(1.西南財經(jīng)大學(xué) 中國西部經(jīng)濟研究中心，成都 611130；2.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，重慶 401120；3.成都大學(xué) 商學(xué)院，成都 610106)

經(jīng)過40年的改革，中國取消了非市場化的糧價管理舊體制，建立了與社會主義市場經(jīng)濟相匹配的新體制，這種轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了糧食領(lǐng)域里六次改革，依次為1978—1984年“保留統(tǒng)購統(tǒng)銷制度”的糧價調(diào)整、1985—1991年糧價“雙軌制”①、1992—1993年“放開糧食銷售價格”改革、1994—1997年重回糧價“雙軌制”、1998—2003年“初步建立市場化糧價調(diào)控體系”改革、2004至今“完善市場化糧價調(diào)控新體系”改革。中國糧食改革并非一帆風(fēng)順，期間出現(xiàn)過反復(fù)與逆轉(zhuǎn)，然而糧食改革的方向很清晰，即建立市場化的糧食調(diào)控新體系。糧食改革的目標(biāo)很明確：保障國家糧食安全、穩(wěn)定糧食市場價格、平衡各主體(政府、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民)之間的利益關(guān)系。本文基于改革開放后的六次糧食價格改革，回顧了糧價政策的大致脈絡(luò)，梳理了糧價調(diào)控的演變規(guī)律，闡述了當(dāng)前糧價調(diào)控的新難題與新思路。

一 改革開放以來中國糧價政策的回顧

改革開放前②，為滿足工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，國家實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，糧食價格完全由政府制定，糧價調(diào)控依靠行政指令，高度集中的糧食管理體制對完成工業(yè)化原始積累、維持城鎮(zhèn)居民低成本生活以及保障國內(nèi)糧食平穩(wěn)供應(yīng)起了決定性作用，然而，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“大鍋飯”體制嚴重束縛了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，致使糧食產(chǎn)量停滯不前。改革開放后，糧食管理體制改革始終圍繞著處理好政府和市場的關(guān)系展開。根據(jù)政府與市場發(fā)揮作用的不同，中國糧食價格調(diào)控經(jīng)歷了六個階段。

(一)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度微調(diào)階段(1978—1984)

1978—1984年，我國在糧食領(lǐng)域引入市場機制，在維持統(tǒng)購統(tǒng)銷基礎(chǔ)上，提高糧食收購價格。1979年國家規(guī)定從當(dāng)年夏糧上市起糧食統(tǒng)購價格提高20%，超購價按照新統(tǒng)購價再加價50%③。價格調(diào)整后，全國六種糧食平均價④從10.64元增加到12.68元，增幅為20.86%[1]97。同時，國家三次縮減農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購范圍，到1984年底，統(tǒng)派購品種從1980年的183種減少38種[2]207。除此之外，國家還放開了糧食集貿(mào)市場，邁出了市場化改革的第一步。1984年，中國集市數(shù)量56500個，比1978年(33302個)增長69.66%；1984年，糧油類集市貿(mào)易成交額45.60億元，比1978年(20.08億元)增長127.09%[3]477。

建國以來的長期低糧價政策導(dǎo)致農(nóng)民收入低下，改革開放初期糧價調(diào)整的主要目的是增加農(nóng)民收入。1977年,中國農(nóng)村居民人均純收入117.1元，只比1965年(107.2元)增長9.24%[4]22，糧價調(diào)整取得了良好的政策效果。首先，改變了糧食緊缺的局面。1978年,中國糧食總產(chǎn)量為30476.5萬噸，1984年增長到40730.5萬噸，凈增加10254萬噸[5]255-258，解決了糧食緊缺問題。其次，大幅提高了農(nóng)民收入。1984年，中國農(nóng)村居民人均純收入達到355.3元，比1978年(133.6元)增長165.94%。

1979年糧價調(diào)整，在中國糧改史上具有重要意義。它緩和了政府與農(nóng)民緊張的關(guān)系，終結(jié)了長期形成的廉價糧食政策，再加上農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，極大地刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。此次改革保持了社會穩(wěn)定，在提高糧食收購價格時維持銷售價格不變，城鎮(zhèn)居民生活未受到影響，購銷虧空由政府承擔(dān)。提高糧食收購價格、縮小統(tǒng)購派購范圍、放寬糧食集貿(mào)市場等政策都觸及到原有的糧價管理制度，雖然糧價仍由政府制定，但開啟了“糧價由市場調(diào)節(jié)”的改革之路。

(二)糧價“雙軌制”階段(1985—1991)

在糧食提價政策和土地承包制雙重激勵下，糧食連年豐收，這為改革糧食統(tǒng)購制度奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。倉容危機和財政負擔(dān)重引發(fā)了1985年的糧食改革。1983—1984年出現(xiàn)全國性“賣糧難”問題。1984年，糧食露天存放量超過300億公斤以上，形成“收不起、存不下、調(diào)不走、銷不掉”的困局[4]46。同時，超購加價政策以及糧食購銷差價補貼，使國家背上沉重的財政負擔(dān)。1984年，國家財政用于糧食超購的補貼達到129.88億元[7]454，用于“購銷價格倒掛”⑤的糧油副食品補貼達到321億元，占當(dāng)年政府預(yù)算支出的21%[8]83。為扭轉(zhuǎn)上述局面，1985年1月，中國中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，提出取消統(tǒng)購派購，改為合同訂購和市場收購⑥。經(jīng)過1985年的糧食改革，統(tǒng)購派購制度被廢止(統(tǒng)銷制度仍保留)，自由合同訂購取代了國家強制性收購，從而形成了兩種糧食價格，即合同訂購的糧價由政府制定、合同訂購?fù)獾募Z價由市場決定，中國糧價進入了計劃與市場并存的“雙軌制”時期。

實行糧價“雙軌制”是中國糧價調(diào)控的轉(zhuǎn)折點，國家承認了自由交易的合法性，并賦予市場調(diào)節(jié)更大的空間，形成了政府與市場的雙重調(diào)控機制。然而合同訂購執(zhí)行不到一年便出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，主要是因為糧食收購價格下降而導(dǎo)致的1985年糧食大幅減產(chǎn)⑦。為控制糧源、保障供給以及穩(wěn)定糧食市場價格，國家賦予合同訂購“國家任務(wù)”性質(zhì)，并封鎖糧食市場進行強制收購。合同訂購性質(zhì)的改變，標(biāo)志著糧改折回到“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策原點，也意味著糧價進入“虛位雙軌制”時期(計劃有效運行、市場無效運行)，中國糧價市場化改革出現(xiàn)第一次反復(fù)。

(三)“全面放開糧食銷售價格”改革階段(1992—1993)

在充分借鑒改革試驗區(qū)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國家決定改革糧食統(tǒng)銷制度，主要思路是提高糧食銷售價格，逐步實現(xiàn)糧食購銷同價。為減少改革阻力，提價分兩次進行，同時向城鎮(zhèn)居民發(fā)放糧食補貼。1991年5月、1992年4月完成兩次提價(提價幅度分別高達67%、43%⑧)，實現(xiàn)了糧食購銷同價。隨后國家放開了糧食價格，但保留了糧食訂購數(shù)量⑨。截止1993年底，除了云南、甘肅境內(nèi)25個縣以外，中國98%以上的縣市放開了糧食購銷以及價格[9]。這標(biāo)志著中國取消了長達40年的統(tǒng)銷制度，國家開始探索市場化的糧食銷售價格，同時也意味著糧價進入暫時的完全由市場調(diào)節(jié)的狀態(tài)。

然而遺憾的是，這次改革并未持續(xù)下去。主要是由于價格機制不完善、糧價調(diào)控體系未形成，難以穩(wěn)定糧食市場價格。1993年，全國糧價暴漲，迅速引發(fā)1994年通貨膨脹。1994年，全國三種糧食平均收購價格為每50公斤59.44元，比1992年(28.43元)上漲109.07%，遠超中國居民消費價格指數(shù)(1994年比1993年上漲24.1%)以及全國商品零售價格指數(shù)(1994年比1993年上漲21.7%)的上漲幅度⑩。為平抑物價和穩(wěn)定糧食市場，國家掛牌限價、拋售糧食儲備、強制壓低糧價，糧食市場再次由國家控制，糧價市場化改革出現(xiàn)第二次反復(fù)。

(四)重回糧價“雙軌制”階段(1994—1997)

1994年，國家強制壓低糧價造成糧食減產(chǎn)，原定的“保量放價”政策被擱淺，糧食市場化改革被迫中斷，糧食收購恢復(fù)了政府管控。為保障糧食供給，國家下達了5000萬噸訂購任務(wù)，并增加4000萬噸議購指標(biāo)，部分地區(qū)為完成收購任務(wù)而強制封鎖糧食市場。除此之外，國家還強化了糧食部門對流通領(lǐng)域的干預(yù)，要求糧食部門必須掌握社會商品糧源的70%—80%(9000萬噸)[10-11]。新一輪的調(diào)控政策意味著重回糧價“雙軌制”，糧價市場化改革回到原點。1995年，國家實行“米袋子”省長負責(zé)制，將糧食區(qū)域供求平衡作為政治任務(wù)。為解決農(nóng)民“賣糧難”問題，1997年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于按保護價敞開收購議購糧的通知》，要求堅決做到按保護價敞開收購農(nóng)民余糧。1994—1997年，中國糧食市場最鮮明的特征是以政府管制和行政干預(yù)為主，糧食市場化調(diào)節(jié)作用被弱化。

(五)初步建立市場化糧價調(diào)控體系階段(1998—2003)

糧食過剩以及糧企虧損是引發(fā)新一輪糧改的主要原因。1996-1997年，中國出現(xiàn)糧食過剩，農(nóng)民再次遭遇“賣糧難”問題，同時國有糧企巨額虧損，財政負擔(dān)重。1992年4月1日到1998年5月31日，中國糧食系統(tǒng)虧損掛賬1200多億元(平均每天虧損1個億)[11-12]。為解決上述問題，1998年啟動了“三項政策、一項改革”為核心的糧食改革，為全面放開糧價鋪平了道路，標(biāo)志著“市場調(diào)節(jié)為主，計劃調(diào)節(jié)為輔”新模式的開啟。2001年，中國加入WTO，為適應(yīng)國際規(guī)則，中國降低了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，并對玉米、小麥、稻谷設(shè)置了進口配額，表明中國開始有條件接軌國際市場，并將進出口作為糧價調(diào)控的新手段。2001年7月，國家提出“放開銷區(qū)、保護產(chǎn)區(qū)、省長負責(zé)、加強調(diào)控”的糧改新思路，進一步深化和全面放開糧價改革。截止2003年6月，已有16個省(市、區(qū))完全放開了糧食價格，中國初步建立了市場化的糧價調(diào)控新體系。

(六)完善市場化糧價調(diào)控新體系階段(2004年至今)

2004年以后，國家糧價調(diào)控體系出現(xiàn)了新變化，表現(xiàn)為國家宏觀調(diào)控下的糧價管理新機制，逐步形成了以“最低收購價政策、臨時收儲政策、政策性糧食競價銷售、糧食進出口調(diào)節(jié)政策、糧食補貼政策”為核心的糧價調(diào)控新體系。在新體系下，糧價主要由市場決定。國家采取糧價區(qū)間干預(yù)政策，當(dāng)糧價超出合理區(qū)間時，國家動用糧食儲備抑制糧價上漲；當(dāng)糧價低于合理區(qū)間時，國家啟動最低收購價格托住糧價。隨著糧價調(diào)控政策的完善，糧價調(diào)控效果逐漸顯現(xiàn)。例如，2006年下半年至2008年，國際糧價大幅上漲，中國運用糧價調(diào)控組合政策，成功化解了糧價危機，穩(wěn)定了國內(nèi)糧食市場。經(jīng)過多年實踐，中國建立了市場化的糧價調(diào)控新體系。

二 改革開放以來中國糧價調(diào)控的演變規(guī)律

中國糧價調(diào)控政策是隨著糧食供求關(guān)系、糧食改革目標(biāo)以及經(jīng)濟體制改革進程動態(tài)調(diào)整的，其演變規(guī)律主要沿著四條線索展開。

第一，糧價調(diào)控政策的選擇與演變路徑始終沿著市場化的大方向推進，同時還與經(jīng)濟體制改革的制度安排相適應(yīng)，堅持市場化的改革方向以及契合經(jīng)濟體制改革要求的糧價調(diào)控政策是解決好糧食問題的關(guān)鍵。

回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，糧價調(diào)控政策在特定階段出現(xiàn)過反復(fù)與逆轉(zhuǎn)，然而市場化改革的根本方向從未動搖。上述論斷主要有兩點依據(jù)：其一，從結(jié)果看，經(jīng)過數(shù)次漸進性改革，形成了市場化的糧食價格，建立了市場化的糧價調(diào)控新體系，并且當(dāng)前糧價改革依然沿著市場化方向進一步深化；其二，從過程看，糧價市場化改革步伐從未真正停止，歷史上改革進程出現(xiàn)過反復(fù)，然而擺脫糧食困局后，國家又啟動了更深層次的糧價市場化改革。例如，1985年，糧食短缺和農(nóng)民收入問題初步解決后，國家啟動了“改統(tǒng)購派購為合同訂購”的糧價市場化改革；在穩(wěn)定糧食市場、平抑物價后，1998年國家啟動了“全面放開糧食價格”的市場化改革。同時，糧價調(diào)控政策的選擇與經(jīng)濟體制改革相關(guān)聯(lián)，糧價市場化改革是在經(jīng)濟體制改革大環(huán)境中推進的。理論上，經(jīng)濟體制改革主導(dǎo)和決定糧價市場化改革。十一屆三中全會后，中國經(jīng)濟體制改革的核心是價格機制改革，1985年的糧價改革契合了當(dāng)時經(jīng)濟體制改革的要求，1998年的糧價改革符合1992年國家提出的“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的要求。

第二，糧價調(diào)控思路遵循從“國家強制干預(yù)”到“國家干預(yù)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”再到“市場調(diào)節(jié)為主、國家干預(yù)為輔”的漸進式轉(zhuǎn)變過程，且在任何一個改革時期國家干預(yù)始終存在，成為提高國家糧價調(diào)控能力的重要保障。

改革開放初期，國家強制干預(yù)是糧價調(diào)控的唯一模式，這契合了當(dāng)時的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度。在“糧食市場未放開、糧價調(diào)控方式缺乏、糧食供求緊張”的情況下，國家強行干預(yù)具有合理性，既保障了糧食有效供給，又穩(wěn)定了糧食價格。經(jīng)過1985年的糧改，糧價調(diào)控思路過渡到“國家干預(yù)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”，糧價由政府與市場共同決定，訂購議購糧食價格由政府決定、其余糧食價格由市場決定。由于訂購議購的糧價具有引領(lǐng)作用，因此市場化糧價調(diào)控只是作為補充。1998年糧改后，糧價調(diào)控思路轉(zhuǎn)為“市場調(diào)節(jié)為主，國家干預(yù)為輔”。1998—2003年，弱化國家干預(yù)的改革取得實質(zhì)性突破，銷區(qū)糧食價格完全放開，市場調(diào)節(jié)成為糧價調(diào)控的主要模式。2004年以后，糧價主要由市場決定，國家干預(yù)降至次要地位，只有出現(xiàn)糧食危機時，國家才強行干預(yù)市場。

第三，糧價調(diào)控手段從“單一型”向“復(fù)合型”轉(zhuǎn)變，多元化的糧價調(diào)控方式對穩(wěn)定糧食價格至關(guān)重要。

計劃經(jīng)濟時期，糧價調(diào)控手段單一，主要依靠行政指令。隨著市場機制的引入，糧價調(diào)控方式趨于多元化(見表1)。1985年以后，糧價調(diào)控方式發(fā)生重大變化，專項糧食儲備以及國家糧食批發(fā)市場相繼建立，標(biāo)志著糧食吞吐和糧食競價交易成為糧價調(diào)控的重要手段。2000年以后，隨著糧食市場化改革的推進，逐步形成了以“糧食最低收購價政策、臨時收儲政策、政策性糧食競價銷售政策、糧食進出口調(diào)節(jié)政策、國家糧食補貼政策”為核心的“復(fù)合型”糧價調(diào)控方式，成為國家穩(wěn)定糧食價格的制度保障。

表1.1978年以來中國糧價調(diào)控方式的變化

第四，糧價調(diào)控是為了協(xié)調(diào)和平衡社會不同群體之間的利益關(guān)系，期望在國家、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民之間形成一種穩(wěn)定、可靠、良好的利益分配關(guān)系。

糧食價格是國家、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的利益交集點，歷次糧改都要考慮平衡三者之間的利益關(guān)系。對于國家和農(nóng)民的關(guān)系，糧價調(diào)控呈現(xiàn)出“向農(nóng)民索取剩余”到“與農(nóng)民公平交易”再到“財政補貼農(nóng)民”的變化軌跡。計劃經(jīng)濟時期經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，為完成工業(yè)原始積累，國家實行低糧價政策，向農(nóng)民索取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)民成為經(jīng)濟建設(shè)的貢獻者。改革開放初期，面對嚴峻的糧食形勢，為刺激糧食生產(chǎn)，國家提高糧食價格，主動讓利給農(nóng)民，承擔(dān)了糧食改革成本，與農(nóng)民形成了公平的交易關(guān)系。1998年糧改后，中國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，一系列惠農(nóng)政策出臺，國家與農(nóng)民形成了新型的支持與補貼關(guān)系。對于國家和城鎮(zhèn)居民的關(guān)系，糧價調(diào)控更加注重社會穩(wěn)定，國家主動承擔(dān)糧改成本，減少了改革阻力。例如，國家改革統(tǒng)購制度、提高糧食收購價格時，并未提高糧食銷售價格，購銷差價由國家承擔(dān)；國家改革統(tǒng)銷制度時，提高糧食銷售價格分步驟實施，并對城鎮(zhèn)居民給予生活補貼，后來數(shù)次糧改均沿用這種思路，維持了社會穩(wěn)定。因此，調(diào)控糧價時，能否處理好國家、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的利益關(guān)系，決定了糧改的成敗。改革經(jīng)驗表明，保障農(nóng)民收益是確保糧食供給的基礎(chǔ)；避免由糧價上漲引起物價水平大幅上漲，是減少改革阻力、維護社會穩(wěn)定的必要措施。

三 中國當(dāng)前糧價調(diào)控面臨的新難題

當(dāng)前，中國糧價調(diào)控面臨的新難題表現(xiàn)為糧食生產(chǎn)成本“地板”抬升以及糧食價格“天花板”壓頂，糧價調(diào)控可操作的價格區(qū)間越來越小。種糧成本過高，造成農(nóng)民種糧收益下降。同時，國內(nèi)糧價大幅上漲，與國際市場形成價差，導(dǎo)致大量糧食進口，沖擊國內(nèi)市場。對世界糧食貿(mào)易依存度越來越大，使我國糧食安全面臨的形勢更加復(fù)雜[13]。

(一)種糧成本過高，造成農(nóng)民種糧收益下降

國家發(fā)改委公布的全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益數(shù)據(jù)顯示：2001—2005年三種糧食每畝平均總成本383.70元，2006—2010年達到552.29元，2011—2016年迅猛增長到1001元，是2001—2005年的2.6倍(見表2)。糧食總成本增加主要是由土地成本、人工成本、物質(zhì)與服務(wù)費用增加引起的。土地成本方面，2001—2005年為52.48元，2006—2010年達到99.48元，2011—2016年增加到190.21元，比2001—2005年增長262.44%。人工成本方面，2001—2005年為137.86元，2006—2010年達到180.35元，2011—2016年增加到403.41元，比2001—2005年增長192.62%。物質(zhì)與服務(wù)費用方面，2001—2005年為184.36元，2006—2010達到272.46元，2011—2016年增加到407.38元，比2001—2005年增長120.97%。

表2.2001—2016年三種糧食平均成本收益情況 單位：元/畝

注：三種糧食是指稻谷、小麥、玉米；總成本=生產(chǎn)成本+土地成本，生產(chǎn)成本=物質(zhì)與服務(wù)費用+人工成本，成本分類參照《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》；數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會價格司2002-2017年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》(中國統(tǒng)計出版社)相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

糧食生產(chǎn)成本過高影響到農(nóng)民種糧收益。2001—2005年三種糧食每畝平均凈利潤79.52元，2006—2010年增長到189.21元。但值得注意的是，2011—2016年三種糧食每畝平均凈利潤出現(xiàn)大幅下降，減少到92.69元，比2006—2010年下降51.01%。在種糧收益下降的背景下，為保障糧食供求平衡，提高糧食價格是常規(guī)的政策選擇，然而當(dāng)前中國糧價已遠遠高于國際市場，以提價政策為核心的調(diào)控思路面臨很大挑戰(zhàn)。

(二)國內(nèi)糧價大幅上漲，進口糧食沖擊國內(nèi)市場

2004年以來，國家不斷提高糧食收購價格。2018年稻谷最低收購價格比2005年上漲73.10%，2018年小麥最低收購價格比2006年上漲64.29%，2015年玉米臨時收儲價格比2008年上漲33.33%。在國際糧價平穩(wěn)背景下，國內(nèi)糧價大幅上漲，國內(nèi)外糧價倒掛引發(fā)糧食大量進口。例如，玉米臨時收儲政策實施后，收儲價格大幅上漲，國內(nèi)飼料企業(yè)使用進口的高粱、大麥、DDGS等原料替代國內(nèi)玉米，玉米消費市場受到?jīng)_擊。2012年，中國糧食(玉米、小麥、大豆、高粱、大麥、稻谷和大米)進口7227.06萬噸，此后基本保持逐年增長(只有2016年略有下滑)，2017年中國糧食進口量高達12074.68萬噸，比2012年增長67.08%(見表3)。如果繼續(xù)上調(diào)糧食價格，必然加重進口糧食對國內(nèi)市場的沖擊[14]。

表3.2012—2017年中國不同品種糧食進口量 單位：萬噸

資料來源：根據(jù)中華人民共和國海關(guān)總署公開數(shù)據(jù)整理，http://www.customs.gov.cn。

中國當(dāng)前糧價調(diào)控陷入兩難境地。糧價向上調(diào)控能夠保障農(nóng)民種糧收益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，但會加劇進口糧食對國內(nèi)市場的沖擊，不利于國內(nèi)糧食(玉米)去庫存；糧價向下調(diào)控能緩解進口糧食對國內(nèi)市場的沖擊，有利于國內(nèi)糧食(玉米)去庫存，但無法保障農(nóng)民種糧收益以及糧食的穩(wěn)產(chǎn)或者增產(chǎn)。

四 糧價調(diào)控新思路的展望

針對當(dāng)前糧價調(diào)控面臨的新難題，歷史經(jīng)驗值得借鑒，同時，還要以新的視角去思考糧價調(diào)控政策。

(一)堅持深化糧價市場化改革?？v觀糧食改革歷程，糧價市場化改革是解決糧食危機的有效途徑。中國是WTO成員國，糧價市場化改革也是參與國際貿(mào)易的內(nèi)在要求。針對中國糧價過高的問題，應(yīng)該以市場機制為基礎(chǔ)引導(dǎo)糧價向下調(diào)整，實現(xiàn)與國際市場接軌，緩解糧食大量進口帶來的壓力。在糧價調(diào)整過程中，需把握好調(diào)價幅度，綜合考慮糧食生產(chǎn)成本以及國際市場糧價，確定合理的調(diào)價區(qū)間。

(二)保障農(nóng)民種糧收益。歷史經(jīng)驗表明，農(nóng)民種糧收益與糧食產(chǎn)量高度相關(guān)。如果執(zhí)行糧價下調(diào)政策，必然影響到農(nóng)民種糧收益。為保障糧食有效供給，應(yīng)對農(nóng)民實行專項糧食補貼政策，參照糧價下調(diào)幅度和農(nóng)民損失確定補貼金額，并保障糧食補貼真正用于支持糧食生產(chǎn)。同時還應(yīng)補貼國內(nèi)大量進口的糧食品種，例如大豆、高粱、大麥等，增強這些品種的自給能力。

(三)強調(diào)國家干預(yù)作為補充手段的重要性。堅持糧價市場化改革方向，并非等同于糧價完全市場化。糧食是特殊的商品，關(guān)系到國計民生，完全市場化不符合中國國情。在市場機制作用下，國家適度干預(yù)具有政策上的合理性，這為解決糧食市場失靈提供了選擇。在糧食改革過程中，出現(xiàn)糧食危機時，國家干預(yù)起著舉足輕重的作用。例如，1986年政府“買糧難”、1994年糧價暴漲，國家毅然進行干預(yù)，穩(wěn)定了糧食市場。

(四)充分利用多元化調(diào)控方式調(diào)控糧食價格。除利用國內(nèi)糧食生產(chǎn)、消費政策外，針對當(dāng)前進口糧食帶來的壓力，重點發(fā)揮進出口政策對糧價的調(diào)控作用。應(yīng)根據(jù)國內(nèi)供需形勢，在符合WTO框架下采用配額制度、進口檢驗檢測措施調(diào)節(jié)糧食的進口數(shù)量，以達到調(diào)控國內(nèi)糧價的目的。重點關(guān)注進口的高粱、大麥對國內(nèi)市場的影響，適時啟動“反傾銷、反補貼”調(diào)查，緩解高粱、大麥大量進口帶來的壓力。

注釋：

①糧價“雙軌制”是指糧食價格的形成有兩種形式，即合同訂購的糧食價格由國家計劃制定、其余部分由市場供求關(guān)系決定。

②改革開放前在本文指1956年(國家基本完成對農(nóng)業(yè)的社會主義改造)到改革開放前夕。

③1979年9月28日中共中央《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決議》，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008—04/10/content_14814063.htm。

④六種糧食平均價是指稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆、小麥每50公斤加權(quán)平均統(tǒng)購價。

⑤由于糧食收購價格大幅提高，而城市糧食銷售價格基本保持不變，造成糧食收購價格高于糧食銷售價格的局面，當(dāng)時這部分價差以及糧食經(jīng)營部門產(chǎn)生的費用由政府補足。1984年,四種貿(mào)易糧統(tǒng)購超購價格(以銷售量為權(quán)重)為每50公斤21.67元，銷售價為每50公斤12.98元，購銷價格倒掛8.69元。詳見：中國糧食經(jīng)濟學(xué)會、中國糧食行業(yè)協(xié)會《中國糧食改革開放三十年》，中國財政經(jīng)濟出版社2009年版，第359頁。

⑥1985年1月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，提出將統(tǒng)購派購改為合同訂購和市場收購，由商業(yè)部門在播種季節(jié)前與農(nóng)民協(xié)商簽訂定購合同，定購的糧食國家確定按“倒三七”比例計價(即三成按原統(tǒng)購價，七成按原超購價)，定購以外的糧食可以自由上市。如果市場糧價低于原統(tǒng)購價，國家仍按原統(tǒng)購價敞開收購，保護農(nóng)民的利益。同時該文件還對農(nóng)產(chǎn)品流通進行了改革，規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品不再受原來經(jīng)營分工的限制，實行多渠道直線流通，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、加工、消費單位都可以直接與農(nóng)民簽訂收購合同，農(nóng)民也可以通過合作組織或建立生產(chǎn)者協(xié)會，主動與有關(guān)單位協(xié)商簽訂銷售合同，任何單位都不得再向農(nóng)民下達指令性生產(chǎn)計劃。除此之外，為緩解糧食過剩帶來的庫存壓力，國家要求在山區(qū)25度以上的坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林還牧，該項政策成為1985年糧食減產(chǎn)的重要原因之一。

⑦1985年，中國糧食產(chǎn)量37910.8萬噸，比1984年減產(chǎn)2819.7萬噸，減產(chǎn)幅度6.92%。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司《改革開放三十年農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料匯編》，中國統(tǒng)計出版社2009年版，第17-20頁。

⑧1991年5月，國家將城鎮(zhèn)居民口糧銷售價格每50公斤提價10元，提價幅度67%；1992年4月，國家再次提高糧食銷售價格，提價幅度43%。參見：羅丹、陳潔《新常態(tài)時期的糧食安全戰(zhàn)略》，上海遠東出版社2016年版，第584頁。

⑨這就是所謂的“保量放價”政策，即保留訂購數(shù)量、收購價格隨行就市。

⑩三種糧食平均收購價、居民消費價格指數(shù)、商品零售價格指數(shù)數(shù)據(jù)均來自于國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司《歷史的跨越—農(nóng)村改革開放30年》，中國統(tǒng)計出版社2008年版，第417-418頁。