàng)新的深層枷鎖。在缺少合理的回應(yīng)性觀念作指導(dǎo)、精良的回應(yīng)制度作支撐的條件下，意圖依靠純技術(shù)性升級的網(wǎng)絡(luò)問政平臺建設(shè)帶來政府治理回應(yīng)性的自覺提升，在結(jié)果上只能制造名不副實的高度回應(yīng)假象。

基于上述研究，我們提出以下提升政府在網(wǎng)絡(luò)問政中回應(yīng)性的對策性建議：

第一，在回應(yīng)模式上實現(xiàn)從傳統(tǒng)管理型向合作治理型的過渡。一方面，要以網(wǎng)絡(luò)問政為平臺探索平等協(xié)商的民主治理路徑，祛除當(dāng)前政府回應(yīng)中的技治主義信條及其背后的科學(xué)至上與精英主義決策缺陷，消解政府在回應(yīng)過程中的“自負(fù)與傲慢以及打著效率和理性的幌子對其他知識類型特別是普通公民知識的貶抑”[2]。政府需要將提出建議的公眾視為平等對話的合作者，尊重和重視公眾所擁有的特定知識、體驗和經(jīng)驗，發(fā)掘外行視角對發(fā)現(xiàn)社會治理問題和完善社會治理措施的意義。另一方面，政府要突破傳統(tǒng)官本位、政府本位和權(quán)力本位的思想，在回應(yīng)過程中真正“以聽眾為中心”地樹立負(fù)責(zé)任的角色定位[1]（P137）。在回應(yīng)咨詢類訴求中扮演好充分答疑解惑、政策宣傳和協(xié)助問詢者角色，在回應(yīng)投訴類訴求中扮演好調(diào)停者、督辦者和協(xié)助維權(quán)者角色等。

第二，通過制度化安排為政府對網(wǎng)絡(luò)問政的回應(yīng)提供標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。我國網(wǎng)絡(luò)問政平臺的建設(shè)及其政府回應(yīng)仍處于各地方自主創(chuàng)新和摸索階段，尚未進入制度化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。當(dāng)前，國家對網(wǎng)絡(luò)偶發(fā)事件回應(yīng)的制度建設(shè)已初成體系。包括2016年《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》在內(nèi)的規(guī)范性文件，對政府回應(yīng)責(zé)任歸屬、重點問題類別、回應(yīng)實效、督促檢查與業(yè)務(wù)培訓(xùn)、激勵約束機制的細(xì)致規(guī)定為政務(wù)輿情回應(yīng)工作提供了有效的指導(dǎo)，其做法可以借鑒到網(wǎng)絡(luò)問政實踐中，通過相應(yīng)環(huán)節(jié)的制度化使政府對網(wǎng)絡(luò)問政的回應(yīng)有理、有序、有據(jù)[15]。同時，可以結(jié)合網(wǎng)絡(luò)問政的具體特性，對政府回應(yīng)文本進行內(nèi)容上非正式但標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計。政府在對網(wǎng)絡(luò)公眾訴求的回復(fù)中要“減少傳統(tǒng)行政話語模式中的官話、套話、空話”[16]，避免使用過于簡短、語焉不詳?shù)谋硎龇绞?，并預(yù)判公眾情緒反應(yīng)，在回應(yīng)中進行社會心理引導(dǎo)。如以下K市案例中兩個值得稱贊的回應(yīng)：

C1“網(wǎng)友，您好！據(jù)了解，該片區(qū)土地權(quán)屬歸**。若該片區(qū)居民同意進行棚戶區(qū)改造，可向**提出申請并征得同意，經(jīng)**區(qū)研究同意后，依相應(yīng)程序上報**棚改辦，積極爭取將該片區(qū)納入**棚戶區(qū)改造范圍?！保ā皶浶畔洹?016-03-25）

C2“網(wǎng)友，您好！我們非常同情您孩子的遭遇，也非常理解您作父母的心情。但分析了您的留言后，我們還是建議您通過法律途徑解決，因為……另外，我們已責(zé)令旅游部門加強旅游設(shè)施安全檢查……”（“書記信箱”2015-01-09）

上述兩個回應(yīng)對事實與情理、政府程序與公眾感受的兼顧，可謂政府回應(yīng)的范本，遺憾的是這樣的回應(yīng)太少。通過將類似的文本格式、語義要素等回應(yīng)內(nèi)容進行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，對提升網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)公眾訴求的話語能力、減少政府回應(yīng)的隨意性具有重要意義。

概而言之，本文的主要貢獻在于揭示和證實了網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)在時效、內(nèi)容、形式等方面客觀存在的具體問題，同時，對低質(zhì)政府回應(yīng)背后潛藏的陳舊政府管理觀念的反思，有助于我們找到網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)困局的癥結(jié)所在和破局之路，進而通過制度化建設(shè)實現(xiàn)政府回應(yīng)質(zhì)量的實質(zhì)性提高，推動政府與公眾在社會治理事務(wù)中以“最小化協(xié)調(diào)成本”實現(xiàn)最大化溝通與合作目標(biāo)[17]。不過，作為一個初步探索性的研究，本文的局限性在于只選取了K市網(wǎng)絡(luò)問政平臺為研究對象，未對其他地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)問政平臺作比較性分析，若有條件和資源進行多案例研究將會得出更立體的發(fā)現(xiàn)和更具說服力的結(jié)論。同時，對K市數(shù)據(jù)的分析亦有待對建議、咨詢、投訴類別中的公眾訴求內(nèi)容進行問題領(lǐng)域的進一步劃分，從中發(fā)現(xiàn)政府對不同領(lǐng)域中的公眾訴求是否存在回應(yīng)上的差別。還有一個值得思考的問題是，我們發(fā)現(xiàn)K市書記信箱與市長信箱在問題受理類型與回應(yīng)方式上并不存在顯著的區(qū)別，二者是否理應(yīng)有所分工與側(cè)重，其他地區(qū)黨政機關(guān)在網(wǎng)絡(luò)問政中各自扮演著什么角色？此外，如何看待公眾在訴求反映中對書記信箱的偏好和挖掘公眾語料文本資源背后的信息，用以改進政府回應(yīng)方式并進行“助推”式的治理？這些問題都有待于在未來的研究中加以深化與拓展。

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