（廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530000）

全過程預(yù)算績效管理是以績效目標(biāo)的實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量等為目的，覆蓋所有財政性資金，涵蓋績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控、績效評價、結(jié)果及應(yīng)用全過程的預(yù)算績效管理體系①注釋：①中華人民共和國財政部預(yù)算司編著，中國預(yù)算績效管理探索與實踐，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2013年3月第1版.。

1.全過程預(yù)算績效管理實踐發(fā)展回顧

1.1 我國全過程預(yù)算績效管理實踐發(fā)展回顧

我國的績效管理是，隨著國外績效管理理念的不斷深入，從引入績效評價思想開始的。在二十世紀(jì)90年代后期，開始對一些項目的驗收工作、考核工作等開始重視。1998年創(chuàng)建了完整的財政投資評審系統(tǒng)，這是推行預(yù)算績效評價的開端；2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”的要求，以此作為一個起點，財政部開始績效評價試點工作，并探索新的方式來提高財政資金的使用效率?？冃гu價在全國的試點同時也推動了績效評價工作的深入開展，但在實踐的過程中也遇到了一些棘手問題，在對這些問題的總結(jié)后，財政部在之前的試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開始尋求新的途徑。將績效考評作為一個管理閉環(huán)看待，使單獨的績效考評轉(zhuǎn)向全過程預(yù)算績效管理的每個環(huán)節(jié)。為此，2011年，在廣州召開了第一次全國預(yù)算管理工作會議，在會上首次提出了全過程預(yù)算績效管理的理念。會議結(jié)束后，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，并明確提出要逐步建立健全“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋成效有利用”的全過程預(yù)算績效管理機制，同時它也標(biāo)志了完整意義上的全過程預(yù)算績效管理理念得以正式建立。

1.2 廣西全過程預(yù)算績效管理實踐發(fā)展回顧

廣西全過程預(yù)算績效管理改革也是從引入績效評價到推行全過程預(yù)算績效管理改革的過程。

預(yù)算績效評價改革主要從初步制定績效管理制度到專項資金試點再到部門試點、市縣試點的一個過程。2004年開始選取部分廳局級單位就某些專項資金制定績效考評管理辦法，如2004年的《自治區(qū)級科技專項資金項目績效考評管理辦法（試行）》和《自治區(qū)級科技專項資金項目績效考評規(guī)范》；2009年的《中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效考評試行辦法實施細則》；2010年的《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)本級大規(guī)模地質(zhì)勘查項目資金績效考核辦法的通知》等；2011年印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)財政支出績效考評暫行辦法》和《自治區(qū)本級部門財政支出績效考評工作規(guī)程（試行）》，自此，自治區(qū)本級不斷擴大績效評價范圍。與此同時，積極推進市縣績效評價改革工作。2011年自治區(qū)財政廳下發(fā)《廣西壯族自治區(qū)財政支出績效評價暫行辦法》，廣西全面開展財政支出績效評價工作。

2011年廣西開始全過程預(yù)算績效管理工作試點，用三年時間先后完成了11個試點項目的全過程預(yù)算績效管理工作，主要內(nèi)容包括：2011年對11個試點項目實施績效目標(biāo)管理、2012年進行績效運行監(jiān)控、2013年進行績效評價和結(jié)果應(yīng)用管理。自此全過程預(yù)算績效管理范圍不斷擴大，制度不斷完善，先后印發(fā)了《關(guān)于推進我區(qū)預(yù)算績效管理的實施意見》、《廣西預(yù)算績效管理工作三年規(guī)劃（2013—2015年）》、《廣西壯族自治區(qū)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》等系列預(yù)算績效管理制度，并下發(fā)了《廣西預(yù)算績效管理實務(wù)操作手冊》。

2.廣西全過程預(yù)算績效管理成效及存在問題

2.1 全過程預(yù)算績效管理成效

2.1.1 績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)管理是以績效目標(biāo)為對象，以績效目標(biāo)設(shè)定、績效目標(biāo)審核、績效目標(biāo)批復(fù)等內(nèi)容組成的一系列管理活動，是建設(shè)項目庫、編制部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，績效目標(biāo)包括中長期績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。廣西于2011年開始在自治區(qū)本級預(yù)算單位開展預(yù)算績效目標(biāo)編制試點工作，同時由財政部門組織力量對預(yù)算單位編報績效目標(biāo)進行審核，并進行批復(fù)。到2016年區(qū)本級部門整體支出績效目標(biāo)、項目支出績效目標(biāo)由年度績效目標(biāo)向三年滾動目標(biāo)發(fā)展，開始試點部門（單位）、項目支出三年滾動績效目標(biāo)全面鋪開。預(yù)算績效目標(biāo)管理工作的加強，夯實了全過程預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)，使預(yù)算執(zhí)行有依據(jù)。

2.1.2 績效運行跟蹤監(jiān)控

績效運行監(jiān)控是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠及時跟蹤查找項目執(zhí)行中資金使用和業(yè)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，糾正績效目標(biāo)執(zhí)行中的偏差，保障績效目標(biāo)運行。廣西績效運行跟蹤監(jiān)控工作起步較晚，推進速度較慢。主要是遴選突出體現(xiàn)民生類、城市建設(shè)類等社會關(guān)注較高、金額較大的部門或項目為監(jiān)控重點對象，分兩個時段進行監(jiān)控，1-6月和1-12月，2012年要求11個試點預(yù)算績效全過程管理的項目單位完成預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算運行情況績效監(jiān)控報告，2016年自治區(qū)本級選擇了7個重點項目進行監(jiān)控。通過開展績效運行跟蹤工作，有利于及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題，減少財政支出的隨意性，增強了預(yù)算部門資金使用的責(zé)任意識和自律意識。

2.1.3 績效評價管理

績效評價根據(jù)評價對象不同可以分為整體支出評價、項目支出績效評價。廣西目前的績效評價多以“績效評價指標(biāo)體系+專家”的形式開展項目支出績效評價。其中績效評價指標(biāo)體系是開展績效管理工作的主要載體和手段，具體設(shè)計時主要根據(jù)財政部統(tǒng)一要求、實際情況綜合設(shè)計，從實踐來看，廣西的財政支出項目績效評價指標(biāo)體系大多以根據(jù)財政部53號文件要求，從項目投入、過程、產(chǎn)出、效果4個維度進行考核設(shè)置，編制了，《廣西預(yù)算績效評價指標(biāo)庫——項目支出績效指標(biāo)》。評價程序按照項目單位自評價、財政部門對重點項目進行再評價的程序開展，財政支出項目績效再評價范圍不斷擴展，自治區(qū)本級從2011年的11個項目，到對2016年的80個項目進行再評價，涉及再評價金額達到37.9億元。部門整體支出經(jīng)績效評價工作則是在2013年開始試點。為提高績效評價質(zhì)量引入第三方對重點項目進行再評價，2016年通過公開招標(biāo)遴選了25家包括會計師事務(wù)所、高校、科研機構(gòu)在內(nèi)的第三方績效評價機構(gòu)，經(jīng)過近幾年的探索，初步形成了以預(yù)算單位自評價為基礎(chǔ)，財政部門主管，第三方中介機構(gòu)評價為補充的績效評價工作組織體系。

2.1.4 績效運行跟評價結(jié)果反饋及結(jié)果應(yīng)用

全過程預(yù)算績效管理的保障和落腳點是績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用。近年來，廣西大力促進預(yù)算管理工作、推進績效信息公開、實施結(jié)果獎懲措施，探索評價結(jié)果轉(zhuǎn)化方式。實踐中，個別市縣將績效評價結(jié)果與下一年度預(yù)算掛鉤，以實現(xiàn)績效評價結(jié)果的約束和激勵作用。例如項目績效評價結(jié)論為“一般”、“較差”的，按一定比例核減部門下一年度預(yù)算，進而推進部門從“預(yù)算績效”向“績效預(yù)算”管理方式轉(zhuǎn)變。

2.2 全過程預(yù)算管理存在問題

（1）績效目標(biāo)管理問題?？冃繕?biāo)管理工作多由財務(wù)人員編制，導(dǎo)致績效指標(biāo)和工作內(nèi)容未能有效銜接，脫離“績效”核心抓手，預(yù)算指標(biāo)不能覆蓋全部預(yù)算資金，指標(biāo)和內(nèi)容的對應(yīng)性不強。

（2）績效跟蹤監(jiān)控問題?？冃ПO(jiān)控工作起步較晚，且多局限于支出進度，固化于填報報表或報告，與績效監(jiān)控的核心要求不相符。且，市縣對績效跟蹤監(jiān)控工作認識不足，大部分市縣并未開展此項工作。

（3）績效評價問題。一是績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系尚不夠健全，評價實踐中，多依賴于預(yù)算支出對照法、專家評價法。從近幾年的績效評價案例來看較少使用DEA、AHP等數(shù)理統(tǒng)計分析法。二是從現(xiàn)有績效評價實踐看，重管理評價輕績效評價，評價成果難以有效滿足預(yù)算績效管理需求，管理建議缺乏配套落地改進措施。

（4）預(yù)算績效管理的專業(yè)人員配備問題。全過程預(yù)算績效管理是一個系統(tǒng)工程，它需要項目具體實施科室和財務(wù)人員的相互配合，但很多單位并未重視此項工作，認為凡是與預(yù)算相關(guān)的工作都是財務(wù)人員的工作，導(dǎo)致績效管理人員專業(yè)素質(zhì)與發(fā)展的需要不能達到一個相應(yīng)的水平上。此外，市縣一級的績效管理力量相對薄弱，很多地方由預(yù)算股兼管預(yù)算績效管理工作，且對全過程預(yù)算績效管理理念認識不足，精力分散，滿足于完成上級部門的考核要求。

（5）提供預(yù)算績效管理服務(wù)第三方中介機構(gòu)質(zhì)量問題。當(dāng)前由于缺乏統(tǒng)一的行業(yè)準(zhǔn)入門檻要求，導(dǎo)致非專業(yè)機構(gòu)、大量非專業(yè)人員進入市場，且由于受到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏、專家資源有限、從業(yè)人員能力不足等方面因素的影響，導(dǎo)致中介機構(gòu)提供的預(yù)算管理專業(yè)服務(wù)，特別是績效評價工作的服務(wù)，成果質(zhì)量參差不齊，部分成果的實踐性、可操作性不夠，使委托單位對專業(yè)服務(wù)價值的評價下降，影響預(yù)算績效管理專業(yè)服務(wù)的整體價值，社會對其的認可度降低。

（6）部分市縣績效管理意識淡薄。對預(yù)算績效管理工作認識不到位。部分地方政府沒有意識到績效管理的重要性，把預(yù)算績效管理工作與財政監(jiān)督、審計等工作混為一談，在資金分配過程中缺乏“績效”理念，一些地方甚至出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過半，才要求預(yù)算執(zhí)行部門編制績效目標(biāo)，未能做到預(yù)算安排與績效目標(biāo)相結(jié)合；一些地方則是弱化績效目標(biāo)約束力，在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意調(diào)整績效目標(biāo)，或者不按績效目標(biāo)執(zhí)行，使績效目標(biāo)執(zhí)行與績效目標(biāo)編制脫節(jié)。

3.全過程預(yù)算績效管理探索與創(chuàng)新

（1）豐富績效評價方式、方法。廣西當(dāng)前的績效評價多采用“指標(biāo)體系+專家評價”的方式，這種方式具有一定主觀性。建議進一步探索基于數(shù)據(jù)和統(tǒng)計學(xué)方法的績效評價方式、方法，同時突出評價部門和中介機構(gòu)的主體責(zé)任，明確專家在評價過程中的技術(shù)支持作用?；跀?shù)據(jù)和統(tǒng)計學(xué)方法，能夠更加全面和具體描述績效實現(xiàn)情況及影響因子，使評價更加聚焦于資金績效，使評價指標(biāo)將績效設(shè)置、投入決策、過程管理作為影響績效實現(xiàn)的因素進行深層次剖析，更深層次、更有針對性地探究問題產(chǎn)生的原因。

（2）以質(zhì)量管理為突破口，提升預(yù)算績效管理專業(yè)服務(wù)價值。針對當(dāng)前第三方中介結(jié)構(gòu)提供的預(yù)算績效管理專業(yè)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，影響預(yù)算績效管理專業(yè)服務(wù)的整體價值的情況，建議財政部門應(yīng)以服務(wù)質(zhì)量為突破口，提升預(yù)算績效管理專業(yè)服務(wù)價值。明確預(yù)算績效管理專業(yè)服務(wù)統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，杜絕非專業(yè)機構(gòu)、非專業(yè)人員進入。各級財政和業(yè)務(wù)部門在委托服務(wù)時將成果質(zhì)量與付費掛鉤，從而促使外部機構(gòu)加大對項目的投入，提升從業(yè)人員素質(zhì)，確保服務(wù)水平。

（3）進一步厘清預(yù)算績效管理各方職責(zé)，提升管理效率和質(zhì)量。通過制度、培訓(xùn)、宣傳、問責(zé)及獎懲措施等方式，進一步明確項目負責(zé)人在預(yù)算編報、目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行、績效落實等方面的主體責(zé)任，轉(zhuǎn)變當(dāng)前由財務(wù)人員代辦方式，以切實提高工作效率和質(zhì)量。

（4）創(chuàng)新預(yù)算績效管理服務(wù)模式。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以政府部門為主導(dǎo)，充分調(diào)動科研機構(gòu)、高等院校、第三方機構(gòu)力量共同參與開發(fā)全區(qū)統(tǒng)一的涵蓋政策庫、案例庫、定額標(biāo)準(zhǔn)庫、專家?guī)?、績效指?biāo)庫在內(nèi)的預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫，使預(yù)算績效管理走向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、規(guī)范化，來提升預(yù)算績效管理服務(wù)水平。建立，以及涵蓋績效目標(biāo)申報審核系統(tǒng)、執(zhí)行跟蹤監(jiān)控系統(tǒng)、績效評價系統(tǒng)、結(jié)果反饋系統(tǒng)、公共調(diào)查系統(tǒng)在內(nèi)的預(yù)算績效管理服務(wù)平臺。達到財政部門、預(yù)算單位、中介機構(gòu)、社會公眾融合協(xié)同；數(shù)據(jù)積累與應(yīng)用；業(yè)務(wù)操作更加標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范?？冃繕?biāo)管理階段：利用績效指標(biāo)庫，指導(dǎo)目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)計，提高填報質(zhì)量，在目標(biāo)審核時運用數(shù)據(jù)庫技術(shù)進行大數(shù)據(jù)比較分析，實現(xiàn)技術(shù)審核，提高審核質(zhì)量目標(biāo) 評價階段：基于數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以定量評價為主，進行以歷史比較分析法、專業(yè)分析法，標(biāo)準(zhǔn)化、自主化模式的數(shù)據(jù)化分析，得出評價結(jié)果；結(jié)果反饋階段：基于監(jiān)控平臺，進行在線及時反饋，確保評價結(jié)果的在線應(yīng)用、及時應(yīng)用；結(jié)果應(yīng)用階段：基于互聯(lián)網(wǎng)+平臺，形成預(yù)算績效管理可持續(xù)機制，避免預(yù)算績效管理年度、斷點式工作評價。

（5）加強對縣級全過程預(yù)算績效管理工作指導(dǎo)。縣級政府財政自給能力往往比較弱，且廣西部分縣處于老少邊窮地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有28個國家級貧困縣及21個區(qū)級貧困縣。在這種情況之下，縣級財政支出更應(yīng)該講究績效，然而，部分縣級政府未能樹立預(yù)算績效理念，缺乏工作主動性，滿足于完成上級布置任務(wù)。因此，需要加強對縣級全過程預(yù)算績效管理工作的指導(dǎo)，一方面通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、專題會議等途徑宣傳全過程績效管理工作，協(xié)助基層政府理順績效管理運行機制；另一方面，加強對從事預(yù)算績效管理工作人員的培訓(xùn)，提高他們的綜合素質(zhì)，其次，加強對預(yù)算績效管理工作的綜合考評，將考評結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付掛鉤。