于 珍,馬瑞清

(山西師范大學教育科學學院，山西臨汾 041000)

幼兒教師的工資待遇問題是一個世界性的課題，即使在幼兒教育比較發(fā)達的美國，很多幼教工作人員也面臨著工作環(huán)境差，薪水低，沒有足夠的福利及安全感；工作時間長卻沒有任何的加班費或任何補償的困境[1]204。在中國，長期以來幼兒教師工資待遇低下，得不到保障，也是學術界關注和呼吁的一個重要問題。學術界對幼兒教師工資待遇問題進行了哪些研究？未來還需要在哪些方面做更進一步深入研究？對近10年來我國幼兒教師工資待遇領域的研究進行整理和綜述，無疑對解答上面的問題有一定的幫助。本文通過對中國知網、萬方等數據庫以“幼兒教師工資待遇”為主題詞，從2006年開始檢索期刊和碩博論文，共獲得298篇。

當前我國對幼兒教師的分類主要依據幼兒教師管理政策——所有制身份來劃分?！八兄粕矸荨笔侵敢载斦處熅幹苼碓O定政策的覆蓋范圍。因此，我國幼兒教師隊伍可分為在編幼兒教師和非在編幼兒教師。在編幼兒教師是占用國家事業(yè)單位編制、由國家財政撥付工資的一類教師；非在編幼兒教師指不占用國家事業(yè)單位編制、工資由辦園者支付的一類教師[2]。所以，工資來源的不同在一定程度上造成了在編與非在編幼兒教師工資待遇的差距，目前非在編幼兒教師的工資待遇狀況不容樂觀，甚至低于各省市的最低工資水平，提高非在編幼兒教師工資待遇的呼聲高漲，大部分研究者將目光聚焦于如何解決非在編幼兒教師的工資待遇低的現狀。

一、關于非在編幼兒教師工資待遇問題的研究

在我國，非在編幼兒教師占幼兒教師總數的大半壁江山。根據教育部統(tǒng)計數據顯示，截止2012年，我國共有民辦園專任幼兒教師12.9萬人，占幼兒園專任教師總數的71.57%[3]。而絕大部分民辦園幼兒教師就是非在編教師。因此，非在編幼兒教師的工資待遇問題成為一個研究的熱點問題。關于非在編幼兒教師工資待遇的研究，集中在以下幾個方面：

(一)關于非在編幼兒教師工資待遇現狀的研究

多數研究認為，就全國而言，存在在編幼兒教師工資與非在編幼兒教師的工資之間差距巨大的現狀。李華鳳(2015)指出在編幼兒教師的工資是非在編幼兒教師工資的近兩倍。非在編幼兒教師的工資待遇明顯低于在編幼兒教師[4]。

王默等(2016)指出，即使在經濟發(fā)達地區(qū)的北京、上海、江蘇等地，非在編幼兒教師的工資水平同樣很低，存在同工不同酬的現象[3]。秦旭芳等指出，教育部及機關事業(yè)單位與部隊辦幼兒園教師的工資待遇較好，其中在編教師工資待遇較高，合同制教師待遇較差[5]。蔡雯(2010)等指出，民辦幼兒園教師工資待遇很低，不能滿足幼兒教師的日常開銷，甚至存在不能及時發(fā)放或足額發(fā)放的情況，還有拖欠的情況發(fā)生[6]。

(二)關于非在編幼兒教師工資低的原因研究

造成非在編幼兒教師工資待遇低的原因，是一個復雜、綜合性的問題，不同的研究者從不同的角度進行剖析，盡可能挖掘其深層次的原因，綜合不同研究者的觀點，主要集中于從政府層面、政策法律法規(guī)、辦園體制這三個角度來探討。

1.從政府的角度

多數研究者從政府對學前教育的重視程度分析，認為政府對學前教育重視程度不夠，特別是將學前教育推向市場的行為導致了非在編教師的工資待遇受到最大程度的擠榨。王默、龐麗娟(2015)指出，長期以來，各級政府視學前教育為非義務教育，互相推卸責任，致使學前教育的發(fā)展被邊緣化，成為教育領域的短板[7]。政府長期以來對學前教育的性質地位認識模糊，為了節(jié)省發(fā)展學前教育的財力，在市場經濟體制下曾一度將幼兒園的發(fā)展推向市場，使得部分地區(qū)出現了學前教育過度市場化的現象[7]。過度市場化使幼兒園為了節(jié)約成本，聘用大量低質、甚至不合格的幼兒教師，給予他們較低的福利待遇[7]。

從政府的宏觀教育行政管理角度，龐麗娟(2012)認為我國當前的學前教育管理體制存在諸如政府職責定位不清晰、職能轉變不到位，各級政府與政府各部門之間職權責劃分不盡合理、管理機構和人員設置不健全等問題[7]。教育主管部門和各級地方政府沒有專門制定民辦幼兒園教師的工資標準，導致教師的工資待遇出現問題[8]。

從政府對民辦園發(fā)展財政支持力度分析，從全國范圍來看，政府財政支持力度嚴重不夠。雖然近些年政府加大對學前教育的投入，但一直以來受“公辦優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國政府將有限的幼兒教育經費伴隨著幼兒教師的編制投放，沿著現行的政府、事業(yè)單位、教育部門預算的渠道撥付，因此，占主體地位的民辦園則長期享受不到政府的經費補助。民辦園因缺少政府的財政支持，為了及時收回投資成本，管理者只能選擇壓低教職工工資的方式來維持生存[7]。

2.從國家政策和法律法規(guī)的角度

關于此方面，研究者們主要從政策與法律法規(guī)的制定與執(zhí)行這兩個角度進行分析。在政策與法律法規(guī)制定方面，李輝(2012)、周燕(2014)、盧迪(2014)等認為非在編幼兒教師工資薪酬偏低的根本原因在于我國關于幼兒教師工資待遇的政策與法律法規(guī)保障體系的不健全[18][9][11]。在具體的專門保障幼兒教師工資待遇的法律法規(guī)與政策方面，我國目前還未出臺專門針對幼兒教師的法律，現有的法律中，《中華人民共和國教育法》(簡稱《教育法》)、《中華人民共和國教師法》(簡稱《教師法》)和《中華人民共和國民辦教育促進法》(簡稱《民促法》)等法律文件，也沒有單獨針對幼兒教師的條文[9]。在處理幼兒教師的有關問題時受到限制，導致幼兒教師工資待遇等權益得不到保障。此外，我國學前教育的三個重要文件：1990年施行的《幼兒園管理條例》及2016年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》和2001年《幼兒園教育指導綱要(試行)》都沒有對幼兒教師的工資薪酬作明確的規(guī)定。

還有研究者指出：在保障幼兒教師工資薪酬相關的法律法規(guī)與政策內容方面，我們國家頒布的《教育法》、《教師法》等法律文件中，不同的法律文本之間相互矛盾、含糊不清。例如，《教師法》把幼兒園教師包含在中小學教師之列，《教師法》第40條規(guī)定“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學、成人初等中等教育機構、職業(yè)中學以及其他教育機構的教師”①；但《中華人民共和國義務教育法》和2009年頒布的《關于義務教育學校實施績效工資指導意見的通知》對中小學教師的相關規(guī)定并不適用于幼兒教師。此外，《教育法》、《教師法》等法律文件對保障教師權益的規(guī)定并沒有把民辦學校的教師包括在內?！督處煼ā返?2條規(guī)定“社會力量所辦學校的教師待遇，由舉辦者自行確定并予以保障”①。而目前我國唯一一部關于民辦教育的法律《中華人民共和國民辦教育促進法》并沒有就保障教師權益作出明確規(guī)定。以上法律條文，并沒有就舉辦者如何保障民辦教師工資薪酬、對違規(guī)的民辦教育舉辦者如何處罰等實質性問題作出詳細規(guī)定，導致非在編幼兒教師工資薪酬偏低的狀況長期無法得到改善[9]。

第二，從政策的執(zhí)行角度分析，周燕(2014)、李輝(2012)等認為，目前政府和有關部門執(zhí)行不力，缺乏有效監(jiān)督[9][18]。我國多部法律都明確要求保障教師的工資薪酬等合法權益，同時命令禁止拖欠、克扣教師工資薪酬的行為。例如，我國的《教師法》規(guī)定“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務院規(guī)定”①。還有其他如《關于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見》、《民促法》都有保障教師工資薪酬的具體條例。但現實中幼兒教師工資并未能實現與公務員的工資薪酬水平相當，地方政府或幼兒園拖欠幼兒教師工資的情況時有發(fā)生，并沒有相關的責任人受到處罰[9]。

總之，我國目前的法律法規(guī)體系多數是對在編幼兒教師，對非在編幼兒教師的規(guī)定比較模糊，缺乏關于非在編教師工資薪酬具有、明確、有針對性的法律法規(guī)。

3.從辦園體制的角度

丁文婷(2014)等認為辦園體制是影響非在編幼兒教師工資的重要因素，不同辦園體制的幼兒園的財政經費來源不同[10]。對于公辦園和公辦性質幼兒園，其運營成本來源于國家財政投入和保教費，民辦園則依靠保教費。政府對民辦園的資助力度相對較小。民辦園經費支出主要是幼兒教師工資，由于沒有充足的教育經費作為生存和發(fā)展的支持，民辦幼兒園只能通過靠壓低無編制教師工資來降低辦園成本。因此造成了非在編幼兒教師的工資待遇低的狀況。

(三)關于解決非在編幼兒教師工資現狀對策的研究

1.加強政府的財政投入和管理力度

多數學者認為從根本上解決非在編幼兒教師工資低的問題，政府是主要責任人，應承擔起相應的責任。政府的教育責任包括投入和管理。政府職能的發(fā)揮能夠促進民辦幼兒園健康的發(fā)展。王默、楊冬梅(2016)等指出，政府財政投入根據不同類型非在編教師工資待遇提出不同的方案，對公辦幼兒園非在編幼兒教師的工資待遇進行全額撥款，實行以生均撥款、專項津補貼的直接投入方式[3]。對普惠性民辦幼兒園，施行財政補貼、獎勵、各種項目資助等直接支持，也可以免費教師培訓等間接支持。各級政府、各市、各縣根據本行政區(qū)的經濟發(fā)展情況設立普惠性民辦幼兒園發(fā)展的專項資金[3]。梁慧娟指出，要從根本上解決幼兒教師的工資待遇問題，必須要打破“身份制”，根據市場經濟對勞動力資源實行行業(yè)內統(tǒng)一管理的要求，首先調整幼兒園教師政策管理范圍和管理方式，將非公辦教師納入管理范圍[2]。

2.健全相關的法律法規(guī)，加強監(jiān)管力度

現有的保障勞動者的法律法規(guī)，如《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》等，這些規(guī)章制度并沒有切實地落實到非在編幼兒教師身上。龐麗娟、王默、洪秀敏(2015)等學者指出，國家可以制定《學前教育法》，也可通過完善《民辦教育促進法》的配套法律，明確民辦學前教育的性質和地位，讓民辦幼兒園教師具有和公辦幼兒園同等的權利，規(guī)定民辦幼兒園教師的身份與地位、權利與義務、工資待遇、醫(yī)療與養(yǎng)老等社會保險、聘任與考核要求、職稱和培訓等，明確相關責任主體不履行法律規(guī)定的法定職責應承擔的法律責任等[7]。同時要按照《勞動法》的相關規(guī)定，依法監(jiān)督辦園者落實民辦幼兒園教師的工資待遇政策，確保民辦園為教職工繳納保險費，遵守各項教師享有的勞動權利款項[7]。

3.制定并落實非在編幼兒教師的工資標準

多數研究者認為制定幼兒教師的最低工資標準能在一定程度上解決非在編幼兒教師工資待遇低的狀況。龐麗娟(2015)、李輝(2012)等多數研究者認為，政府要制定關于民辦幼兒園教師最低工資標準指導性文件，同時配套出臺相關配套改革措施，同時從法律角度的提出對用人單位違反最低工資標準處罰依據—《勞動保障監(jiān)察條例》，保障幼兒教師的權益[18]。周燕(2014)、丁海東(2010)等學者提出要制定與專業(yè)人員身份相匹配的幼兒教師最低工資保障線[14][9]?？凳安?2014)等學者提出各省市根據各地經濟發(fā)展水平和居民平均收入，制定最低工資標準，并根據區(qū)域內社會經濟發(fā)展和工資水平以及教師本年度考核情況，每年適當增加其工資待遇[15]。

4.建立幼兒教師工資增長機制

周燕、賴淑賢(2014)等提出要建立工資薪酬等級標準與工資增長機制，制定激勵政策，核定民辦園辦園成本，規(guī)定民辦園收費等級與教師薪酬等級[9]。王默、楊冬梅(2016)等學者提出探索科學的非在編幼兒教師績效工資制度：明確非在編幼兒教師績效工資的責任主體和原則；明確非在編幼兒教師績效工資的內容和執(zhí)行標準[3]；朱桂梅(2010)從人力資本理論的角度，提出幼兒園優(yōu)秀教師的薪水應參照市場經濟的人才價值標準，合理確定薪酬水平，私立幼兒園辦園者不能以壓低教師工資來降低教育成本，要根據幼兒教師的工作現狀給予適當的待遇，并在參考幼兒教師的工作表現后適當的逐漸增長幼兒教師的工資[16]。冉春、蘇貴民(2012)等學者認為，政府應出臺民辦幼兒教師薪酬制度指導性政策，基本薪酬設計以市場薪酬調查為前提[17]。

5.提高非在編幼兒教師的專業(yè)化水平

王默(2015)、康拾才(2014)、李輝(2012)等研究者認為，目前非在編幼兒教師的工資待遇低與教師的專業(yè)化水平有關。因此從提高非在編幼兒教師專業(yè)化的角度，提出在準入制度、培訓方面的建議。在完善幼兒園教師資格準入制度方面，加強對民辦幼兒園招聘教師資歷的監(jiān)管，做到持證上崗，限制無證人員隨意上崗[15]。另外，各地要根據國家基本標準和社會對幼兒保教的不同需求，制定各種類型幼兒園的辦園標準，實行分類管理、分類指導[18]。同時提高民辦教師的在職培訓機會，政府和教育行政部門應將非在編幼兒教師納入培訓范圍，在培訓經費、組織實施、教師管理上與公辦園同等對待。針對民辦園的具體情況，制定合理的教師培訓制度[7]。

二、關于在編幼兒教師工資待遇問題的研究

(一)關于在編幼兒教師工資待遇現狀及原因分析的研究

相比于非在編幼兒教師的工資待遇狀況，在編幼兒教師的情況還比較樂觀，專門對在編幼兒教師的工資待遇狀況進行研究的為數不多。就現有研究而言，研究者們普遍認為：在編幼兒教師的工資水平、福利與待遇遠低于其他教育階段教師的年平均工資，更低于全國教師年平均工資，幼兒園教師與同地區(qū)、同資歷的公務員相比，基本工資、績效工資以及津貼補貼都低于公務員[19]。在編幼兒教師的工資也比同地區(qū)、同職稱的義務教育階段教師低[19]。同時受辦園主體復雜性的影響，各幼兒園經費的來源不同。再加上受地區(qū)經濟發(fā)展水平的影響，東中西部存在差異，中部、西部工資待遇低[20]。

造成在編幼兒教師工資待遇低的最根本原因是政府的重視程度不夠、學前教育政策的臨時性。多年來，我國財政性教育經費投入占GDP比重不高，財政性教育經費投入整體不足。同時，財政性教育經費投入比例一直偏重于高等教育和義務教育，對學前教育投入很少[20]。此外，雖然在我國頒布《幼兒園教育指導綱要》和《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》后，各省都出臺了關于學前教育的三年行動計劃，但這些都是臨時性的政策文件，缺乏一個長期規(guī)劃和政策制定，缺乏關于建立學前教育經費投入的長效機制。

(二)關于提高在編幼兒教師工資待遇對策的研究

針對在編幼兒教師的工資水平、福利與待遇遠低于其他教育階段教師的年平均工資的問題，呂雯慧指出，教育行政部門要明確幼兒園的工資標準和執(zhí)行措施。各地相關教育行政部門要參照義務教育階段教師的工資標準確定幼兒園教師的工資標準，教育行政部門要建立幼兒教師工資監(jiān)督和獎懲機制，對挪用和克扣公辦幼兒園教師工資的要追求相關部門的行政問責[21]。

還有研究是針對提高整個幼兒教師隊伍工資待遇提出對策和建議，康永祥、龐麗娟從幼兒教師行業(yè)工資形成過程以及人力資本收益實現過程的分析，從提高學前教育專業(yè)化程度來改善幼兒教師待遇，具體包括：完善并推行嚴格的幼兒教師準入和評聘制度；基于幼兒教師隊伍質量和資格認定情況，構建相應的幼兒園辦學準入和獎懲制度；由政府制定科學、合理的效率工資待遇評定方式和標準以及相應的公共財政補貼制度[22]。

賴德信從影響幼兒教師工資機制的角度提出建議，認為在合理確定師幼比的基礎上，不斷擴大編制內幼兒教師的比例，不斷建立提高學前教育經費投入的長效機制，合理分配教育經費，在滿足園所硬件環(huán)境建設的基礎上，把新增的財政性教育經費重點用于提高教職工的待遇[20]。

三、展望：我國幼兒教師工資待遇問題未來的研究方向

(一)深化對“幼兒教師工資待遇問題”主題的研究

根據對“教師工資”這一主題詞的檢索，發(fā)現對高校及中小學教師工資的研究居多，而對幼兒教師工資待遇的研究比較少，大部分研究者關注幼兒教師的生存狀態(tài)，其中部分研究涉及到幼兒教師的工資待遇問題，但很少有研究將幼兒教師的工資待遇作為主要研究對象，這是目前學前教育研究領域比較欠缺的地方，并且權威學術機構對幼兒教師工資待遇的發(fā)文量遠低于其他教育主題。已有的研究比較多的研究集中于非在編幼兒教師工資待遇問題上，對整個幼兒教師的工資待遇問題并未形成比較專門、系統(tǒng)、深入的研究，“幼兒教師工資待遇問題”研究主題有哪些？研究重心是什么？研究框架如何建立？這些問題亟需相關研究來解答。

(二)加大對“幼兒教師工資待遇問題”研究的力度

國外的研究發(fā)現：“幼教工作人員的薪水太低，不管與幼兒在一起是多么值得的事，都無法留住有智慧、有才干的人員，只能以非專業(yè)或不合格的人員來充數[1]206?！庇變航處煿べY待遇是影響整個學前教育質量提升的關鍵因素，改善幼兒教師工資待遇的現狀可以起到部分優(yōu)化從而達到完善整個學前教育系統(tǒng)的效果。在“全面二孩”政策的實施下，對幼兒教師的需求不斷增加，未來應該如何提高和改善幼兒教師的工資待遇，值得我們從不同的研究角度進行更深入的探討。

1.加快學前教育立法與管理政策制定的研究

教師屬于教育系統(tǒng)中的重要一環(huán)，從根本上解決幼兒教師工資待遇問題需要相關法律法規(guī)和國家政策的保障。如何加快制定頒布學前教育法？如何通過法律法規(guī)形式來確定幼兒園教師的基本工資標準？如何適當地加大農村、艱苦邊遠地區(qū)幼兒園教師工資以及福利待遇，保障任職于艱苦環(huán)境的幼兒園教師的工資收入？如何促進政府加大、加快對學前教育的財政投入保障幼兒園教師工資待遇的提高？這些都是研究者應該進一步探索的問題。也有不少學者提出幼兒教師政策必須打破“身份制”，以“行業(yè)管理”的思想來實現幼兒教師隊伍的統(tǒng)一管理。有研究者認為，我國幼兒園教師“身份制”政策是造成非在編與在編幼兒教師工資差距大的根本原因。因此打破“身份制”，重構學前教育事業(yè)管理體制，取而代之的是以“行業(yè)管理”的思想來指導教育實踐，強調對不同性質的學前教育實施統(tǒng)一管理，因此政府的管理范圍要擴大，要為實現全行業(yè)統(tǒng)一管理而提供所需的制度環(huán)境、制度基礎和管理服務[2]。在幼兒園教師政策的調整和重構應遵循“求同存異”的原則，將所有合格幼兒園教師納入管理范圍，并根據所有制身份的不同施以分類管理。國家政策應給予所有合格幼兒園教師，不論其所有制身份為何，以平等的法律地位的惟一標準[2]。如果按照這種思想，如何打破幼兒園“身份制”？如何確定“合格幼兒園的標準”？合格的幼兒園教師的待遇如何確定？這些都是需要進一步深入研究的問題。

2.深化對幼兒教師工資制度的研究

目前研究者對幼兒教師工資待遇的改善越來越關注，對幼兒教師工資待遇低的原因及對策方面的探討越來越深入，但是在如何制定幼兒教師工資制度方面卻屬于研究空白，例如對幼兒教師工資本身的定位，是應該與國家公務員的平均工資水平相比還是與其他教育階段教師的工資相比，還是幼兒教師有自身的成體系的工資標準？現有的幼兒教師工資是否與教師的勞動強度成正比？幼兒教師工資標準如何制定？具體所參考的依據是什么？這些問題都未得到進一步的探究和解答。

此外，在幼兒教師工資制度結構的規(guī)定上，我國現有的崗位績效工資制度只是適用于公辦幼兒園，并沒有出臺適用于民辦幼兒園教師的工資制度。因此，制定民辦幼兒園教師，特別是針對非在編幼兒教師的工資制度，就顯得迫在眉睫。非在編幼兒教師績效工資的責任主體和原則是什么？非在編幼兒教師績效工資的內容和執(zhí)行標準是什么？非在編幼兒教師績效工資的考核標準是什么？對于這些問題，已有研究還不能給出明確答案，需要研究者從政治學、經濟學、管理學等多學科的視角，進行深入的理論研究與實踐探索。

總之，幼兒教師隊伍的工資待遇問題，實質是整個國家的經濟、政治、文化等制度環(huán)境映射到學前教育事業(yè)這一環(huán)境中的問題，因此解決幼兒教師工資待遇問題，就需要學者們全方位、多視角的深入分析。

[注釋]

① 參見《中華人民共各國教師法》

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