(南方醫(yī)科大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510515)

一、農村違章建筑的界定

違章建筑常與違法建筑一詞混用，涉及范圍廣泛，至今沒有確切定義。政府各職能部門如國土、規(guī)劃、建設、交通、環(huán)保、公路、鐵路、防洪、消防、房管和城管等部門會根據自身職責分工和實際情況，對違章建筑作出不同的界定，其內涵和外延并不一致，處于城鄉(xiāng)不同區(qū)域的違章建筑有不同的范疇。

城市違章建筑一般指在城市規(guī)劃區(qū)內，未經主管部門審批，未取得規(guī)劃、用地、施工等許可證或違反許可證規(guī)定建設的建筑。農村違章建筑一般是指“所有未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證，在承包田、農用地、建設用地、未利用地上未批先建或手續(xù)不全、擅自動工新建的建筑物、構筑物和附著物；或對原住房進行改造，重建、拆建、升建、擴建等擴大面積的房屋，如破墻開店、住宅改成營業(yè)房、分隔小間用于群租、樓房加層、增搭邊間；或在自家院子里搭建的小廠房、工棚、倉庫之類等”[2]。現在一些農村中未經城建規(guī)劃局許可、擅自在農田上修建的房子，屬于違章建筑，將失去房屋所有權，將不予確權頒證。

二、農村違章建筑的復雜成因

農村違章建筑的出現、存在和蔓延，有著深層次的社會歷史根源，與我國城市化進程快速、農村人口多、城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后、土地供需矛盾大、農民增收緩慢、監(jiān)管不到位、利益驅動、治理軟弱等都有著密切關系，有著錯綜復雜的主客觀因素?？蓮纳鐣v史、政府政策、監(jiān)督管理、個人動機、村莊治理等層面來分析。

(一)社會歷史層面

一些違章建筑的產生是歷史原因造成的，可稱之為歷史“類違章建筑”?！八侵冈谝欢v史條件下、在管理制度不健全、監(jiān)管空白缺位狀態(tài)時出現并存在、沒有辦理審批手續(xù)或手續(xù)不全的建筑?！盵2]這些建筑在當時被政府默許、不在禁止之列，主要有以下幾種情況：第一，在我國較長的歷史時期，城市建設緩慢，規(guī)劃不健全、基礎設施不足，人口不斷膨脹,政府無法滿足其住房需求，默許一些舊城區(qū)或城中村居民自行搭建“棚戶”遮風擋雨；第二，為增強集體經濟實力，農村加快脫貧，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵村集體招商引資、發(fā)展二三產業(yè)，村集體未辦審批手續(xù)，就在閑置空地上搭建廠房、工棚或鋪面；第三，為鼓勵農村發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村允許農戶超面積建養(yǎng)殖場、農家樂、民宿等；第四，城郊村農民未經審批許可自建簡陋房屋,用于辦家庭工廠、出租、倉儲用房等等，諸多原因造成爭議多且定性難的歷史“類違章建筑”。從某種意義上說，這些“類違章建筑”在一定程度上彌補了經濟發(fā)展快速與基礎設施配套嚴重不足的缺憾，肩負著政府應當承擔而無力承擔的社會保障職能。

事實上，在全國土地、宅基地確權前，不少農戶的現有住宅，也存在著用地性質不清、究竟是住宅用地還是承包責任田難定性的問題，有些農房也沒有《國有土地使用證》和《集體土地建設住宅使用證》，很難辨別建筑物的合法和違法，這也彰顯了當前土地、宅基地確權的迫切性和重要性。

歷史的“類違章建筑”與現實中的投機性違章建筑性質不同。投機性違章建筑是指有明文規(guī)定不允許，當事人仍堅持搭建住房予以牟利，或利用政府征地的時間差，偷偷摸摸、緊急或強行搭建，試圖騙取政府補償的建筑物。城鎮(zhèn)化進程中，不少外來人口集中的城郊村就出現了大量投機性違章建筑，治理難度大。

(二)政府政策層面

一是建設規(guī)劃滯后。為節(jié)約集約使用土地資源，政府規(guī)劃中的建設留用地、待置換用地等可供農民建房的用地指標一直控制嚴格且審批程序復雜，每年分到村里的只有幾戶可以報批，建設規(guī)劃滯后于新一輪農民建房熱潮。有些農民在規(guī)劃醞釀、停辦手續(xù)期間擅自建房，有些投機者則在政府擬征轉范圍內突擊建房。

通常使用解剖針扎入花生用打火機引燃，再去加熱試管中的水。在花生燃燒過程中，花生常常有脫落現象，會影響測量結果，原因主要是解剖針沒有垂直扎入2片子葉中，所以需要用解剖針垂直扎入子葉。

二是土地供需矛盾突出?！半S著快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國建設用地需求的慣性增長與其有效供給剛性制約的矛盾不斷加劇，耕地保護的宏觀目標與耕地建設占用的利益博弈局面仍未根本轉變。”[1]1997年開始農村第二輪土地承包，從承包期再延長30年不變。不少村要么無建房指標，要么只能解決少量住房困難戶，遠遠不能滿足農村旺盛的建房需求：農民家庭人口增長、分家分戶后普遍要求擴建房屋；辦家庭工廠的要拓展廠房、發(fā)展特色農業(yè)的要建農業(yè)附屬房、小城鎮(zhèn)人口聚集區(qū)需要大量可出租農房等。中國農民對住房歷來情有獨鐘，手頭有點錢就想到要蓋房，但宅基地有嚴格的“一戶一宅”規(guī)定，農村私人建房用地審批一直很嚴，宅基地多年得不到落實，收入增長后的農民擴建改善住房的需求被抑制；一些農戶人口多，收入低，買不起商品房，兒女要談婚論嫁，住房困難，只好在自建房上私自加層或搭附屬房，在庭院空地上甚至在承包地上搭建住房。三是政策和民意存在沖突。土地二輪延包中，先前外出打工或將土地撂荒的農民工，政策允許其返鄉(xiāng)要田。2014年7月，國務院印發(fā)《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。根據《意見》，現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件[3]。2015年中央經濟工作會議提出：“落實戶籍制度改革方案，允許農業(yè)轉移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預期和需求?！盵4]但不少農民還是擔心把戶口遷出后，農村老家的土地、宅基地、村集體收益沒了。黨的十八屆五中全會強調維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。2018中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。以上規(guī)定，基本解決了農民進城落戶的后顧之憂，農民進城落戶，土地承包權經營權、宅基地使用權不變。這些政策對進城農民來說，無疑是好消息，但容易引發(fā)留守村民的心理不平衡，因為進城農民依然保留田地，隨著人口增長，村里的土地資源、宅基地更加緊缺。

(三)監(jiān)督管理層面

一是政出多門、多頭管理。一件事情多部門多頭管理往往管不好，影響行政效率，如涉及停車亂象的有“12部門管不好一個停車場”[5]的戲說。違章建筑涉及多個政府職能部門，有國土、規(guī)劃、建設、交通、環(huán)保、公路、鐵路、防洪、消防、房管和城管等近20個部門，各部門都有自身的職責分工、管轄權限，對違章建筑的認定無統(tǒng)一標準，沒有形成完整統(tǒng)一的政策體系，有時政策條款相互矛盾，有時則監(jiān)管缺失。

二是執(zhí)法力量不足、執(zhí)行權力有限。違章建筑需要動態(tài)巡查，冒頭就制止，但因執(zhí)法部門人手少，負責的片區(qū)大，管理難到位；小范圍的違章搭建，十天半月就可搭成，違章人與執(zhí)法人員打游擊，你查他停，你走他建，你白天巡查，他挑燈夜建，簡陋搭建真要被強拆，損失不大，違法成本小。法律賦予行政機關執(zhí)行權有限，國土資源、建設部門只有責令停止違法建筑行為的行政許可行為，不能采取傳喚、拘留等強制措施，對違法建筑行為無震攝力。“按照《土地管理法》的規(guī)定，現有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關無權處罰違法用地和違章建筑，基層管理處于中空狀態(tài)，間接導致違法違章現象愈演愈烈?！盵6]有些村違章建筑量大面廣，有法不責眾現象，治理難度更大。

三是處罰程序復雜，拆違手段單一。按照行政處罰法規(guī)定，違章建筑案件只有通過立案、調查、告知、處罰、申請法院執(zhí)行等流程來解決；拆違程序繁瑣，從發(fā)現違法占地→調查取證→違章認定→下達行政處罰決定書→申請法院強制執(zhí)行→強制執(zhí)行拆除，如在某個環(huán)節(jié)當事人不配合，后續(xù)工作無法進行，因此，有些違章建筑處置要拖上數月甚至數年。

強拆是政府治理違章建筑時不愿意用但又不得不用的處置辦法?；鶎诱畬姴鹨恢鳖檻]重重，缺乏快速有效的聯動機制。現實中，強拆有許多缺陷：有些農民的確是住房困難，又花全家積蓄和東挪西借的錢來建房，會千方百計抵制阻擾強拆，對抗情緒激烈，容易引發(fā)暴力沖突甚至會發(fā)酵成群體性事件，影響農村社會穩(wěn)定；強拆成本高且范圍極其有限，執(zhí)法部門往往需要耗費大量人力物力財力，組織聲勢浩大的集中行動，但只能針對一定片區(qū)的違章典型戶，強拆的范圍和對象有限；強拆對違法戶無持續(xù)震懾作用，集中強拆后，村民會暫停違建行為，觀望一陣子，“高壓期”一過又故態(tài)復萌，容易陷入“強拆—重建—再拆—再建”的惡性循環(huán)中。

四是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理松懈，權錢交易放縱違法。國家在農村實行“一戶一宅”政策，要求“拆舊建新”，即拆除舊房后建新屋或新建房屋后拆舊房?，F實中，一些被征地村民搬入安置房后，不按規(guī)定自行拆除過渡房，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的管理不到位，“這些過渡房一旦空出，馬上又成了外來務工人員的廉價棲身之所，租金成了被征地農民收入的一部分。在這種情況下，各級政府沒有采取強制措施予以拆除，致使了這一違章建筑群的繼續(xù)蔓延。另一種是在村民辦理新的建房證時，未按規(guī)定拆舊建新，相關職能部門在驗收時也未嚴格把關，導致了‘一戶多基’的存在，原建老住宅就成了違章建筑”[6]。

違章建筑屢禁不止背后還有部分執(zhí)法人員的腐敗。權錢交易讓監(jiān)管人員大開綠燈，收受賄賂后，不報告，不制止，放縱違章行為，有的甚至為違法建筑辦理有關手續(xù)。據報道，廣東珠海城監(jiān)人員發(fā)現正在施工的違章建筑后，違章戶賄賂城監(jiān)人員后，雙方心照不宣地采取緩兵之計，一直拖延到違章房建成，必須由法院強制執(zhí)行了。“作為糧食安全根基的耕地，伴隨著保障發(fā)展和保護耕地的‘雙保’壓力不斷增大，為什么一些地方的‘動作’會經常發(fā)生變形——熱衷于加快征地和出讓土地，卻忽略了征地應有的法律程序和應當承擔的民生職責，以至于出現耕地保護“監(jiān)守自盜”的行為?！盵1]由于部分公職人員的腐敗，使得當地政府在耕地保護、舊村改造中壓力倍增、阻力重重，木已成舟就難拆除了，不得不掏巨資補償違章戶。

(四)利益驅動層面

一是利益驅動強烈，租金補償誘惑。隨著城鎮(zhèn)化快速推進，城區(qū)不斷擴張，征地拆遷范圍大，土地增值效應明顯，個體私營經濟發(fā)達的農村，出租房供不應求，一些被征地農民失去生活來源，通過違章搭建、擴建、翻建房屋來擴大住房空間，出租給外人務工人員來貼補家用。近年來，國家和各省市陸續(xù)提高房屋征收的補償標準，征收民房時會對有一定年限的違章建筑視為合法并按面積給予補償，部分農民為多得補償而違章擴建、搶建。以前的違章建筑大多零星分散，以個人和集體自用為主，現在是為了利益不管不顧，明目張膽地獲取土地的違法違規(guī)收益。各地應當制訂標準，被認定為違章建筑的一律不予補償、確權登記。

二是法律意識淡薄，攀比從眾跟風。部分村民無視土地法規(guī)和政策，或對政策一知半解，對建房規(guī)定認知模糊，認為自家房子拆建、改建、重建、加建純屬私事，有的認為主體建筑已辦理審批手續(xù)，附屬房或小搭建就不需再辦了，不知道未經審批建造附屬房也是違法的。有些農民常把土地承包權經營權當作所有權，認為在“自己的土地”上建房天經地義，不需要審批，把占用耕地建房視為在土地的“合理開發(fā)”“正常利用”。這也與農業(yè)比較效益不高有關。土地曾經是農民的命根子，以前建房大多自覺地建在坡地、荒地上，保護耕地自覺性強。隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展，種田產生經濟效益遠遜于辦廠、務工、租金收入，商品房價格一路走高，農民房租金水漲船高，刺激著更多農民占用承包地建房。不少農民還有攀比從眾心理，人家搭，自家也趕緊搭，反正要拆大家一起拆。一些住房困難戶，為改善居住條件而搭建；一些經濟困難戶，為租金而搭建；一些投機分子，為多得補償而搭建；一些住房寬敞、經濟條件好的農民，看到違章建筑的低投入、高回報，也紛紛跟風搭建，于是，違章建筑從無到有、由少到多蔓延開來。

(五)村莊治理層面

一是村民易結成利益共同體。鄉(xiāng)村是一個熟人社會，由于大家都有共同的住房需求、利益訴求，無形之中就形成一種默契，很容易結成利益共同體。農村土地是國家集體所有，政府部門查處違章建筑的罰款收歸國家財政，監(jiān)督舉報違建行為沒有獎勵。由于缺乏利益驅動，無論是村集體還是農民，都認為沒必要做惡人，對發(fā)生在身邊的違法占地行為，只要不危及自身利益，事不關己，高高掛起，不舉報、不制止。大家“我不舉報你，你也不舉報我”，彼此為今后占地建房留條后路。有些違章建筑是在自家院中搭建的，沒人舉報就很難發(fā)現。政府部門進村執(zhí)法拆除時，村民大多看熱鬧，配合執(zhí)法的很少，有的還煽動官民對抗、鼓動暴力抗拆、圍攻執(zhí)法人員，加大了執(zhí)法的難度。

二是村治的軟弱無力。村委會是群眾自治組織，村干部最了解村里情況，違章建筑剛開始搭建，村委會如能及時出面制止、上門勸說，或向執(zhí)法部門反映，能夠起抑制作用，并將其消除在萌芽狀態(tài)，不至于強拆時造成資源浪費和財產損失。但我們發(fā)現，村委會在遏止和治理違章建筑方面顯得特別軟弱無力。這與村干部的特殊身份有關。國家政權強力滲透鄉(xiāng)村社會時期，村干部是國家政權在鄉(xiāng)村社會培育的代言人，是國家政權在村落里的“代理人”[7]。改革開放后，鄉(xiāng)村自治性增強，村干部處在官、民兩個系統(tǒng)的邊際位置，擔當中介者的角色，具有“邊際人”的特征[8]。村干部常常處于一種既要執(zhí)行上級命令，又要保護村民利益，最好還能兼顧個人利益的狀態(tài)之中。村干部的權威和合法性來源于村民的投票支持，對村里的土地矛盾、違章建筑，不少村干部的做法是：或睜一只眼閉一只眼、或暗地里默許、或為當事人說情；礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面，不愿意出面制止，發(fā)現后上報執(zhí)法部門，矛盾上交，不愿管、不想管、不敢管，更不愿意參與違章建筑的拆除處置；有的村干部自己就是占地違建的急先鋒，或者為親屬亂搭亂建提供庇護，違章建筑蔓延。

三、農村違章建筑的治理策略

針對違章建筑的復雜成因，要結合當地實際，了解和尊重村民利益訴求和社會文化心理，積極尋找治理良策。

(一)尊重歷史事實，加快甄別確權

在嚴格執(zhí)行國家“一戶一宅”政策和占地面積限額的同時，做好農村宅基地和房屋確權登記發(fā)證工作。本著尊重歷史、維護農民權益的原則，對違章建筑的性質予以甄別，解決好歷史“類違章建筑”的確權問題?！稗r村土地確權登記是維護農民土地權益、促進農村改革發(fā)展的一項基礎性工作。”[9]土地確權旨在維護農民權益，是農民土地權益的“定心丸”?！秶鴦赵恨k公廳關于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》(國辦發(fā)明電[2003]42號),明確指出：“對拆遷范圍內由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應依據現行有關法律法規(guī)補辦手續(xù)?！盵10]“《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)，針對宅基地面積超占問題，《通知》明確對于歷史上經過批準的宅基地，認可批準的效力，按照批準面積確權登記。對于未經批準占用宅基地的，則分歷史階段予以處理。按照1982年以前、1982—1987年、1987年以后3個歷史階段對宅基地超占面積進行確權登記?！盵11]這些政策規(guī)定是很“接地氣”的，尊重歷史，更加重視保護農民財產權，對不同歷史階段的住宅“超面積”的情況，在管理上沒有“一刀切”，不會一概視作違章建筑。所謂違章建筑在尚未被正式確認前,也不能機械粗暴地當作違章建筑來處置。由于歷史原因，通過補辦建房審批手續(xù)可使“涉嫌違章”的建筑轉為合法建筑。以1987年房屋普查為分界線，之前建造的且居民自住的,應當視作合法；之后在房屋普查登記中，漏登未確權、無證但合理合法的房屋，也不宜一概按違章建筑處理。

(二)緩解供需矛盾，實施損益補償

做好村莊規(guī)劃，緩解土地供需矛盾，滿足日益增長的農村建房需求，是解決違章建房的根本。建設規(guī)劃要與經濟發(fā)展步伐同步，逐步增加農民建房的土地使用指標；在城市新區(qū)、工業(yè)區(qū)建設時，充分考慮外來人口居住需求，政府規(guī)劃建設保障性住房、廉租房和農民工公寓，企業(yè)建職工宿舍，以減少外來人口對周邊農村的住房依賴，以減少占地違章建房問題。

加強政府各職能部門之間的協調溝通，完善土地系列政策和實施細則，放眼長遠，不追求短期效應，對違章建筑的認定、處置，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一口徑。政策制訂要把農民利益放在重要位置。政策學中有個“損益補償原則”，“是指在一項政策中受到損害的利益，應當在其他政策中予以相應的補償”[12]。2016年10月推出的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，“三權分置”無疑給有地的農民帶來了實惠，但城鎮(zhèn)化建設中有大量被征地農民，其土地利益被抑制，一定要有相應的補償政策：征地拆遷時要按標準予以補償，對住房困難戶，拆除違章建筑時要協助解決住房問題，給予安置房、拆遷房或農民公寓，就地安置，或提供資金補償、低息貸款支持等。如果對利益訴求被抑制群體長期不聞不問，就會民怨沸騰，影響農村發(fā)展穩(wěn)定。

(三)理順管理機制，封堵疏導結合

理順管理機制，健全巡查機制與網絡，改變九龍治水現狀。政府要明確違章建筑的執(zhí)法主體,由其全權處理違章建筑的監(jiān)督與查處；增強農村基層監(jiān)管力量，職能部門與村鎮(zhèn)形成合力，充分發(fā)揮村民監(jiān)督作用；堅持以預防為主，重在把違章建筑消滅在萌芽狀態(tài)，一經發(fā)現應立即采取措施，從快處置。國土部門對違章建筑雖然沒有“強制執(zhí)行權”，但可以“制止”。嚴格土地執(zhí)法，強化國土部門的行政作為，行使好“制止權”，人民法院用好“強制執(zhí)行權”。提高辦事效率，公開辦事程序，公開辦事標準和辦事結果；執(zhí)法人員廉潔自律，執(zhí)法公平透明，查處權錢交易，問責行政不作為、失職、瀆職行為。

農村違章建筑治理光靠嚴防死守是不夠的，還要有相應的疏導機制。違章建筑的出租收益是不少農民的重要經濟來源，強拆處置會對他們的生計帶來影響，要出臺一些扶持性政策，鼓勵村民就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，加強技能培訓，為農民提供更多的崗位，減少因出租房被處置收入銳減或生活無著現象；要充分考慮村民社會保障問題，實行基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險等全覆蓋，真正解決生存與發(fā)展問題。

(四)教育懲罰并舉，縮小利益空間

執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村密切配合，積極開展土地法、規(guī)劃法、農田保護法等的法規(guī)宣傳，提高農民的法制意識和守法自覺性；普及村鎮(zhèn)規(guī)劃、建房審批手續(xù)、宅基地和房屋確權政策宣傳，充分認識違章建筑的危害，縮小違章者的獲利空間，避免因違建被拆而蒙受經濟損失；定期開展專項整治，大造輿論聲勢，抓典型，嚴厲打擊不法分子，教育警戒，扶正壓邪，形成威懾，對違法搶建、擴建的，征地拆遷時不補償、不安置，不供應水電氣，還要將其違法信息要交與銀行、公檢法、政府審批部門等備案，并存入個人誠信檔案，集中或分期分批向社會公布，這樣能使違法者有所收手、有所顧忌，讓村民真正覺得占用承包地違法建房既違法又不劃算，得不償失，不敢建、不想建，方能從源頭上遏制搶建風。

(五)強化村莊治理，重視預防管理

查處懲治都不如預防管理，村委會雖然無權強拆違章建筑，但應當站在預防監(jiān)督的前哨。村干部要多做扶貧富民、助學濟困的好事，要走進老百姓家里，多勸說，多聯絡感情，干部得人心，群眾就會自覺放棄并抵制違章建筑行為。

完善舉報渠道，建立村民自我監(jiān)督機制；調整利益分配，設立舉報獎勵制度，按違章建筑面積設立獎金，獎勵舉報者；評選“土地管理模范村”，以積極制止或配合查處違章建筑的村集體給予物質和精神獎勵，給農村集體以更多的土地利益，在建房用地審批上有“綠色通道”，監(jiān)督和制止就會有實效性；既有經濟手段，又走群眾路線，就能將違法占地建房現象消除在萌芽狀態(tài)。

綜上所述，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時要高度重視農村違章建筑問題，尤其是擅自占農田違章建房問題，其危害極大、影響深遠。但農村違章建筑的出現有其深層次的社會歷史背景,屢禁不止背后有相當復雜的成因，無法“一刀切”地強拆，需要具體問題具體分析。當前，尊重歷史，了解和尊重農民利益訴求和社會文化傳統(tǒng)，分析甑別其是否“違章”，需要做一系列細致的工作?；鶎诱透鞅O(jiān)管部門，需努力尋找農村違章建筑的治理良策，多管齊下，盡量將此老大難問題消除在萌芽狀態(tài)，以減少事后的強拆，避免多方利益受損，維護農村社會和諧穩(wěn)定大局，從而確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略健康有序推進。