張英婕

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

一、引言

隨著教育體制改革的逐步深入，我國高等教育事業(yè)得到了長足的發(fā)展，高校辦學規(guī)模不斷擴大，辦學層次不斷提高，高等教育經費也日益呈現(xiàn)出數(shù)額巨大、來源多樣的特點，有關高等教育經費的管理及使用狀況也因此成為政府與社會的關注焦點。近年來，圍繞高教經費的監(jiān)督與檢查已多次開展。從中央層面，自1998年起審計署先后多次對部分高?？蒲薪涃M、中央財政專項資金管理和使用等情況進行審計；2013年和2014年中央巡視組專門組織了對多所高校的巡視工作。從地方層面，上海、四川、安徽等省市也加大了對高校辦學、發(fā)展和參與經濟社會活動情況的審計力度。與此同時，以高等教育經費為主題的研究數(shù)量也與日俱增。研究者或是圍繞教育財政管理、分配體制，探討教育經費的財政性分配差異與公平；或是研究教育經費與地區(qū)經濟增長間關系；或是研究借鑒國外有關教育經費分配、管理與使用的經驗；或是分析經費管理使用中存在的問題，研究完善經費績效評價機制等，但研究的開展多數(shù)局限于財政性高等教育經費范圍，少數(shù)文獻雖關注了非財政性經費部分，也主要是從非財政性經費來源失衡的角度，探討這一經費來源的影響因素，提出政策建議以促進提升經費來源中非財政性的比重，對于非財政性經費管理與使用中存在問題及其原因的系統(tǒng)梳理與分析則鮮有涉及。

近年來相繼出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》等文件，就高等教育經費投入保障措施方面明確提出，一方面要加大教育投入，健全以舉辦者（政府）投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經費的機制；另一方面要加強經費管理，完善財務會計制度，確保經費使用規(guī)范、安全、有效。在此背景下，研究探討非財政性教育經費來源及其管理與使用的現(xiàn)狀與問題，對于健全投入機制、規(guī)范經費管理，提高資金的使用效益，都具有重要的現(xiàn)實意義。

二、非財政性高等教育經費的來源

現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)將高等教育的經費來源分為五類，即國家財政性教育經費、事業(yè)收入、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐贈經費和其他教育經費。這其中，國家財政性教育經費主要包括公共財政預算教育經費、各級政府征收的用于教育的稅費、企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款、校辦產業(yè)和社會服務收入用于教育的經費以及其他屬于國家財政性教育經費。但是涉及到財政性經費與非財政性經費的范圍與邊界，已有文獻還存在較大的爭議。部分研究者[1-2]沿用統(tǒng)計口徑，將事業(yè)收入、社會捐贈經費等不屬于國家財政性教育經費范疇的資金來源均歸集為非財政性經費。部分研究者[3-4]根據(jù)獲取資金的渠道等因素，將國家財政性教育經費口徑中的校辦產業(yè)和社會服務收入用于教育的經費部分劃歸為非財政性經費。一些專家教授的觀點[5-7]則認為，財政性教育經費的內涵與外延應重新界定，不屬于政府部門的教育經費，均不應列入財政性教育經費的統(tǒng)計口徑，據(jù)此，企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款、校辦產業(yè)和社會服務收入用于教育的經費因不屬于政府部門的教育經費，很難歸入財政性教育經費范疇。由以上分析不難得出，校辦產業(yè)和社會服務收入是否屬于財政性教育經費是爭議的核心內容之一。

脫胎于“校辦產業(yè)減免稅”的“校辦產業(yè)和社會服務收入”，其政策初衷在于為校辦企業(yè)提供一定的稅收優(yōu)惠基礎上，要求校辦企業(yè)將獲得減免的稅款按規(guī)定上交學校，用于補充教育經費的不足。從減免稅款的角度，我國將其這部分來源納入財政性教育經費范疇。隨著經濟社會的發(fā)展以及教育等部門各項政策措施的出臺，不僅校辦企業(yè)的管理體制通過設立“資產公司”以及改制等方式，由原來的“校辦產業(yè)”向“校有產業(yè)”[8]發(fā)展，而且有關校辦產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策近年來也處于逐步被取消的狀態(tài)[8]，使得這些產業(yè)原先所肩負的補充教育經費的職責和意識逐漸削弱。在此情況下，盡管相關主管部門通過將“國有資源（資產）有償使用收入”、“國有資本收益”等確認為非稅收入、并要求納入預算管理的方式，繼續(xù)將根植于國有資產（資源）的“校辦產業(yè)和社會服務收入”歸入財政性教育經費，但實際調查中我們發(fā)現(xiàn)，由于種種原因，不少高校未能獲取產業(yè)投資收益和有償使用收入，這也就意味著，未實現(xiàn)上繳（征收）的這部分收益未納入預算管理，沉淀于各個產業(yè)單位，以非財政性資金的形式被支配使用。因循這一路徑，本文將事業(yè)收入、社會捐贈經費等非財政性教育經費，以及未實現(xiàn)上繳（征收）的校辦產業(yè)和社會服務收入統(tǒng)一納入非財政性教育經費口徑，通過對近年來上海市部分市屬公辦高校的審計結果公告中所反映問題的系統(tǒng)梳理，以及對其中部分高校實地調查發(fā)現(xiàn)情況的綜合分析，探討公辦普通高校在非財政性經費管理與使用的現(xiàn)狀與存在的主要問題并提出對策建議。

三、非財政性經費管理與使用的現(xiàn)狀與問題

近年來圍繞國家和各省市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃，高等院校在教育教學改革、師資隊伍建設、科學研究、社會服務和國際交流合作等方面，不斷加強綜合管理，推進學校事業(yè)發(fā)展，規(guī)范重大經濟決策行為，強化部門預算執(zhí)行，但仍有部分高校在內部管理和控制等方面存在各種問題。這其中，非財政性經費部分存在的主要問題及易發(fā)環(huán)節(jié)包括以下幾方面。

（一）學雜費等事業(yè)收入

高等院校的各類收費一直是財政部門、物價部門等各方面監(jiān)督主體高度關注的領域，對高校收費管理的檢查也基本形成了常態(tài)化，但從發(fā)現(xiàn)的問題來看，部分高校對收費規(guī)定的執(zhí)行仍不到位，相關收費所依托的辦學形式，尤其是合作辦學方面尚存在部分監(jiān)管的盲區(qū)和死角，需要進一步加大監(jiān)管力度，切實維護高校和學生的權益。

1.非合作辦學收費方面。主要問題在于行政事業(yè)性收費未納入“收支兩條線”管理?！笆罩蓷l線”是對行政事業(yè)性收費、罰沒收入等非稅收入的一種管理方式，其核心內容在于非稅收入與支出脫鉤，收入上繳財政專戶，支出由財政部門根據(jù)各單位職能履行的需要按標準核定，以形成完整統(tǒng)一的各級預算，提高經費管理水平。根據(jù)《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》，高校行政事業(yè)性收費包括學費、住宿費和考試費等。從目前的情況來看，部分高校上述收費還未能實行嚴格“收支兩條線”管理。例如某高校就曾未按規(guī)定將留學生學費、公共管理碩士專業(yè)學位學費等行政事業(yè)性收費上繳財政專戶等。

2.合作辦學及其收費方面。從目前高校合作辦學的形式來看，主要分為中外合作與國內合作。中外合作辦學歷經多年發(fā)展，在引進國外優(yōu)質資源、借鑒國外辦學經驗、促進學科結構調整、加快人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮了積極作用，也因此受到中央及地方教育主管部門的普遍重視。自2003年頒布《中外合作辦學條例》以來，教育部相繼發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，嚴肅中外合作辦學秩序，努力提高辦學質量。國內合作辦學中的學歷教育部分，教育部門則通過規(guī)范高校辦學的方式加以規(guī)范，就高等學校以合作辦學名義來設立分校、校外辦學點，以及在低層次學歷學校舉辦高層次學歷教育等設置禁止性條款；非學歷教育部分則要求由高校“非學歷教育歸口管理職能部門”從程序上加以規(guī)范。

從管理現(xiàn)狀來看，中外合作辦學存在的主要問題包括：第一，辦學程序違反規(guī)定。有的高校未按規(guī)定報經教育主管部門批準，連續(xù)數(shù)年與外單位合作開展國外碩士學位高級管理培訓并取得培訓收入。也有高校招生數(shù)量超出辦學核定人數(shù)，例如某高校中法合作本科教育項目等中外合作辦學項目實際招生數(shù)超出教育部批準的招生人數(shù)100余人。第二，項目治理結構不完善，中方權利未得到有效保障。具體包括合作辦學項目由合作公司投資管理、對合作方的成本補償不合理、合作方資質不符合規(guī)定等問題。第三，項目財務管理弱化。由于中外合作辦學形式多樣且涉及的學雜費收入金額較大，對于一些高校來說往往存在靈活的操作空間，甚至將學校的收入轉移至下屬獨立機構，為經費的規(guī)范管理埋下隱患。國內合作辦學存在的問題主要在于部分高校在校外開展各類繼續(xù)教育合作辦學活動時，未按規(guī)定將收費標準、校外教學場所等報教育主管部門備案；就非學歷教育開展的合作辦學，也未按規(guī)定向辦學所在地教育主管部門申請辦學許可等。除了以上問題之外，仍有高校存在違規(guī)收費的問題，一些高校還曾違規(guī)開設碩士考前輔導班并收取輔導費等。

（二）校辦產業(yè)收入

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“推進產學研用結合，加快科技成果轉化，規(guī)范校辦產業(yè)發(fā)展”的工作任務。圍繞這一目標任務，近年來，各地高校持續(xù)加大對校辦產業(yè)的扶持力度，努力推進產學研一體化，為高校教育事業(yè)拓寬資金來源渠道的同時，充分發(fā)揮高校優(yōu)勢，主動服務于經濟社會發(fā)展。但是由于高校與校辦產業(yè)間經濟關系未理順，“重投入、輕考核”仍是普遍現(xiàn)象，服務產學研的科技園區(qū)建設偏離規(guī)劃與政策初衷的情況時有發(fā)生，使得高校的投入回報難以得到有效保障。

1.校辦企業(yè)的管理及收益。一方面，高校與下屬企業(yè)投資與收益關系未理順。一些高校將校內經營性資產或是長期無償提供給其下屬全資或控股企業(yè)使用，或是委托其下屬企業(yè)管理且未明確資產收益分配方式。這些高校表現(xiàn)出的共同特點在于，忽視對校辦產業(yè)的經營和管理，既未就下屬企業(yè)業(yè)績設置管理考核指標，也未要求上繳利潤或按實際情況收取投資收益，造成收益留存企業(yè)，使得校辦產業(yè)收益對教育經費的補充作用未能真正實現(xiàn)。另一方面，科技園區(qū)的管理偏離發(fā)展規(guī)劃與政策目標。近年來，各地高校為探索構建產學研戰(zhàn)略平臺，通過盤整校區(qū)資源建設科技園區(qū)，對發(fā)展高新技術產業(yè)、打造高水平研究平臺和創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制起到了積極的推動作用。但從調查情況發(fā)現(xiàn)，部分高?？萍紙@運營管理過程中存在對入駐企業(yè)類型疏于審核、場地面積和入駐企業(yè)數(shù)量不達標等問題，使得科技園建設偏離發(fā)展規(guī)劃與政策目標，產學研結合及產業(yè)帶動效果未能得以有效發(fā)揮。

2.國有資產、資源有償使用收入。在高校內部，納入學校產業(yè)范圍的國有資產資源的有償使用收入主要來源于兩個方面，高校將自有房產、設備等對外出租，以及校辦企業(yè)按規(guī)定或協(xié)議約定上繳利潤。前一種情況，從目前財政部門和教育部門的管理要求上來說，高校應履行一定的審批或備案程序，但部分高校存在未按規(guī)定程序向主管部門報批或報備的情況下，對外出租出借房產、設備等問題。同時，依托于國有資產、資源取得的無論是出租收入或是利潤分配，因其都歸屬于非稅收入，也應納入“收支兩條線”管理，按規(guī)定上繳國庫，但仍有一些高校將部分房租收入、國有資產投資收益等留存本單位，使得這部分資金脫離了財政部門和主管部門的監(jiān)管。

（三）社會服務收入

即學校通過市場行為向社會提供服務所取得的服務性收入，無需上繳國庫，但應納入單位預算，統(tǒng)一核算和管理，除了前文提及的非學歷教育外，這類服務主要包括：科技成果轉讓和技術服務，以及橫向科研項目等。

1.科技成果等無形資產的管理及收益。從管理現(xiàn)狀來看，主要問題在于高校無形資產管理意識薄弱，科技成果合作轉讓程序存在缺陷。高校業(yè)務管理特點之一在于教學科研活動中形成了一定量的科技成果，但其中多數(shù)未能在學校財務報表數(shù)據(jù)中得以體現(xiàn)，且有關科技成果的產學研合作和轉讓程序尚未健全規(guī)范，使得高校及相關技術持有人的合法權益受到侵害。例如某高校就曾經在未對專利技術轉讓進行市場評估的情況下，直接與合作方約定轉讓價格并簽訂技術轉讓合同。

2.橫向科研項目管理及收入。問題主要表現(xiàn)為研究過程管理和合同管理等存在薄弱環(huán)節(jié)。長期以來，縱向科研項目經費是各級部門監(jiān)督管理的焦點，橫向項目由于資金的非財政性相對來說管理寬松?！督逃筷P于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟返认嚓P文件，對于橫向科研項目也僅要求“嚴格按照合同（協(xié)議）執(zhí)行，并納入學校統(tǒng)一管理”，“學校要督促科研人員按進度完成各項研究內容，了解項目執(zhí)行進度和進展情況”等。盡管如此，仍有部分高校未按規(guī)定強化對橫向科研項目的管理責任。例如某高校有數(shù)十項橫向科研項目未按規(guī)定納入學校統(tǒng)一管理，部分橫向科研項目雖已納入統(tǒng)一管理但存在未按合同約定收款等問題，從而未能有效保障學校、委托方和科研人員的合法權益。

（四）社會捐贈經費

一直以來，中央及地方教育部門出臺的有關教育改革及教育投入的文件中，鼓勵和引導社會力量捐資辦學、完善捐贈教育激勵機制都作為一項重點內容被屢次強調，這既是形成多元化籌資渠道的需要，也反映了高校成本由多方共同負擔的現(xiàn)實需求。各高校雖按要求努力拓寬籌資渠道，但捐贈資金的募集能力仍呈現(xiàn)兩極分化趨勢，根據(jù)基金會中心網的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2011年10月中旬，全國共有202家高校成立了基金會，僅占當年高?？倲?shù)的7.75%[9]。其余高校的籌資能力可見一斑。高?；饡某闪⑴c發(fā)展對于促進高等教育穩(wěn)定和快速的發(fā)展起到了積極的作用，但在捐贈資金的管理與使用方面仍存在一定問題，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，未按協(xié)議約定使用捐贈資金。捐贈協(xié)議多數(shù)有明確的用途與范圍，部分高?；饡嬖诔栀泤f(xié)議約定的范圍使用捐贈資金的情況。第二，虛設支出內容?！痘饡芾項l例》對基金會每年用于公益事業(yè)支出參照上一年總收入或基金余額的比例有明確規(guī)定，一些高校基金會通過虛設支出內容的方式來達到規(guī)定比例。第三，捐贈實物未作價入賬。部分基金會未將獲贈的實物資產等經評估作價后在財務賬面反映，實物管理中也存在處置隨意等不規(guī)范行為。

四、原因分析與對策建議

前文反映的是在對上海市部分高等院校的審計發(fā)現(xiàn)問題的框架下，結合對上海市部分市屬公辦高校實地審計調查發(fā)現(xiàn)情況，所分析得出的公辦高校非財政性教育經費管理與使用中問題易發(fā)的主要環(huán)節(jié)及存在的主要問題，與其他教育經費管理與使用中所可能存在的共性問題未包括其中，這些問題可能出現(xiàn)在高校經費預算管理與執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。以未執(zhí)行“收支兩條線”管理問題為例，問題的產生同時意味著相關收支未納入預算管理，從而在支出方面存在違規(guī)操作的空間。綜合以上問題不難發(fā)現(xiàn)，問題產生的原因從高校內部的角度，主要在于現(xiàn)有的法律法規(guī)、規(guī)章制度等未得到有效執(zhí)行，違規(guī)操作、違章辦事的行為不僅嚴重損害了規(guī)章與制度的嚴肅性，也違背了依法依規(guī)治校的原則；從高校外部的角度，主要在于外部監(jiān)督仍不夠到位，“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”[10]的情況仍時有發(fā)生。這對于非財政性教育經費的穩(wěn)定持續(xù)、渠道拓寬都有著極為不利的影響。因此本文提出以下三方面建議：

（一）健全內部治理

長期以來，我國高校治理結構較為單一，事關教育事業(yè)發(fā)展及經費管理使用的重大事項，主要由學校領導班子集體決策，其他利益相關主體如教職員工、社會公眾等幾乎難以參與，也難以通過有效的建言渠道使得合理建議得到采納，從而實現(xiàn)有效的分權和制衡。為保證經費決策符合學校事業(yè)發(fā)展需要的同時，又能平衡各方利益訴求，高校應效法國外經驗，一是積極探索與完善多元化的治理結構，通過成立董事會并推進大學章程建設等方式，完善議事規(guī)則，切實發(fā)揮高校黨委、行政部門、學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等各類組織機構的作用，積極聽取眾多利益相關者的意見建議，將各類教育經費來源納入學?？傮w管理框架，統(tǒng)籌規(guī)劃經費的籌集、管理與使用，避免由于權力失控、決策不當所帶來的嚴重問題。二是加快落實總會計師制度，從制度層面規(guī)范高校教育經費籌集、管理與使用行為，避免主要負責人“一支筆”所帶來的濫用與損失風險。同時以此為契機，進一步規(guī)范高校內部機構設置，建立權責明確的分層授權審批制度，確保運行機制符合現(xiàn)代大學制度要求；進一步推進校辦產業(yè)經營發(fā)展目標的制訂，完善監(jiān)督考核機制；進一步健全高校內部財務、審計監(jiān)督機制，加大審計整改和問責力度，有效降低低效、錯誤或舞弊的風險。

（二）加大公開力度

教育經費籌集、管理與使用的不公開、不透明也是上述問題產生的癥結所在。雖然教育部2014年制定的《高等學校信息公開事項清單》，要求公開包括財務、資產及收費等在內的信息，切實保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。但是從目前公開的現(xiàn)狀來看，多數(shù)高校信息的公開僅按照最低要求實施，一些信息的公開也缺乏必要的配套解釋，使得公眾的知情與監(jiān)督無從入手。因此，加大信息公開力度、拓寬社會監(jiān)督渠道已成為當務之急。依照國外經驗，經費信息公開應包括預算編制公開、執(zhí)行公開，以及相關監(jiān)管部門監(jiān)督檢查結果的公開。預算編制公開，就是將高校教育經費的籌集與分配予以公開，接受社會各界的監(jiān)督，從根源上督促高校教育經費分配使用的科學合理、符合高校發(fā)展規(guī)劃。執(zhí)行公開，就是將高校教育經費的具體管理及使用情況公開，可以通過分階段的方式逐步公開財政性經費與非財政性經費的使用情況，除了支出大類外，還應更多地公開支出涉及的單位、事由等具體細節(jié)。監(jiān)督檢查結果公開，就是將有關監(jiān)管部門對高校教育經費管理和使用中存在問題的檢查結果公開，實現(xiàn)以公開促整改。凡是不涉及到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，原則上都應公開[11]，將教育經費籌集、使用及其監(jiān)管全程“在陽光下運行”，從而減少乃至規(guī)避“不作為、亂作為”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善監(jiān)管體系

人大是高等教育經費的最高監(jiān)管機構，負責教育部門教育經費的預算審批和監(jiān)督。根據(jù)資金來源的不同以及部門職責的歸屬，高等教育經費的具體監(jiān)管主要由教育、財政、物價、審計等部門來實施。近年來，隨著高等教育投入規(guī)模持續(xù)加大，中央及地方政府部門也相繼出臺了一系列規(guī)章制度加大對高等教育經費的監(jiān)管，但相關的管理規(guī)定還不夠體系化，對于不同監(jiān)管部門間協(xié)同配合、成果共享還未予以明確規(guī)定，績效評價還未完全覆蓋預算管理及監(jiān)督的全程，未能有效防范問題產生的同時，或多或少影響了高校正常的辦學秩序等。鑒于此，行政主管部門應系統(tǒng)梳理并修訂完善現(xiàn)存的高等教育經費管理制度規(guī)定，厘清經費監(jiān)管各主體監(jiān)管范圍，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，建立健全會商和成果共享機制，建立專業(yè)化、協(xié)同化的經費監(jiān)管體系的同時，提升問題發(fā)現(xiàn)與整改的效率與效果，減少“多頭監(jiān)管”、“重復審計”現(xiàn)象對正常教學、科研秩序的干擾。其次，健全高等教育經費的績效評價制度，即使對于非財政性教育經費來源，也應擯棄切塊管理的傳統(tǒng)模式，將績效評價機制融入到預算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)中，避免經費籌集、管理與使用中產生不規(guī)范問題。