(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 610064)

職務(wù)犯罪是國家公職人員利用手中職權(quán)實(shí)施的犯罪行為，包括貪污、受賄、瀆職、侵權(quán)等。改革開放40年以來，在急速的社會(huì)轉(zhuǎn)型中，我國職務(wù)犯罪呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢。為有效打擊職務(wù)犯罪，我國職務(wù)犯罪查辦機(jī)制也經(jīng)歷了一個(gè)從偵查到監(jiān)察的深刻轉(zhuǎn)型。有必要回顧我國職務(wù)犯罪查辦機(jī)制變革之歷程，總結(jié)其特點(diǎn)，前瞻其未來。

一 歷程之回顧

改革開放以來，我國職務(wù)犯罪查辦機(jī)制先后經(jīng)歷了檢察機(jī)關(guān)一般化查辦模式、檢察機(jī)關(guān)專門化查辦模式和監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)化查辦模式等多個(gè)階段。

(一)檢察機(jī)關(guān)一般化查辦模式(1978-1997)

1978年，我國開始重建各級檢察機(jī)關(guān)。1979年，《刑事訴訟法》頒布，規(guī)定貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件由人民檢察院立案偵查。隨著各級檢察機(jī)關(guān)的重建，我國職務(wù)犯罪偵查的檢察機(jī)關(guān)模式也得以全面重建。但是，在這一階段，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的專門化水平并不高。首先，在司法職能上，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)著職務(wù)犯罪偵查與批捕、起訴等其他檢察職能。在很長時(shí)間內(nèi)，這些職能在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也缺乏專業(yè)化的分工。比如，1988年以前，職務(wù)犯罪從立案偵查到偵查終結(jié)再到提起公訴，都由一個(gè)部門的檢察人員負(fù)責(zé)，內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制嚴(yán)重缺乏[注]何家弘《論職務(wù)犯罪偵查的專業(yè)化》，《中國法學(xué)》2007年第5期。。其次，在受案范圍上，檢察機(jī)關(guān)直接受理的刑事案件并不限于公職人員，同時(shí)1979年《刑事訴訟法》還賦予了檢察機(jī)關(guān)自主確定受案范圍的裁量權(quán)，這使得檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)大大超出了職務(wù)犯罪的范圍。此外，1979年《刑事訴訟法》并未針對職務(wù)犯罪的特點(diǎn)為檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)特別的偵查手段，相反還對檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)限有所限制。比如，1979年《刑事訴訟法》并未賦予檢察機(jī)關(guān)刑事拘留權(quán)。

(二)檢察機(jī)關(guān)專門化查辦模式(1997-2016)

1996年，我國對《刑事訴訟法》進(jìn)行了第一次修訂。雖然職務(wù)犯罪偵查仍由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但在職能和人員的專業(yè)化方面卻有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。首先，1996年《刑事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)基本限定在職務(wù)犯罪案件上。一方面，收縮檢察機(jī)關(guān)法定的偵查權(quán)限，僅將貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪納入檢察機(jī)關(guān)法定的偵查權(quán)限范圍；另一方面，嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要自己直接立案偵查的案件范圍，將其限定在國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大犯罪上，且須經(jīng)省級以上檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。其次，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，隨著自偵部門與批捕、公訴、民行等其他部門的分立，以及反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)等部門的分化，職務(wù)犯罪偵查的專業(yè)化在不同層次上均有較大的發(fā)展。此外，檢察機(jī)關(guān)的偵查手段也有所強(qiáng)化。1996年《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對其自行偵查的案件決定適用拘留；2012年《刑事訴訟法》進(jìn)一步授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在特定案件中可以采取必要的技術(shù)偵查措施。但是，受制于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，檢察機(jī)關(guān)在理論上和實(shí)踐中都傾向于將職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為其履行法律監(jiān)督職責(zé)的保障性措施。這樣一種制度定位很大程度上隔離了職務(wù)犯罪偵查與公務(wù)人員廉潔性和勤勉性之間的關(guān)系，既扭曲了訴訟監(jiān)督權(quán)，也弱化了職務(wù)犯罪偵查權(quán)。就前者而言，它使檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)可能凌駕于審判機(jī)關(guān)之上，從而對正常的訴訟程序構(gòu)成沖擊；就后者而言，它使檢察機(jī)關(guān)在查處職務(wù)犯罪時(shí)可能回避查處起來更為棘手的黨政機(jī)關(guān)公職人員，檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪的效果并不理想。事實(shí)上，十八大以來黨和國家在反腐敗領(lǐng)域取得的成績，主要由檢察機(jī)關(guān)之外的紀(jì)檢監(jiān)察部門強(qiáng)勢推動(dòng)[注]李?yuàn)^飛《檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點(diǎn)》，《政法論壇》2018年第1期。。

(三)監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)化查處模式(2016-2018)

2016年，全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，決定組建監(jiān)察委員會(huì)對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)督、調(diào)查和處置，并將檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)。2018年，《監(jiān)察法》頒布，明確規(guī)定各級監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。從性質(zhì)上看，國家監(jiān)察體制改革在整合原監(jiān)察部門行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)等權(quán)力元素的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)不同于立法、行政和司法的獨(dú)立權(quán)力類型。因此，這種“轉(zhuǎn)隸”并不僅僅只是組織人事關(guān)系的調(diào)整，同時(shí)也伴隨著權(quán)力屬性的重塑。由此，我國職務(wù)犯罪查辦機(jī)制也進(jìn)入了監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)化調(diào)查模式。在職能上，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要聚焦公職人員履行職責(zé)的廉潔性和勤勉性，與檢察機(jī)關(guān)主要指向其他機(jī)關(guān)尤其是司法機(jī)關(guān)的違法行為具有質(zhì)的差異性。在對象上，監(jiān)察機(jī)關(guān)將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，比刑法上的“國家工作人員”或“國家機(jī)關(guān)工作人員”更加寬泛。在手段上，改革充實(shí)了監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以針對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取留置、搜查、技術(shù)調(diào)查等強(qiáng)制措施。雖然這些措施在強(qiáng)度上與偵查相當(dāng)甚至更甚，并且，這些措施實(shí)際所發(fā)揮的功能亦與偵查無異，但就其性質(zhì)而言，它并不是“偵查”，因?yàn)?018年《監(jiān)察法》已經(jīng)明確將職務(wù)犯罪的查辦機(jī)制構(gòu)建在“監(jiān)察權(quán)”這一全新的權(quán)力類型之上，進(jìn)而將檢察機(jī)關(guān)司法性質(zhì)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)改造為監(jiān)察機(jī)關(guān)非司法性質(zhì)的調(diào)查權(quán)。

二 發(fā)展之軌跡

從改革開放40年我國職務(wù)犯罪查辦機(jī)制的發(fā)展歷程看，在黨對職務(wù)犯罪查辦工作的領(lǐng)導(dǎo)不斷加強(qiáng)的同時(shí)，職務(wù)犯罪查辦工作本身也在不斷走向?qū)I(yè)化。

(一)黨對職務(wù)犯罪查辦的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

改革開放40年，黨對職務(wù)犯罪查辦工作的領(lǐng)導(dǎo)方式不斷改進(jìn)，總體趨勢是全面加強(qiáng)黨對職務(wù)犯罪查辦工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查辦職務(wù)犯罪的階段，無論采一般化模式還是專門化模式，堅(jiān)持“黨管政法”都是一項(xiàng)基本原則。但是，在這一階段，黨對職務(wù)犯罪偵查工作的領(lǐng)導(dǎo)主要通過在各級黨委設(shè)政法委員會(huì)聯(lián)系指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的工作，以及在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立黨組討論決定本單位重大問題來實(shí)現(xiàn)?？傮w上看，這種領(lǐng)導(dǎo)體制加強(qiáng)了黨“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的能力，但面對十八大以來形成反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的現(xiàn)實(shí)需要，這種外生型的領(lǐng)導(dǎo)體制為檢察機(jī)關(guān)提供的政治支持還不夠堅(jiān)強(qiáng)有力，同時(shí)反腐敗斗爭的資源分散于紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)，也不利于形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制。在這種背景下，中央進(jìn)一步推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革，將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)改造為監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，并將1992年以來實(shí)行的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制擴(kuò)展到新組建的各級監(jiān)察委員會(huì)，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)生性地嵌入到監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)之中，大大加強(qiáng)了黨對職務(wù)犯罪查辦工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(二)職務(wù)犯罪查辦的專門化專業(yè)化發(fā)展

作為一種權(quán)力型、智能型犯罪，職務(wù)犯罪的查辦活動(dòng)有其特殊性。比如，受賄案件中“一對一”的待證事實(shí)，凸顯了“口供”在職務(wù)犯罪查辦中的特殊價(jià)值，增加了職務(wù)犯罪調(diào)查對口供的依賴性；而瀆職案件中復(fù)雜的因果關(guān)系，又加大了職務(wù)犯罪案件中證明被調(diào)查人有罪的難度。同時(shí)，由于職務(wù)犯罪被調(diào)查人一般具有較強(qiáng)的反調(diào)查能力且人際網(wǎng)絡(luò)通常比較復(fù)雜，由專門機(jī)關(guān)依靠專業(yè)手段開展調(diào)查活動(dòng)，往往可以更有效地查明案情。因應(yīng)這些特性，改革開放以來，我國職務(wù)犯罪查辦逐步走向?qū)ｉT化、專業(yè)化。一方面，圍繞“職務(wù)犯罪”這一核心構(gòu)造統(tǒng)一的調(diào)查體系。將非公職人員實(shí)施的非職務(wù)犯罪逐步從檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的案件中剝離出來，使其偵查權(quán)逐步收縮到典型的職務(wù)犯罪之中；同時(shí)，將檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)之外的公職人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪行為歸并到公職人員職務(wù)犯罪范疇，進(jìn)而構(gòu)造一個(gè)覆蓋所有公職人員的職務(wù)犯罪調(diào)查體系。另一方面，提升職務(wù)犯罪查辦機(jī)制的獨(dú)立性和有效性。將職務(wù)犯罪的查辦主體從權(quán)力受到更多制約的檢察院轉(zhuǎn)移到對權(quán)力的限制更少、因而可以更大的力度打擊職務(wù)犯罪的監(jiān)察機(jī)關(guān)，以提升職務(wù)犯罪查辦的獨(dú)立性和抗干擾能力；同時(shí)，進(jìn)一步豐富監(jiān)察機(jī)關(guān)法定的查辦手段，使其無須司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者同意即可自主決定對被調(diào)查人采取留置、搜查、技術(shù)調(diào)查等強(qiáng)制措施，以提升職務(wù)犯罪查辦的有效性。

三 未來之展望

改革開放40年來，我國職務(wù)犯罪查辦機(jī)制經(jīng)歷了一個(gè)從司法權(quán)到監(jiān)察權(quán)的深刻變遷。十八大以來的反腐敗實(shí)踐證明，國家監(jiān)察體制改革極大地提高了職務(wù)犯罪偵查的能力和效率。但是，由于職務(wù)犯罪在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上仍有一些模糊之處，同時(shí)對監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的程序控制亦在發(fā)展之中，在未來職務(wù)犯罪查辦機(jī)制的演進(jìn)之中，仍然有一些未競的改革議程：一是如何實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約？二是如何實(shí)現(xiàn)紀(jì)委執(zhí)規(guī)與監(jiān)委執(zhí)法的銜接聯(lián)動(dòng)？三是如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)委調(diào)查與刑事訴訟的有機(jī)銜接？

(一)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約

隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)化查辦模式的確立，我國賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)非常強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)限。這不僅體現(xiàn)在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)自主決定采取留置、搜查、技術(shù)調(diào)查等強(qiáng)制措施的權(quán)力，而且體現(xiàn)在《監(jiān)察法》為上述措施所設(shè)定的條件和程序遠(yuǎn)較新加坡等國家寬松[注]熊秋紅《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。這些措施天然地潛藏著權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，未來改革的深化必須著力解決的一個(gè)突出問題，就是誰來監(jiān)督和制約監(jiān)察機(jī)關(guān)？在全面深化依法治國的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)化的職務(wù)犯罪調(diào)查也必須堅(jiān)持法治原則。要通過加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、完善人大監(jiān)督、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、改進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、推廣全程錄音錄像等新技術(shù)應(yīng)用等多種方式，構(gòu)建一個(gè)專門針對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系，切實(shí)解決監(jiān)察機(jī)關(guān)“燈下黑”問題，形成中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的閉環(huán)。

(二)紀(jì)委執(zhí)規(guī)與監(jiān)委執(zhí)法的銜接聯(lián)動(dòng)

由于各級監(jiān)委實(shí)行與紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的體制，國家監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)和監(jiān)委執(zhí)法深度交織在一起，一些此前被歸入刑事司法領(lǐng)域的案件可能被代之以黨紀(jì)處分或政務(wù)處分，進(jìn)而導(dǎo)致移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴的職務(wù)犯罪案件減少。在這種背景下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順紀(jì)委執(zhí)紀(jì)和監(jiān)委執(zhí)法的關(guān)系，明確二者在規(guī)范屬性、規(guī)整強(qiáng)度和運(yùn)行機(jī)理上的同與不同，并在此基礎(chǔ)上正確區(qū)分違反黨紀(jì)和違反國法的界限，由紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依據(jù)不同的規(guī)范系統(tǒng)對不同的監(jiān)督對象開展工作，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢行為與監(jiān)察行為的有機(jī)銜接和有效聯(lián)動(dòng)。

(三)監(jiān)委調(diào)查與刑事訴訟的有機(jī)銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，職務(wù)犯罪調(diào)查也不是刑事訴訟，無論是監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的過程，還是監(jiān)察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性措施的過程，均無檢察機(jī)關(guān)介入和干預(yù)的空間[注]左衛(wèi)民、唐清宇《制約模式：監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系模式思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。。但是，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查、提起公訴；檢察機(jī)關(guān)提起公訴后，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審判，這就使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與刑事訴訟發(fā)生了關(guān)聯(lián)，但這種關(guān)聯(lián)的內(nèi)涵在當(dāng)下的改革議程中尚未充分展開。未來，應(yīng)當(dāng)合理劃分職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與公訴權(quán)、審判權(quán)的邊界，在刑事訴訟的架構(gòu)內(nèi)通過檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)、審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)進(jìn)行制約，實(shí)現(xiàn)監(jiān)委調(diào)查與刑事訴訟的有機(jī)銜接。