孔巖

【摘 要】新《預算法》頒布后，對預算績效管理提出了明確要求。事業(yè)單位應轉變觀念，適應預算績效管理的要求，為社會公眾提供更優(yōu)質的服務。本文指出了事業(yè)單位預算績效管理工作中存在的問題，并結合新《預算法》及事業(yè)單位改革的要求提出了解決思路，應當從轉變預算管理觀念、建立健全制度、與單位發(fā)展規(guī)劃相結合、加強流程控制、充分利用信息化手段以及加強外部監(jiān)督等方面開展工作，旨在為事業(yè)單位實施績效預算管理提供有效的幫助。

【關鍵詞】新《預算法》；事業(yè)單位；預算績效管理

2014年8月31日，《預算法》在出臺20年后，迎來了首次修改后的正式發(fā)布，新《預算法》于2015年1月1日起正式施行。新《預算法》旨在規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。圍繞此宗旨，新《預算法》中六次提及“績效”二字，預算績效管理從預算編制、執(zhí)行到審查，貫穿于預算管理的全過程。

在我國，事業(yè)單位存在的數(shù)量龐大，其上級部門多為政府主管部門或者政府職能部門。國家對事業(yè)單位給予財政撥款，因此，事業(yè)單位預算管理也須在預算法的約束下，全面提升績效管理能力。

一、事業(yè)單位實施預算績效管理的意義

1.落實預算管理制度改革，提升預算管理能力

長期以來，事業(yè)單位的預算編制都是以上年支出情況作為主要參考，增量預算是預算編制的最主要形式，這種單一的預算編制方法欠缺科學性，并形成了大量的結轉結余資金，對資金的使用只有數(shù)字的累計，而無效果評價。為推進現(xiàn)代財政制度建設，財政部早在2011年就提出建立預算績效管理制度，并在新《預算法》中以法律的形式加以規(guī)范?？冃Ч芾矶嗑S度、全方位的對預算管理提出了更高層次的要求，實施預算績效管理，必將提升事業(yè)單位的預算管理能力。

2.順應事業(yè)單位改革，提高內部綜合管理能力

事業(yè)單位改革的基本路徑之一是建立法人治理結構，履行真正的法人職責。長期以來，社會公眾的意識里普遍認為事業(yè)單位的大鍋飯好吃，上班就是混一混日子。事業(yè)單位的改革就是要打破這樣的局面，讓法人乃至單位的領導班子成員都肩負起管理的責任。建立法人治理結構，就需要建立與之相適應的預算管理體制。組成預算管理委員會，協(xié)調各職能部門編制預算，督促、監(jiān)控預算執(zhí)行，開展績效評價，并將評價結果作為下一年度分配資金的重要依據(jù)。一系列的新要求、新舉措必將促進單位綜合管理能力的提升，滿足事業(yè)單位改革的需要。

3.開展預算績效管理，提升公共服務能力

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中關注預算資金的產(chǎn)出和結果。使用財政資金，應該花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務。事業(yè)單位在我國數(shù)量龐大，其具有非公共權力機構、公益性及為公眾提供公共服務的屬性，也是財政資金的重要使用者。因此，同樣肩負著提升公共服務能力的使命。預算績效管理，衡量資金使用的效益，倒逼事業(yè)單位明確服務目標、提升服務質量，為社會提供優(yōu)質的服務。

二、事業(yè)單位實施預算績效管理存在的問題

1.管理缺位越位，配套管理機制不健全

事業(yè)單位由于其依附于行政機關的特性，導致其并未擺脫上級政府或部門的領導和指示，常常帶來政府和市場之間的錯位、越位、缺位現(xiàn)象。內部議事機制不健全，配套的管理制度以及督辦機制不健全，都是預算績效管理實施的阻礙。此外，財務部門、資產(chǎn)管理部門、采購部門及其他涉及預算編制的業(yè)務部門各自為政，造成項目重復建設、活動重復開展、設備重復購置，資金未能得到有效利用。

2.績效預算管理觀念淡薄，不能主動適應改革

長期以來，我國各級事業(yè)單位普遍采用的是傳統(tǒng)預算管理模式，無論是花錢的效率，還是花錢的效益，都無法滿足財政體制改革的要求 。國庫集中支付制度助推了財政結余資金的消化，但并沒有從根本上改變事業(yè)單位的預算管理模式。與此同時，預算績效管理的觀念也并未受到重視，拍腦袋要錢和年終突擊花錢屢見不鮮。只講利益，不講效益，事業(yè)單位缺乏適應改革的動力，導致預算績效管理推行緩慢。

3.預算編制缺乏規(guī)劃，績效指標設置不合理

預算績效目標的設置應與單位事業(yè)發(fā)展方向相一致。從事業(yè)單位的財政資金補助形式來看，即使是自收自支的事業(yè)單位，無人頭費的補助，通常也會涉及到項目資金的預算編制。目前，事業(yè)單位績效目標填制中普遍存在著填寫內容不規(guī)范、績效目標不清晰、績效指標不明確、不細化的問題。一方面由于編制中不能和事業(yè)發(fā)展目標相匹配；另一方面是由于事業(yè)單位所開展的部分項目特異性強，指標設置特別是質量指標和效益指標存在困難，存在指標設置不準確、難于賦予指標值等問題。

4.預算編制與預算執(zhí)行相脫節(jié)，績效指標評價未能加以應用

由于預算編制未經(jīng)過充分論證，且對于預算執(zhí)行路徑規(guī)劃不清晰，導致預算執(zhí)行中擅自變更資金用途或是錢花完了，未能達成預期效果。現(xiàn)階段，預算績效管理尚未充分發(fā)揮作用，往往指標是設置給上級部門、設置給監(jiān)管部門的，對于事業(yè)單位自身來說并無約束。外部預算績效評價沒有完全發(fā)揮調節(jié)預算資金分配的作用，亟需建立有效的預算評價應用機制。

三、事業(yè)單位提升預算績效管理能力的建議

1.轉變預算管理觀念，預算管理形成部門間合力

樹立現(xiàn)代化的預算管理理念是事業(yè)單位首要解決的問題。不僅是單位的領導班子、財務部門，其他業(yè)務部門也需要樹立預算的績效管理理念。轉變觀念：一是依靠領導班子的重視，設定績效目標就是設定責任書，對待績效承諾絲毫不得馬虎。二是依靠宣傳培訓，聘請專家、學者或主管部門、財政部門的負責同志就政策、方法進行徹底剖析、講解，獲得理解才能獲得支持。三是通過領導班子的引領，建立部門間的工作聯(lián)動機制，逐步形成業(yè)務部門主動參與預算管理的氛圍，財務部門與業(yè)務部門在預算管理工作中相互作用，相互配合，預算績效管理才能逐步深入人心。

2.建立健全各項制度，強化項目全生命周期管理

事業(yè)單位預算管理方面的制度須根據(jù)各級財政部門的總體要求和部署并結合本單位實際情況及時修訂，各部門的職責分工、各階段的工作任務及決策的具體方式、業(yè)務流程都應體現(xiàn)在預算管理制度中。此外，對于項目預算的編制還應完善項目管理制度，建立項目評審制度。年度預算編制工作開展前，籌建本單位的項目庫，聘請內、外部專家對項目進行嚴格甄選，不具備執(zhí)行條件的項目不予入庫，建設內容類似的項目擇優(yōu)入庫。項目完成后及時評價、反饋，為下年度或下一階段工作提供重要依據(jù)。

3.預算編制與單位發(fā)展規(guī)劃相結合，合理設定績效目標與績效指標

預算編制過程中設定績效目標，執(zhí)行中對績效目標、績效指標的完成情況開展監(jiān)控，完成后開展績效評價是預算績效管理的顯著特征。績效目標、績效指標應結合單位發(fā)展規(guī)劃、項目實現(xiàn)的服務效果來制定。遵從以下路徑：

（1）單位職能→各項具體工作職責→年度主要工作任務→總體目標→績效指標→績效指標值→預算具體內容與數(shù)據(jù)編制。

（2）項目功能屬性→預期產(chǎn)出效果（總體目標）→績效指標→績效指標值→預算具體內容與數(shù)據(jù)編制。

在績效指標的設定中，應以與預算管理相結合為基本出發(fā)點，避免指標堆砌，又無法反映資金使用效益。對待中期指標與年度指標設置要注意長期與短期的結合。數(shù)量指標設置較為容易，賦值時需要考慮成果性數(shù)量如采購設備臺數(shù)、舉辦活動次數(shù)、形成報告篇數(shù)等是否考慮到資金與時間成本，滿足事業(yè)發(fā)展或項目順利開展的前提條件下，進行數(shù)量的優(yōu)化賦值。質量指標的設置中應兼顧過程與結果雙重因素，該類別指標應反映資金投入后對某項事業(yè)發(fā)展過程的改善或建設、培養(yǎng)的成果優(yōu)化程度。效益指標設置中，應注意對賦值為“顯著提高”、“有所提升”等的指標，參考滿意度指標的衡量，通過調查問卷、能力測評、實地勘察等方式可進行有效評估。

4.強化流程管理，與內部控制制度建設相掛鉤

內部控制建設中，對預算管理提出過程管理的要求，即從編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等環(huán)節(jié)加以控制。

（1）預算編制環(huán)節(jié)。在明確績效目標后，應當結合歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)及市場價格等有據(jù)可循的標準提出測算數(shù)據(jù)。

（2）審批環(huán)節(jié)。應引入專家評審機制，充分結合事業(yè)發(fā)展情況或項目建設情況對預算編制的全面性、科學性進行審核，避免重復建設，造成資金浪費。

（3）執(zhí)行環(huán)節(jié)。財務、內部審計、資產(chǎn)管理、采購等部門都應當發(fā)揮監(jiān)督作用，建立聯(lián)動配合的機制。未按規(guī)定執(zhí)行政府采購或登記資產(chǎn)等行為，應及時糾正或停止執(zhí)行。

（4）預算調整。對執(zhí)行中發(fā)生偏差，預算調整環(huán)節(jié)，相關執(zhí)行部門需要提出確需調整的充分依據(jù)，并履行調整程序。不得以任何借口擅自變更資金用途，影響財政資金發(fā)揮效益。

（5）決算與評價環(huán)節(jié)。應充分反饋預算執(zhí)行情況，對執(zhí)行發(fā)生偏差、導致大量資金結余、未完成績效目標的項目，在未來的預算年度不再作為扶持項目。

過程管理即是風險防控管理。支出過程中存在審批不完善、超標準及票據(jù)造假等風險，采購過程中存在價高質次、腐敗等風險，國有資產(chǎn)管理中存在資產(chǎn)流失的風險，而每一行業(yè)又存在行業(yè)內各種經(jīng)濟風險、技術性風險，導致資金不能發(fā)揮效益。事業(yè)單位應當加強內部控制制度建設，為預算績效管理保駕護航。

5.信息化助力績效管理，大數(shù)據(jù)不斷發(fā)展應用

借助信息化的手段提升管理能力已經(jīng)得到廣泛的認可，預算績效管理領域中也應加強探索與應用。預算編制環(huán)節(jié)，匯總各部門預算編制情況，與數(shù)據(jù)庫中以前年度同類基本支出、項目支出情況對比分析，削減不合理支出，加大對高效項目的資金扶持。預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過信息系統(tǒng)中的授權審批，對支出項目把關，減少人為操控因素，設置預算執(zhí)行偏差預警，加強預算執(zhí)行的剛性控制。決算與評價環(huán)節(jié)，利用信息系統(tǒng)提升決算數(shù)據(jù)的準確性與可比性，通過財務管理指標的提取，分析資金使用效率，結合績效指標的設置，對項目執(zhí)行情況開展自評。另外，通過財務部門、資產(chǎn)部門、采購部門及其他業(yè)務部門信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)共享，對資金流動過程逐級把關，有效提高資金的使用監(jiān)控能力。

6.強化外部監(jiān)督引導，加強評價結果應用

上級主管部門、財政部門等監(jiān)督管理部門應當通過宣傳培訓、優(yōu)秀案例展示、出臺指標設定指南等方式引導事業(yè)單位做好預算績效管理工作。此外，審計、紀檢等部門應當實現(xiàn)從支出合規(guī)性檢查到資金使用效益率檢查的轉變，為事業(yè)單位繃緊紅線。除涉密項目外，事業(yè)單位還應主動公開預決算情況，接受社會公眾的監(jiān)督。外部績效評價結果是財政預算資金分配的重要依據(jù)，內外合力構建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

四、結束語

新《預算法》為實施預算績效管理提供了法律依據(jù)，嚴格貫徹落實《預算法》及配套法律法規(guī)，以提升公共服務能力為根本出發(fā)點，推動預算邁入精細化、現(xiàn)代化管理的新時代。

參考文獻：

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