熊平平

2月26日-28日召開的十九屆三中全會，審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，同意把《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。

新一輪機構(gòu)改革箭已上弦。

這距1998年國務(wù)院機構(gòu)改革已過去20年。經(jīng)過當年那次改革，國務(wù)院組成部門由40個精簡為29個，行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了47.5%，是歷次機構(gòu)改革人員精簡力度最大的一次。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任、首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵正是20年前那場改革的親歷者，他從自身經(jīng)歷出發(fā)，回溯往事，多有感悟。

主動分流

《財經(jīng)》：你是1998年機構(gòu)改革的親歷者，當時經(jīng)歷了怎樣的過程？

李鐵：1998年機構(gòu)改革之前，我在國家經(jīng)濟體制改革委員會（下稱“國家體改委”）農(nóng)村司任副司長，當時司長調(diào)離，實際上由我主持工作。

根據(jù)后來的機構(gòu)改革方案，國家體改委改為國務(wù)院體改辦，成為高層次的議事機構(gòu)，不再列為國務(wù)院組成部門序列，同時原來的國務(wù)院特區(qū)辦并入體改辦。這對于機構(gòu)來說，意味著很大的變動。原來體改委10個司和特區(qū)辦6個司最終合并成6個司，原來60多個司局級干部只保留23個，其余的人都要進行分流。

分流的途徑大致有三個，比如司局級干部滿30年工齡可申請?zhí)崆巴诵?，此外就是委屬事業(yè)單位安置一批，再有就是統(tǒng)一分流到其他的事業(yè)或企業(yè)單位。在當時那種人心浮動的情況下，這次改革決策下來后沒有引起任何社會動蕩，平穩(wěn)進行，算是一次很成功的改革。

事后看來，那次機構(gòu)改革使很多人的人生路徑都發(fā)生了重要的變化，很多當年被分流的人，后來發(fā)展得都不錯。

我的情況有些不同，當時已經(jīng)確定我要留下來，安排到后來的產(chǎn)業(yè)司工作。但我對領(lǐng)導(dǎo)表示，堅決要走，我也是整個體改委中唯一一個主動要求分流的人。

《財經(jīng)》：別人都希望留下來，你為什么卻想要被分流？

李鐵：那次機構(gòu)改革時，我們提前知道國家體改委肯定是要被撤的，盡管我們不希望被撤掉。

我當時的考慮是，如果我到了產(chǎn)業(yè)司，承擔的工作是中小學(xué)教材改革、電力體制改革、農(nóng)墾體制改革等等，什么都干但是沒有明確的業(yè)務(wù)范疇。我多年來在城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村改革方面的研究和專業(yè)積累，特別是多年努力協(xié)調(diào)并經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)充分支持并取得共識的小城鎮(zhèn)改革試點項目，以及聯(lián)合國開發(fā)計劃署的合作項目都將半途而廢。我希望繼續(xù)從事這方面的工作。

正好在1997年因涉及機構(gòu)改革，國務(wù)院有關(guān)部門凍結(jié)了人事和機構(gòu)設(shè)置的審批，國家體改委已經(jīng)上報中編辦成立一個從事城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)研究的事業(yè)單位，當時在國家體改委和外經(jīng)貿(mào)部，特別是在中編辦的支持下，特批了這次機構(gòu)改革中唯一的一個新增事業(yè)單位——小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心。我決定參與組建這個中心。

做出離開的決定并不容易，一旦分流出去，就意味著我將失去司局級公務(wù)員的身份。領(lǐng)導(dǎo)對我的決定則很支持，這個中心可以吸納十幾個公務(wù)員和兩個司局級干部，減輕了國家體改委人員分流的不少壓力。

《財經(jīng)》：對于你來說，從公務(wù)員到非公務(wù)員的身份轉(zhuǎn)換，也是平穩(wěn)的嗎？

李鐵：雖然國家體改委并沒有什么行政權(quán)力，主要是研究制定改革政策，我當時作為委里的干部，還是會有一種優(yōu)越感。從一個主持工作的副司長位置上離開，到了事業(yè)單位，心理上優(yōu)越感并沒有完全喪失，因為我還在從事著值得去付出的一份工作，還有自己的事業(yè)心。但也不得不承認，這種轉(zhuǎn)換所帶來的身份地位變化還是非常明顯的。

這種變化主要是從周邊仍在公務(wù)員隊伍中的人們看法上體現(xiàn)出來的。我原來在農(nóng)村司負責協(xié)調(diào)十幾個部委的小城鎮(zhèn)綜合改革試點，到了事業(yè)單位后，還是希望把原來的工作延續(xù)下去，免不了要繼續(xù)和其他部委協(xié)調(diào)，但有些部委的官員就明顯不買賬，話說的也難聽了，“你不是公務(wù)員了，沒有資格來協(xié)調(diào)我們”，甚至要求把指導(dǎo)試點的職能轉(zhuǎn)給他們。

即使是在體改辦內(nèi)部，一些原來的我的同事，有的曾是我直接管轄的部下，也和我們在一些業(yè)務(wù)上發(fā)生了沖突。他們認為，在完成各項交辦任務(wù)的時候，應(yīng)該由他們來牽頭。盡管工作原來是我們做的，觀點和思路也是我們提出的。

《財經(jīng)》：對于新成立的機構(gòu)，你當時有什么規(guī)劃？

李鐵：我前面提到過，因為小城鎮(zhèn)中心已經(jīng)為當時的國家體改委解決了一些人員分流老大難問題，所以委里以及后來的體改辦領(lǐng)導(dǎo)特別支持我們的工作，也解決了很多實際問題。例如當時的體改辦領(lǐng)導(dǎo)專門寫信給財政部，為我們爭取到了每年100萬元課題研究經(jīng)費；國務(wù)院體改辦和當時有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)也把大量的小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村改革的工作安排給我們，使得我們成為國內(nèi)城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)研究方面最重要的政策咨詢機構(gòu)。

這個中心成立的時候，賬面上連100萬元人民幣都不到。聯(lián)合國開發(fā)計劃署支持資助的資金必須要花到項目上，我們自己是不能用的，確實存在著嚴重的經(jīng)營困難。但是我當時確定中心的發(fā)展方向很明確，一定要自收自支，按照改革的方式進行機構(gòu)建設(shè)，走市場化道路，同時完成宏觀政策的重要咨詢工作。

自我改革

《財經(jīng)》：按改革的方式，走市場化道路，具體是怎么做的？

李鐵：成立中心的時候，我向委里提出幾個要求。

第一是除了當時和我一起組建小城鎮(zhèn)中心的原農(nóng)村司副司長外，其他副主任及以下的人事聘任全部由主任來決定。從我過去的經(jīng)歷看，部委下屬的事業(yè)單位一般當成是行政機構(gòu)管理。作為自收自支獨立生存發(fā)展的研究和政策咨詢性機構(gòu)，如果人事安排也是按照上級行政管理和任命的方式，這樣員工特別是中層以上干部不對一把手負責，機構(gòu)往往會陷入內(nèi)部人事矛盾。

有了人事權(quán)，任何人留或走、干部上或下都由中心主任來決定。曾經(jīng)有一個副局級副主任從別的單位聘過來，干了一兩年我認為不太適合繼續(xù)工作，最后找他談話建議三個月調(diào)出，他沒有提出任何反對，因為從調(diào)來之前就強調(diào)對這個制度的認同。從這個角度來說，我們沒有任何傳統(tǒng)人事體制約束。

第二，盡管那時候我們沒有錢，但工資獎金分配完全市場化，具體就是十幾個人的工資獎金由我來定，基本工資可以和原來看齊，但獎金是浮動的，背靠背，不公開，以此調(diào)動每個人的積極性，并根據(jù)負責人對貢獻值的判斷來確定獎金分配標準。

第三，因人設(shè)崗，而不是因崗設(shè)人。你適合什么就給你設(shè)置什么崗位，所以機構(gòu)的設(shè)置、人的設(shè)置，全是我們自己安排。雖然按照體制來說，也有事業(yè)編制名額，但我們在進行人事制度安排時，是不按照編制來的。這樣，我們利用自由裁量權(quán)來引進各類人才，根據(jù)市場的需求來彈性地設(shè)置機構(gòu)，實際上等于中心從一開始就和市場直接接軌，雖然這個市場的對象更多的是上級政府和各級地方政府以及部分企業(yè)。

第四，我們確定機構(gòu)的未來業(yè)務(wù)方向，并且牢牢把握，就是作為城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)發(fā)展政策研究咨詢機構(gòu)，以咨詢規(guī)劃政策研究作為主要業(yè)務(wù)，來保證我們在能養(yǎng)活自己的條件下，為黨中央、國務(wù)院以及主管我們的國務(wù)院體改辦和后來的國家發(fā)改委做好政策咨詢服務(wù)，這是我們成立中心的宗旨。

《財經(jīng)》：通過人事權(quán)、財權(quán)等等安排，是為了擺脫事業(yè)單位傳統(tǒng)的行政化色彩？

李鐵：是的，我希望通過這些改革把各種行政機構(gòu)的陋習(xí)全部給改掉。

舉個例子，我們到中心的這11個人，大多是原委機關(guān)各部門的公務(wù)員，行政人員當時占主導(dǎo)地位，來的第一件事就是讓大家開始學(xué)車，因為我們沒有專職的司機。不用司機很重要的原因是，我見過在原來我工作單位的車隊里存在著各種陋習(xí)。

我從中央農(nóng)研室、國務(wù)院農(nóng)研中心，到體改委、體改辦，一路走來看到各類行政機構(gòu)中存在著不少體制弊病，所以當年就意識到，機構(gòu)臃腫當然需要精簡，權(quán)力的過度膨脹也是需要約束的。但是機構(gòu)內(nèi)在的人浮于事、官僚主義，甚至腐敗問題，更是需要通過自身改革去解決的。

我當時自問，作為一個從農(nóng)研室、體改委、體改辦改革系統(tǒng)走過來的研究人員和管理人員，成立了一個機構(gòu)，如果都做不到自我改革，怎么能去幻想給國家進行改革政策咨詢，還有何本事去談更大范圍的改革？而當前恰恰有很多經(jīng)常暢談改革的人，往往缺乏在自己從事過的工作單位進行有效的改革實踐。

《財經(jīng)》：你們的這種自我改革，取得了什么效果？

李鐵：我們的工作方向明確，一定要推進城鎮(zhèn)化改革。在當時的體改辦以及各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的支持下，我們承接了很多交辦的重大任務(wù)。比如，關(guān)于農(nóng)民工的第一份國務(wù)院辦公廳文件，是我們起草的，從根本上改變了對農(nóng)民工的各項歧視狀態(tài)。第一份關(guān)于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的中央國務(wù)院文件，第一次向中央政治局常委會提出關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展和小城鎮(zhèn)問題的匯報稿，也是由我們和當時的體改辦產(chǎn)業(yè)司一起來起草的。

做這么多工作，當然也會發(fā)生與系統(tǒng)內(nèi)司局公務(wù)員之間的矛盾，到底功勞算誰的？雖然主要觀點來源于我們的研究和聽取的各方面意見，但在起草這個文件過程中，包括重要的活動參加等等，涉及到政績，這對于司局級公務(wù)員來說非常重要，容易成為矛盾爆發(fā)點。為了更好地處理這個問題，因為中心的政績不是當官，而是提高社會影響力，獲取更多的社會資源，所以我私下就跟當時業(yè)務(wù)司司長說，對上級匯報，我不參加；對下面，我們要社會影響力，只要讓各地體改委、各地有關(guān)部門知道這個文件是我們中心起草的就行了，矛盾迎刃而解。

2003年，我們的隸屬關(guān)系從國務(wù)院體改辦轉(zhuǎn)到了國家發(fā)改委，維持原有的管理體制。

2008年以后，城鎮(zhèn)化問題逐漸進入高層的議事日程，這方面的研究咨詢要求就越來越多。我們長期儲備的作用逐漸顯現(xiàn)，而且形成了國際影響力，包括我們政策研究的價值，逐漸被社會所重視。

我記得當年的體改辦老主任劉仲黎后來見到我，問道你還能活下去嗎？也許他擔心自收自支的事業(yè)單位沒有政府的壟斷資源支持，很難活得下去。我告訴他，我們活得很好。如今20年過去了，實踐證明，我們不僅活得很好，還成為中國城鎮(zhèn)化最重要的智庫。當時僅有11個員工，現(xiàn)在有160人的研究規(guī)劃團隊。

《財經(jīng)》：能否總結(jié)一下過去20年你們的改革發(fā)展經(jīng)驗？

李鐵：如果有經(jīng)驗的話，可歸結(jié)為：第一，公務(wù)員在失去鐵飯碗創(chuàng)業(yè)的同時要堅定不移去改革；第二，在從事政策咨詢智庫的研究時，要牢牢把握住政策方向，要和國家宏觀大戰(zhàn)略緊密結(jié)合；第三，堅定不移實行管理的市場化，市場化道路要解決我們內(nèi)部人員分配機制，要思考如何向我們的服務(wù)主體提供重要的適應(yīng)需求的高質(zhì)量政策咨詢，而且有利于操作。最重要的是，作為發(fā)改委的政策咨詢機構(gòu)，要牢牢把握無償?shù)貫閲易鲐暙I的精神。作為城鎮(zhèn)化智庫，獲取社會和市場資源是手段，為黨和國家的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供好政策咨詢是目標和根本。

如何實現(xiàn)改革目標

《財經(jīng)》：從你上面的介紹來看，你們中心算是一個成功的改革樣本？

李鐵：通過堅持改革的方向和城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標不動搖，我們獲得了很好的發(fā)展機遇，也大大提升了中心在國內(nèi)和國際的品牌影響力。但同時也有不少困惑，面臨的體制約束越來越多。

《財經(jīng)》：什么樣的體制約束？

李鐵：其實中央文件已經(jīng)明確地頒布過關(guān)于事業(yè)單位改革的方向，實行人員編制和內(nèi)設(shè)機構(gòu)備案制，逐步取消行政級別，實行政策研究和行政機構(gòu)職能的分別管理等，但現(xiàn)在不僅很難推行，有些約束性制度還在強化。

聘用一個好的研究性人才到底該有多少收入？我們現(xiàn)在是和市場競爭，如果真想聘請一個高水平的研究性人才來，你得給與市場相匹配的工資和收入甚至職位。但按照目前的政府對事業(yè)單位的行政管理辦法，很難做到。發(fā)改委已經(jīng)給了我們最大的彈性，但是在目前的體制約束下，確實面臨著轉(zhuǎn)軌和現(xiàn)行體制的矛盾。

你要更多地面向市場，要更多獲得市場收入來源，那它的機構(gòu)設(shè)置要符合市場化方向。機構(gòu)設(shè)置、人員編制和人的設(shè)置，要給予單位裁量權(quán)。一個按照市場化的方式去做戰(zhàn)略策劃與咨詢的機構(gòu)，如果它按照行政的方式管理，還會有活力嗎？不會的。

《財經(jīng)》：是什么原因造成的這種狀況？

李鐵：第一，機構(gòu)的變化大概十幾年一次，但人的變化比機構(gòu)變化來得快。舉個例子，我們從體改辦到發(fā)改委的時候，經(jīng)歷了巨大落差，兩個不同的機構(gòu)、風格、人，這是一種變化。過去得到很多關(guān)于改革的承諾，到了新單位后，進行磨合時就發(fā)生碰撞，這是我們現(xiàn)在面臨的一些困難。

第二是復(fù)歸，我們過去在體改委、體改辦，以及轉(zhuǎn)到發(fā)改委前半段時間，至少有人事權(quán)，副主任也由我來定。但是后來任命副主任的人事權(quán)被收走，原本副主任沒有行政級別，現(xiàn)在被定為副局級。雖然我反復(fù)跟大家強調(diào)要走向市場，但實際上恐怕大部分員工對行政級別的認同和渴望，超出了我的預(yù)料。

所以大體制復(fù)歸，這種官本位的體制和社會影響力，是根深蒂固的。到現(xiàn)在我也百思不得其解，在委里我們中心的收入算是高的，但員工們在一定程度上更看重行政級別，更看重中心與行政系統(tǒng)打通的那一套體系。所以，中心是靠行政級別還是靠社會市場，目前很難分得清，這可能也會影響未來中心發(fā)展的方向。

《財經(jīng)》：怎么看待過去20年間的機構(gòu)改革？

李鐵：從數(shù)據(jù)上看，政府確實做到了機構(gòu)精簡，1998年以來，從40部委到29部委，2003年后28部委，再到現(xiàn)在25部委，越來越少，但是事務(wù)沒減。這就造成了一種循環(huán)，剛把某個機構(gòu)撤了，原來的事務(wù)肯定分到別的機構(gòu)了，然后又根據(jù)需要不斷加碼。比如上世紀末本世紀初期間，發(fā)改委的工作職能已經(jīng)向宏觀調(diào)控和咨詢方向轉(zhuǎn)變，但后來國家宏觀政策變化，如4萬億元的投入，發(fā)改委的行政職能大大加強，事務(wù)一回來，人也就回來了。很多政府部門要么是增加人員編制，要么就從地方、企業(yè)、事業(yè)單位借人。

大經(jīng)委、大計委改革開放前就有，分完合、合完分，但最大的問題是，事務(wù)沒減，權(quán)力沒減，工作方式?jīng)]變。我們感受很深，一切都在要求規(guī)范化，但是確確實實很多已經(jīng)和改革的大趨勢不相吻合。

這就提出了一個問題，機構(gòu)改革的目標是什么？

《財經(jīng)》：如何回答改革的目標這個問題？

李鐵：這是一個核心問題，改革目標是什么？不是減人，而是減事，真正處理好政府與市場的關(guān)系，這是核心。

另外，精簡完的人以什么樣的方式走向社會，并發(fā)揮作用？應(yīng)該以改革的思路，改革探索，去給他創(chuàng)造發(fā)展空間和機會。否則，可能是過了十幾年，把改革分流的事情忘掉，又回到傳統(tǒng)的行政管理模式上。

我們當時因為替體改委幫了很大的忙，解決了很大的分流負擔，委里給了很多政策支持，給了很多改革探索空間，但現(xiàn)在則被要求規(guī)范化，行政思維、行政管理模式?jīng)]有和改革體制相配套，這是問題所在。

《財經(jīng)》：如何達到改革目標呢？

李鐵：首先，要先解決機構(gòu)間的“扯皮”問題，扯皮原因在于權(quán)力的分配，事和權(quán)連在一起，很多部委事權(quán)上的重疊是一個沒有解決好的問題。如果這次機構(gòu)改革能通過減事來減少行政權(quán)力，從而真正實現(xiàn)職能合并，我覺得對于解決機構(gòu)人員膨脹、機構(gòu)臃腫、行政開支過高、政府效率低下等問題，都會發(fā)揮重大的作用。

其次，如果中央宏觀政策目標和改革目標已經(jīng)明確的時候，政令暢通，不會過多地受部門利益制約，也是一個非常重要的前提。

舉個例子，城鎮(zhèn)化改革、戶籍管理制度改革、土地管理制度改革，現(xiàn)在推行起來都很困難。其中，土地管理制度改革是封閉運行的，那到底這個封閉意味著什么？為什么土地這樣一個影響到上億農(nóng)民，已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展非常重要的制約因素的問題仍然得不到解決，原因在哪里？我認為，還是在于部門利益問題，部門權(quán)力的過大。

當前，反腐已經(jīng)解決了權(quán)力和利益之間的勾連關(guān)系，那么在沒有利益的前提下，怎么更好地進行機構(gòu)設(shè)置，提高政府治理水平，是未來值得期待的。