馬子滎（蘭州大學歷史文化學院，甘肅 蘭州 730030）

在清代，即使是清官也有豐厚的油水可撈。光緒年間就有方志記載湖南縣官“不貪不婪，一年三萬。”這種現(xiàn)象的出現(xiàn)就是因為“陋規(guī)”的存在[1]。清代陋規(guī)的種類復雜多樣，形態(tài)各異。無論是官員收取禮費，還是辦公榨取百姓都是極為常見的，就連皇帝亦認為“身為大臣,尋常日用豈能一無所費？若必分毫取給于家中,勢亦有所不能[2]?！边@種狀況隨著時間的發(fā)展，漸漸變得“民間相安已久，亦不復覺其為陋規(guī)矣[3]?！?/p>

陋規(guī)中如中央的部費，軍機處等機構(gòu)的規(guī)費，民間訴訟的例費等都屬于有特定來源，特定用處的陋規(guī)，因而在研究中更加需要注意其特殊性。陋規(guī)是清王朝體制發(fā)展的衍生物，其研究重點與當時的財政制度、官員制度和一些具有專門針對性的政策緊密相關。在這篇文章中，筆者發(fā)現(xiàn)有關規(guī)費的材料多出現(xiàn)在康熙朝以后，因而以規(guī)費為研究支點，希望能夠捋清康熙以來清代陋規(guī)的一些發(fā)展變化，并從中發(fā)現(xiàn)規(guī)費在這個龐大的陋規(guī)體系中具有怎樣的獨特性，陋規(guī)背后又掩藏著清王朝什么樣的發(fā)展危機。

一

陋規(guī)一詞最早的涵義就是指非法的收入，因此有相關研究者稱其實質(zhì)就是“稅外稅、費外費”。清代陋規(guī)自明代發(fā)展演變而來，但清朝的陋規(guī)又表現(xiàn)出不同的方面，清代的陋規(guī)大體經(jīng)歷了從康熙中后期的泛濫到雍正及乾隆前期的規(guī)范和調(diào)整到乾隆中后期的再度泛濫的整個過程[4]。

清代的陋規(guī)從內(nèi)容上大體分為部費陋規(guī)、州縣陋規(guī)、漕運陋規(guī)、鹽政陋規(guī)，而在形式上主要有兩種，一種是基本固定的下級向上級呈送節(jié)慶等禮費，這種形式的陋規(guī)收取可以不用掩飾的；另一類是指通過受賄、索賄等形式獲得，包括地方衙門向民間的攤派和地方吏役對老百姓的詐取[5]?！坝鲆皇拢从幸皇轮?guī)；經(jīng)一處，即有一處之科派”。陋規(guī)的名目繁多，且又因地域的不同各有差異，雖歷經(jīng)各個朝代的變遷，但其陋規(guī)的大體情況并未得到很明顯的改善。第一種陋規(guī)主要分為“敬”和“禮”，“夫京官者不便于直接取之人民，勢不得不仰外官饋遺，固勿論也?！谑?，每遇季節(jié)，必增若干禮物。在夏季謂之冰敬，冬季則謂之炭敬[6]?！币簿褪钦f在年節(jié)、生辰、慶典、升遷、進遏之時，官員索取接受規(guī)禮。如向府道、藩臬、督撫進獻的三節(jié)兩壽禮金為“規(guī)禮”或稱“常例”；督撫司道則向中央部、寺饋送“土儀”和“部費”，各征稅關卡則有分頭、擔頭、驗倉、押船、貼寫等[7]。嘉慶四年，岳起疏陳漕弊，略曰：“京漕積習相因，惟弊是營。米數(shù)之盈絀，米色之純雜，竟置不問。旗丁領運，無處不以米為挾制，即無處不以賄為通融。推原其故，沿途之抑勒，由旗丁之有幫費；旗丁之索幫費，由州縣之浮收。除弊當絕其源，嚴禁浮收，實絕弊源之首[8]?！痹诩螒c后期，鴉片走私商向各級官員交納的“通行費”，也是一種陋規(guī)費。除過這些大支的，還有一些更細節(jié)的陋規(guī)，如鄉(xiāng)試結(jié)束時，地方官場要送給主考官員一筆“程儀”等。第二種以受賄、索賄為主的陋規(guī)名目與花樣更是多樣，如安徽“平銀”，貴州、廣東的“平頭銀”，江西“平費”，廣西、江蘇、河南的“平規(guī)銀”，以及四川“條糧耗規(guī)”等[9]。

在清軍入關后，八旗各地駐防的最高衙門和最高長官有“薪銀”、“蔬菜燭炭銀”、“心紅紙張銀”等用于辦公，在綠營另有“公費銀”辦公，且上至提督、總兵，下至千總、把總普遍關支“薪銀”、“蔬菜燭炭銀”、“心紅紙張銀”，這筆“俸銀”之外的“薪銀”成為了綠營將領的特別津貼，因而他們的收入要比同品文職官員高[10]。而且書吏是可以用“工食銀”的名義獲得薪金的，“但自康熙初年之后，各類衙門中的書吏薪金就全部被取消，不僅如此，他們在辦公時還不得不自備諸如筆、墨、紙、蠟等辦公必用品。也就是說，自康熙朝之后這些書吏只有服務，并無報酬。年薪雖有但也極其微薄，一般在6兩銀子左右[11]?！笨滴醭跄旰螅@種情況更甚，陋規(guī)費也隨之開始蔓延。各種收費補貼自雍正火耗歸公改革之后，開始規(guī)范化、合法化，在一定程度上改變了官場上由于低俸引起的貪污腐敗之風，但當初考慮“火耗之上再加火耗”的問題也隨之出現(xiàn)。乾隆、嘉慶之際，陋規(guī)仍繼續(xù)沿用，且較之以前更甚。尤其是在買官鬻爵和漕運方面，引得當時的各地群眾對此十分不滿，“下怨上尤，互相詬病，而皆不為無因，其病民蠹官大為漕害者，則相沿陋規(guī)是已?！庇纱丝梢?，官場陋規(guī)問題在清王朝一直沒有得到很好地改善。不過值得注意的是，在不同時期，陋規(guī)的概念是隨著當權者對財政分配體制做出的改變而變化的，因而不能將所有不合法或王朝體制之外，除過正俸的收入都認為是陋規(guī)。

二

在乾隆初年的江西，一般府衙如有民間詞訟，縣差先答應給予家人門丁“承票規(guī)例”，再“以原告之貧富定其規(guī)例之多寡”，一般的情況大概是“原差既有所費，承票人手先向原告需索差禮，再向被告勒索盤纏，自數(shù)兩以至數(shù)十兩不等。及至拘齊犯證，又為衙門內(nèi)外承行經(jīng)管胥吏請求規(guī)例，亦惟原差是問[5]?！边@種“規(guī)例”發(fā)展到清后期時，它的合法屬性就更明顯的，也有了更政府化的稱號。如在清光緒年間，“新任軍機章京劉光第在私信中稱，軍機處章京每年可分規(guī)費約五百兩[12]。”不僅如此，劉光第在信中也寫到這些費用不夠時，還需自己補貼，貼補之后報銷很難。顯而易見，光緒時的中央軍機處“規(guī)費”是有一定比例的，而且可能根據(jù)不同部門的事務和責任來分配，但這種規(guī)費是否就屬于陋規(guī)費的一種，并不能很明確的斷定。不過這種規(guī)費并不是只有在當時的中央部門才有，在清光緒年間經(jīng)征局收取的規(guī)費章程就有規(guī)定：每官契一紙，概收工本費銀1兩，以2錢歸藩署，1錢歸各(經(jīng)征)局承辦員司，2錢歸地方官衙書吏家丁，以5錢在局專備稅契紙張工本等用。也有資料記載，清光緒二十三年川北地區(qū)潼川知府有一份書面報告稱：“訪查該縣(三臺縣)詞訟，一經(jīng)準理，差役持票下鄉(xiāng)，往往擇肥而噬，不論案情之重輕，先講差規(guī)之多寡，千方恐嚇，萬計刁難，必隨其欲而后已。迨至押帶人證進城投到，又有房書開單等項使費，種種弊端，悉難枚舉?！边@里的“差規(guī)”沒有明文規(guī)定，也沒有定額標準，“汰之，則不敷驅(qū)使；去之，則民累難堪”，兩難之際，阿通知府采取了折中辦法，把過去實行了兩百多年的“差規(guī)”公開合法化，制訂出《三臺縣書差規(guī)費條規(guī)十八則》并刻在石碑上公示于大堂前。從以上的這兩則資料記載中，我們可以看到一個陋規(guī)合法化成規(guī)費的過程。規(guī)費在這里不再經(jīng)受百姓非議，只是官方將其以公式條文的方式進行了合法化，并且依照百姓在衙門辦事的需求將銀兩歸置在合理的范圍內(nèi)，使民眾能夠接受。

相比較于衙門在某些公事或刑法訴訟方面公開化的“規(guī)費”收納，“州縣官在與上司衙門的職員們打交道時還不得不向他們致送各種各樣的‘規(guī)費’（例費），并且在別的場合也會給書吏們饋送規(guī)費。如審計錢糧時，呈交報告或解遞官錢給上級衙門時（解費），或在離職前轉(zhuǎn)交官銀及文書檔案時[13]?！痹邛耐嫦壬挠^點中，“規(guī)費”就是例費，雖跟我們現(xiàn)在政府辦手續(xù)要繳費有一定區(qū)別，但不論從今人，還是古人的觀念來看，這種掏錢更容易辦事的習慣沒有什么差別的，政府官員與百姓都津于此道，因而算不得真正意義上的陋規(guī)。針對陋規(guī)普遍的情況，康熙也曾稱“身為大臣,尋常日用豈能一無所費？若必分毫取給于家中,勢亦有所不能。但要操守廉潔,念念從愛百姓起見,便為良吏。督、撫中如兩于成龍、及范承勛、誠良吏也[2]?！被实鄣难孕惺沟谜麄€清王朝官員上行下效，披著合法的外衣，行著不合理的慣例。由此可見，形成這種認識的主要的原因在于這種不正常的慣例是在法律默許范圍內(nèi)的，即“在清朝最有法權的皇帝對陋規(guī)是否概屬犯罪問題上態(tài)度暖昧,處罰上的隨意性削弱了法律對陋規(guī)的懲處力度[14]?！痹谶@種背景下，“陋規(guī)”與“規(guī)費”已經(jīng)沒有實際意義上的區(qū)別，更遑論當這種含糊不清的關系發(fā)展到中央集權瀕臨危機的光緒朝時會呈現(xiàn)一種什么樣的狀況。清朝時人與當今研究者對于這兩者的不同稱呼皆在于自己的理解，微毫之間僅在于他們對于這些銀兩收入的合理限度的把握，即若是小額且以不得不因公事需求繳納則為“規(guī)費”，若是較大額且以巴結(jié)逢迎為主，大多為陋規(guī)費，如“坐堂禮”等禮錢。值得注意的是，陋規(guī)花樣形式繁多，不能一概而論。某些例費，如州縣官吏們在經(jīng)管災荒調(diào)查、戶口調(diào)查、土地勘測等公事而索要費用時，還得根據(jù)他們抽取的份額來看。

三

上文提及的光緒年間中央軍機處劃分的規(guī)費在一定程度上應與清初的飯食銀在屬性上應是相似的。清朝時期的飯食銀是地方巡撫、布政使司和各級衙門為部中書吏的公務和生活籌措的補貼費，這項費用朝廷是允許的。因為關乎奏銷的問題，因而算的是部費的一種，在地方財政中，一般會預留這筆款項?！昂牧w歸公以前，奏銷部費飯銀，一般由督撫衙門責成下面州縣攤付。雍正朝耗羨歸公以后，則在耗羨銀中，為地方赴屮央各部奏銷飯銀，劃撥較為固定數(shù)額[15]?！睆膭潛茔y兩的部門和固定金額來看，規(guī)費與飯食銀這兩者在法理上是具有一定合理性的。至于這種規(guī)費究竟是從中央撥款還是交給定額自己收納，尚待研究。值得注意的是中央劃分規(guī)費出于補公用之費的好意，卻在無意間加重了規(guī)費源頭上的壓力，不同機構(gòu)之間為利的互相傾軋，間接的導致了各種陋規(guī)的層出不窮，也使得京官的利益受損，形成了陋規(guī)收取的惡性循環(huán)。以曾國藩這樣的七品京官為例來看，他年俸只有45兩。從乾隆元年起，京員例支雙俸。此外“每正俸銀一兩兼支米一斛”，還有45斛“祿米”。有研究者稱若以1石糧食值1兩5錢4分銀子計算，數(shù)項相加，不過才124兩6錢5分。再除過他及家人必須購置衣服花費合計28兩2錢7分[16]。所剩不過九十幾兩，維持生計剛好勉強。再有軍機章京劉光第稱自己倒貼辦公的用費，入不敷出。這一尷尬的生活狀況在當時的京官中是很普遍的。低薪制導致大部分清代京官的實際收入數(shù)額及管道與法定大相徑庭，它所帶來的直接經(jīng)濟收益十分有限，但間接效益卻非常巨大，這其中包括籌資能力的增長、陋規(guī)等灰色收入以及利用權勢干預地方事務所獲報酬[16]。顯然，京官雖然是低俸，但是獲得錢財?shù)膩碓催€是很廣的，如“需索常例”或“打點使費”等。從劃分規(guī)費這種情況不難看出，即使清廷努力調(diào)整中央與地方，人員與機構(gòu)設置之間的種種矛盾，但大廈將傾，制度的落后和潛藏在表象之下的危機已然成為壓倒整個王朝的稻草了。

清代的陋規(guī)與規(guī)費本質(zhì)上都是處在中央財政之外的額外收入，規(guī)費實際上就是陋規(guī)費的一種。它們之間的區(qū)別在于運用的對象不同，規(guī)費大部分的名目能得到中央機構(gòu)和地方政府的認可，銀兩的來源一般是公認或公示過的，但也是以各種名目收之于民，用來補貼公費和其他辦公需要；陋規(guī)則名目眾多，大部分是一種不被承認的慣例，這些陋規(guī)費用途廣泛，不乏公費和辦公需要，卻有大部分進了官吏之腹，則不得不另當別論了。

關于清代出現(xiàn)陋規(guī)問題的原因探究，各位研究的前輩們都有自己獨到的見解，正如文章開始所說的與當時的吏治情況、上層政治需求、立法是否完備、官員制度、中央和州縣人員設置以及不斷變化的俸祿制度等都有密切關系。瞿同祖先生在《清代地方政府》一書中認為清朝因為沒有特定資金去供給某一種特定費用，官員們只能尋找別的途徑去籌斂，這也確實是一個不可忽視的原因；也有人認為問題的關鍵在于陋規(guī)體制沒有固定的比率,所以地方官員在征收和使用時幾乎毫無限制，隨心而為。對于這一認識，從上文的探究就可知清政府至少在中央機構(gòu)對于特定范圍內(nèi)的陋規(guī)是有一定比率的，但這種比率存在的范圍較小，且有特別的針對性。當這種稍能控制的情況一旦蔓延到復雜的州縣官群體機構(gòu)中，呈現(xiàn)的就是無序的混亂狀況，屢禁不止，整改無效。無論何種見解，都顯示著清代的陋規(guī)問題牽連廣泛。規(guī)費作為其中的一支，不能將陋規(guī)問題完全詮釋清楚，在陋規(guī)問題背后是整個清朝的體制設置、政治發(fā)展趨向和經(jīng)濟生活狀況在無形的操縱，這還需要我們更進一步的研究。