（.上海行政學(xué)院，上海 0033；.四川行政學(xué)院，四川成都 6007）

長期以來，我國城市管理執(zhí)法主要采用“分兵把守、各管一攤”的條塊管理方式，即在政府內(nèi)部縱向與橫向上形成多個條塊部門，分別遵循垂直或?qū)俚氐墓芾碓瓌t進(jìn)行條塊分割式管理。條塊治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢在于有利于提升管理專業(yè)化和精細(xì)化水平，劣勢在于縱向與橫向間的條塊聯(lián)動不足，容易出現(xiàn)“一個部門一套執(zhí)法體系，一部法律法規(guī)一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法現(xiàn)象。如何破解城市管理中執(zhí)法層級多、力量分散的困境，推進(jìn)相對集中綜合執(zhí)法改革，是近年來城市管理創(chuàng)新的重要方向。本文以上海為例，梳理近年來城市管理綜合執(zhí)法改革的實(shí)踐形態(tài)及其治理邏輯。

一、綜合執(zhí)法的合法性與管理模式

（一）綜合執(zhí)法的合法性

城市管理綜合執(zhí)法是相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，其主要是通過在組織內(nèi)組建臨時性或協(xié)調(diào)性的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者通過委托授權(quán)的方式，將分散在若干行政機(jī)關(guān)內(nèi)有關(guān)城市管理方面的行政職權(quán)部分或全部集中起來，以統(tǒng)一執(zhí)法主體的名義對外進(jìn)行執(zhí)法，從而解決執(zhí)法權(quán)分散、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的難題。［1］

從合法性來看，城市管理綜合執(zhí)法的主要法律依據(jù)是《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的部分授權(quán)性條款規(guī)定以及國務(wù)院在不同時期制定的推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的若干決定和通知，主要包括《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)［1996］13號文件）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)［2000］63 號）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)［2002］17號）。

（二）綜合執(zhí)法的管理模式

各地在城市管理綜合執(zhí)法改革的實(shí)踐中的做法不一，大致形成了三種管理模式：一是市、區(qū)雙重管理，即在市、區(qū)兩級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，區(qū)級機(jī)關(guān)同時接受市級機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和區(qū)政府的屬地領(lǐng)導(dǎo)。［2］街鎮(zhèn)層面不享有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，采用區(qū)級執(zhí)法機(jī)構(gòu)派駐的方式進(jìn)行執(zhí)法，以區(qū)級機(jī)關(guān)名義行使處罰權(quán)，并負(fù)責(zé)對派駐街鎮(zhèn)的分隊統(tǒng)一指揮和調(diào)度。在這一模式下，市、區(qū)兩級執(zhí)法機(jī)構(gòu)均為獨(dú)立執(zhí)法主體，但在管理區(qū)域和管理事項上市、區(qū)之間卻又高度重疊，區(qū)級執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中往往處于配角的位置，不可避免出現(xiàn)政出多門、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的現(xiàn)象。保留獨(dú)立的市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置主要是便于對城市管理中跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)聯(lián)動，市級機(jī)構(gòu)可以針對各區(qū)執(zhí)法力量的情況合理分配任務(wù)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，解決區(qū)域間推諉扯皮問題。

二是區(qū)、街鎮(zhèn)雙重管理，即不保留市級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，僅在區(qū)級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，全市綜合執(zhí)法由各區(qū)分塊進(jìn)行管理，街鎮(zhèn)執(zhí)法由區(qū)級機(jī)構(gòu)派駐執(zhí)法分隊的方式進(jìn)行，派駐隊伍同時接受區(qū)級機(jī)構(gòu)與街鎮(zhèn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一模式強(qiáng)調(diào)屬地管理的重要性，其優(yōu)勢在于問題發(fā)現(xiàn)、快速執(zhí)法能力強(qiáng)，便于區(qū)內(nèi)部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，不足之處在于缺乏跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制，相鄰區(qū)之間的結(jié)合部區(qū)域往往成為監(jiān)管盲區(qū)，難以解決區(qū)域間的執(zhí)法邊界和職責(zé)劃分的問題。另外，各區(qū)分割管理的做法也導(dǎo)致城市綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)象。

三是完全垂直管理，即僅在市一級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，所屬的執(zhí)法隊伍均由市級機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮。這一模式推崇專業(yè)化集中化管理，將分散在不同部門、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一上收到市一級綜合執(zhí)法部門，改變了以往市、區(qū)、街鎮(zhèn)不同條塊執(zhí)法隊伍分散執(zhí)法的狀況，兼顧了城市管理的整體性，有利于從源頭上減少執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。但其劣勢也非常明顯，統(tǒng)一集中管理在信息收集、問題發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)等方面不具備屬地管理的比較優(yōu)勢。此外，集中化管理的精準(zhǔn)性也受制于城市管理規(guī)模、管理事項范圍、復(fù)雜程度等因素影響，難以適應(yīng)城市管理重心下沉，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的需要?？傮w看，地方上采用市、區(qū)雙重管理和區(qū)、街鎮(zhèn)雙重管理模式的居多。

各地在推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革方式上，也存在三種普遍的做法：一是執(zhí)法權(quán)橫向轉(zhuǎn)移集中。所謂橫向轉(zhuǎn)移，是指將原先法律法規(guī)賦予特定部門的行政處罰權(quán)，轉(zhuǎn)移到新的執(zhí)法部門，將分散的執(zhí)法力量集中在一個獨(dú)立的執(zhí)法部門綜合行使。這一做法一般會在市或區(qū)級創(chuàng)設(shè)一個專門的城管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊伍來集中管理。二是組織外部合并、執(zhí)法權(quán)內(nèi)部集中。這一做法通過整合執(zhí)法主體來實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的相對集中，一般會將原先涉及到的執(zhí)法關(guān)聯(lián)部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，合并成新的綜合部門，分散的執(zhí)法隊伍和執(zhí)法權(quán)限也隨著機(jī)構(gòu)的合并而一并整合進(jìn)新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使。三是聯(lián)合執(zhí)法模式。這一模式一般是從相關(guān)聯(lián)的執(zhí)法部門抽調(diào)出相應(yīng)的執(zhí)法力量，組建一個專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來集中行使相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，但在具體的執(zhí)法過程中仍以法律規(guī)定的相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名義而不是以新組建的執(zhí)法部門來執(zhí)法。這種聯(lián)合執(zhí)法模式并未真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法主體的統(tǒng)一，所有被抽調(diào)人員的人財物關(guān)系仍保留在派駐單位，只是部分實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法行為的聯(lián)動，其它部門只是協(xié)調(diào)，執(zhí)法過程多以集中整治為目標(biāo)，運(yùn)動式執(zhí)法為主要特點(diǎn)，日常的長效管理尚未制度化和規(guī)范化。

城市管理綜合執(zhí)法改革實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法力量由分散到集中的轉(zhuǎn)變，一定程度上解決了分散執(zhí)法所帶來的多頭執(zhí)法、各自為政的執(zhí)法亂象。實(shí)行綜合執(zhí)法改革的部門，其監(jiān)督管理職責(zé)仍由各職能部門執(zhí)行，這種“管”與“罰”分離的模式，在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管理、審批權(quán)與監(jiān)督、處罰權(quán)的適度分離，強(qiáng)化了不同權(quán)力主體間的監(jiān)督和制約，規(guī)范了權(quán)力的運(yùn)行。

二、上海“1+1+1+X”綜合執(zhí)法體系的探索

上海較早便開始對城市管理綜合執(zhí)法進(jìn)行改革探索。1996年，上海市便確立了街道—區(qū)縣—市綜合執(zhí)法改革“三步走”的工作方針并通過市人大授權(quán)，先后在全市100個街道組建了街道監(jiān)察隊，在市容市貌管理領(lǐng)域?qū)嵤┖喴壮绦虻木C合執(zhí)法。

2000年，上海市人大授權(quán)在徐匯、長寧等10個中心城區(qū)試點(diǎn)，組建區(qū)一級城市管理監(jiān)察大隊，集中行使9個執(zhí)法部門7個方面的行政處罰權(quán)，以市容市貌管理為主。2004年1月，上海發(fā)布《上海市城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》，規(guī)定綜合執(zhí)法工作由中心城區(qū)向全市全面推開。隨即，各區(qū)陸續(xù)組建區(qū)級城市管理監(jiān)察大隊，是區(qū)城市管理綜合執(zhí)法的唯一主體，區(qū)城市管理監(jiān)察大隊向各街道派駐區(qū)城市管理監(jiān)察大隊XX街道分隊，以區(qū)大隊名義行使處罰權(quán)，并負(fù)責(zé)對派駐街道的分隊統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

2005年6月，上海市政府頒發(fā)了《上海市人民政府關(guān)于上海市開展市級層面城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，正式在上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局增掛上海市城市管理行政執(zhí)法局（簡稱市城管執(zhí)法局）牌子，實(shí)行“兩塊牌子，一班人馬”的合署管理體制。市城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)全市城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，下設(shè)上海市城市管理執(zhí)法總隊，具體承擔(dān)市層面相對集中行政處罰權(quán)的相關(guān)事務(wù)。

2011年，“上海市城市管理執(zhí)法總隊”更名為“上海市城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法總隊”；“XX區(qū)縣城市管理監(jiān)察大隊”更名為“XX區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊”，區(qū)縣城管執(zhí)法局為區(qū)縣城管執(zhí)法的實(shí)施主體。至此，上海市市、區(qū)縣兩級城市管理綜合執(zhí)法組織體系基本確立。

上海通過構(gòu)建市、區(qū)兩級管理模式，將分散在不同部門、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一上收到市、區(qū)兩級城管綜合部門，改變了以往區(qū)或街鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍分兵作戰(zhàn)的狀況，從源頭上減少執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張和外來人口的導(dǎo)入，城市管理綜合執(zhí)法的重心逐漸由市、區(qū)縣向街鎮(zhèn)傾斜。截至2014年底，上海市行政區(qū)劃有100個街道、107個鎮(zhèn)和2個鄉(xiāng)，共有城管執(zhí)法中隊234個。［3］作為“三級管理”的末端層級，街鎮(zhèn)承擔(dān)了近七成的城管執(zhí)法任務(wù)，多達(dá)400多項的管理內(nèi)容，市、區(qū)城管職能部門的大量事務(wù)性工作最終也轉(zhuǎn)嫁下沉至街鎮(zhèn)，但街鎮(zhèn)缺乏完整獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，有執(zhí)法需求時只能通過區(qū)城管部門調(diào)遣相關(guān)城管力量，效率低而且成本高。

區(qū)縣集中型的城市管理綜合執(zhí)法體制已難以適應(yīng)新的城市發(fā)展需要，需要著力解決街鎮(zhèn)執(zhí)法體制不順、權(quán)責(zé)不匹配的“小馬拉大車”的困境。2014年上海市委一號課題聚焦“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”并形成《上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6”文件），明確了“重心下移”、“權(quán)力下沉”、“權(quán)責(zé)一致”、“賦權(quán)到位”是基層治理創(chuàng)新的主要方向。2014年初，市委、市府辦公廳頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善本市城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2014〕36 號），提出構(gòu)建“一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門”的“1+1+1+X”區(qū)縣城市綜合管理工作體系。此輪改革的主要變化有：

（一）機(jī)構(gòu)實(shí)體化

原先市、區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法局大多與市、區(qū)綠化與市容管理局實(shí)行“兩塊牌子，一套班子”的管理體制，機(jī)構(gòu)并未實(shí)體化。掛靠體制下，區(qū)縣城管執(zhí)法局與城管執(zhí)法大隊之間，區(qū)、縣城管執(zhí)法部門與街鎮(zhèn)派駐城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)間以及與綠化市容、水務(wù)、環(huán)保、工商、規(guī)劃等城市管理職能部門間普遍存在管理交叉、職責(zé)不清、關(guān)系不順等問題。區(qū)級綜合執(zhí)法部門掛靠在市容市貌管理職能部門下容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和職能的虛化，也不利于實(shí)現(xiàn)管理和處罰職能的分離。此輪改革在區(qū)級層面單獨(dú)設(shè)立區(qū)城管執(zhí)法局，不再與區(qū)綠化與市容管理局合署辦公，明確其作為區(qū)縣政府工作部門的角色定位，將分散在環(huán)保、建交委、規(guī)土局等部門的相關(guān)執(zhí)法事項，集中劃入?yún)^(qū)城管執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開。同時，理順區(qū)縣城管執(zhí)法局與執(zhí)法大隊的關(guān)系，明確執(zhí)法大隊為城管執(zhí)法局所屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)縣城管執(zhí)法局局長兼任執(zhí)法大隊大隊長。區(qū)縣城管執(zhí)法局保留一支機(jī)動執(zhí)法隊伍，主要承擔(dān)跨區(qū)域執(zhí)法、重大案件執(zhí)法、應(yīng)急處置保障以及執(zhí)法監(jiān)督等職責(zé)。區(qū)縣城管執(zhí)法局的實(shí)體化有利于強(qiáng)化其行業(yè)監(jiān)督管理職能、發(fā)揮對重大執(zhí)法活動的牽頭協(xié)調(diào)作用，推動管理與執(zhí)法適當(dāng)分離，避免機(jī)構(gòu)和職能虛化。

2015年10月，上海市城市管理行政執(zhí)法局從原先在上海市綠化和市容管理局的掛牌管理中分離出來，機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置并改由上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會管理，市級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)也正式實(shí)體化運(yùn)作。上海市市容環(huán)衛(wèi)局承擔(dān)市容環(huán)境衛(wèi)生行政管理事務(wù)，市城管執(zhí)法局承擔(dān)城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，二者職責(zé)分工進(jìn)一步明確。

（二）執(zhí)法重心下沉

針對街道和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的體制差異，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例修正案（草案）》明確規(guī)定實(shí)行兩類管理辦法。一是“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式。即賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府城市管理執(zhí)法主體資格，可直接行使相對集中行政處罰權(quán)以及相關(guān)的強(qiáng)制措施并將區(qū)縣城管執(zhí)法局派駐在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊調(diào)整為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從派駐管理調(diào)整為直屬管理，直接以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，人、財、物全部由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理，同時接受區(qū)、縣城管執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

二是“區(qū)屬、街管、街用”的街道模式。由于街道辦事處在性質(zhì)上是屬于區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立行使相對集中的行政處罰權(quán)的資格。因此，街道城管中隊仍由區(qū)級城管執(zhí)法局以區(qū)城管執(zhí)法局名義統(tǒng)一派駐執(zhí)法，但人、財、物管理方面全由街道負(fù)責(zé)，街道中隊更名為“XX區(qū)城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊XX街道中隊”?！敖止堋奔闯枪軋?zhí)法中隊的組織領(lǐng)導(dǎo)和人事考核任命由街道黨工委和街道辦事處負(fù)責(zé)，執(zhí)法中隊主要負(fù)責(zé)人的任免需經(jīng)街道與區(qū)城管執(zhí)法局同意后，再由區(qū)城管執(zhí)法局任免?！敖钟谩奔锤鹘值擂k事處可直接組織、指揮街道城管執(zhí)法中隊開展相應(yīng)的執(zhí)法活動，涉及行政復(fù)議、行政訴訟的具體事務(wù)也由街道負(fù)責(zé)辦理，區(qū)城管執(zhí)法局提供必要的法律指導(dǎo)與保障。

體制調(diào)整后，區(qū)縣、街鎮(zhèn)城管力量的配置將綜合考慮區(qū)域面積、常住人口、執(zhí)法任務(wù)等因素來充實(shí)基層城管力量，推進(jìn)管理力量下沉，中心城區(qū)城管執(zhí)法人員編制按照萬分之三至萬分之五來核定；郊區(qū)縣按照萬分之三核定，可上浮至萬分之三點(diǎn)三。同時，加大基層公務(wù)員招錄力度，逐步提高郊區(qū)縣特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部街鎮(zhèn)執(zhí)法力量的配置比例。此外，堅持編隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)的管理原則，相關(guān)職能管理部門將所屬行政執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)至城管綜合執(zhí)法部門的，其所屬的行政執(zhí)法人員編制也應(yīng)同步劃轉(zhuǎn)至城管執(zhí)法部門。

（三）多方聯(lián)勤聯(lián)動

城市管理綜合執(zhí)法中的聯(lián)勤聯(lián)動包括體制內(nèi)的部門聯(lián)動和體制外的社會聯(lián)動。上海在《關(guān)于進(jìn)一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2014〕36號）中明確提出要構(gòu)建“一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門的“1+1+1+X”的區(qū)縣城市綜合管理聯(lián)動體系?！耙粭l熱線”即“12345”市民服務(wù)熱線，統(tǒng)一接受市民關(guān)于城市管理領(lǐng)域的訴求和建議，強(qiáng)化社會監(jiān)督功能；“一個平臺”即城市管理網(wǎng)格化監(jiān)督指揮平臺，通過網(wǎng)格監(jiān)督員巡查主動發(fā)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域的各類問題，交給專業(yè)部門進(jìn)行處置并監(jiān)督處置情況。區(qū)網(wǎng)格化中心按照區(qū)城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊、各街道、鎮(zhèn)執(zhí)法中隊的職責(zé)分工，對涉及城管執(zhí)法的事項分別向區(qū)城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊和各街道、鎮(zhèn)的網(wǎng)格平臺派單；“一支隊伍”即市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城市管理綜合執(zhí)法隊伍，負(fù)責(zé)對面上綜合性城市管理問題進(jìn)行執(zhí)法；“X個行政管理部門”即把涉及專業(yè)管理的執(zhí)法工作移交給城市管理綜合執(zhí)法的相關(guān)職能管理部門，構(gòu)建執(zhí)法和管理部門的業(yè)務(wù)聯(lián)動。［4］同時，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)對城市管理綜合執(zhí)法上的聯(lián)勤保障作用，建立公安機(jī)關(guān)保障城市管理綜合執(zhí)法的工作機(jī)制，在信息共享、聯(lián)合執(zhí)法和案件移送等方面配合本區(qū)域內(nèi)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法工作。

目前，上海已明確由各區(qū)縣公安分局分管治安的副局長兼任區(qū)縣城管執(zhí)法局副局長，區(qū)縣公安機(jī)關(guān)也安排有專門力量，配合城市管理綜合執(zhí)法隊伍開展工作，大大提高了城管執(zhí)法的權(quán)威性。

（四）強(qiáng)化源頭防控

綜合執(zhí)法本質(zhì)上是對城市管理中各類違法行為的事后管制，仍屬政府單向度管控思維的延續(xù)，可能在解決需要短期集中整治的問題上具有優(yōu)勢，但在長效管理上則存在不足，容易陷入“整治—反彈—再整治—再反彈”的循環(huán)。上海新一輪的綜合執(zhí)法改革注重從“事后執(zhí)法”向“前端管理”延伸，不僅關(guān)注城市管理中的“下游”執(zhí)法，更重視“上游”的源頭防控。上海以網(wǎng)格化管理為平臺，將區(qū)、街鎮(zhèn)、村居三級網(wǎng)絡(luò)有效串聯(lián)，通過常態(tài)化的信息排查工作，在更大范圍內(nèi)配置社會管理力量和資源，推進(jìn)協(xié)同治理。如在街面，整合派出所、城管、協(xié)管、治安輔警、網(wǎng)格員、物業(yè)保安等隊伍，形成街面網(wǎng)格巡管隊，開展市政、市容市貌、社會治安等基礎(chǔ)信息的采集。在村居，積極整合房屋協(xié)管、社區(qū)保安、小區(qū)物業(yè)、樓組長、平安志愿者等民間力量，形成社區(qū)網(wǎng)格巡管隊，開展違法違規(guī)、各類隱患信息的排查和上報。同時，充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范在城市管理中的自律功能以及基層各類社會自治力量的自我管理、教育、監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)行政力量與社會自治力量的銜接與互動，提升源頭防范治理的水平。

執(zhí)法權(quán)的集中和執(zhí)法重心的下沉是新一輪上海城市管理綜合執(zhí)法改革的兩條主線。執(zhí)法權(quán)的集中體現(xiàn)在由分散的條塊執(zhí)法向統(tǒng)一集中的綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變、由市、區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)掛靠職能部門的管理到市、區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)體化管理的雙重轉(zhuǎn)變。執(zhí)法權(quán)的集中有利于解決條塊執(zhí)法帶來的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法不一的問題，實(shí)現(xiàn)從管罰不分到管罰分離的轉(zhuǎn)變。執(zhí)法重心下沉突出屬地化管理優(yōu)勢，執(zhí)法重心從市、區(qū)向街鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，通過組織賦權(quán)、權(quán)力下放、力量配置、聯(lián)勤聯(lián)動等方式破解了基層綜合執(zhí)法中長期存在的權(quán)責(zé)不對稱、管理力量短缺的難題。

上海城市管理綜合執(zhí)法改革中也暴露出諸多問題，如綜合執(zhí)法部門與相關(guān)職能部門的職責(zé)劃分問題。綜合執(zhí)法改革要求將分散在諸多職能部門的涉及城市管理監(jiān)督處罰的職能剝離出來交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)來集中行使，但職能部門在改革中有意無意地模糊管理職能和執(zhí)法職能的邊界，以執(zhí)法解決管理問題，將大量管理職能當(dāng)包袱甩給綜合執(zhí)法部門，發(fā)生管理職能與執(zhí)法職能錯位。同時，在執(zhí)法權(quán)下放、集中的過程中，權(quán)力的“錯放”、“空放”、“亂放”現(xiàn)象也不同程度地存在。

三、綜合執(zhí)法的治理邏輯與路徑探索

（一）綜合執(zhí)法的治理邏輯

城市管理綜合執(zhí)法通過組織間橫向執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移集中、組織外部合并與執(zhí)法權(quán)內(nèi)部集中以及聯(lián)合執(zhí)法等方式來實(shí)現(xiàn)市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級相對集中執(zhí)法，其內(nèi)在的治理邏輯是要實(shí)現(xiàn)從分散的條塊治理走向條塊聯(lián)動的整體性治理。

“整體性治理”是繼新公共管理運(yùn)動之后政府治理模式的重要變革。整體性治理旨在通過組織層級整合、職能融合以及公私合作伙伴關(guān)系的營造來克服科層制管理下過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)管理、組織分工、層級節(jié)制所導(dǎo)致的部門本位主義、管理碎片化等弊端。整體性治理的內(nèi)涵非常豐富，既包括橫向和縱向不同部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，也包括公私部門間合作伙伴關(guān)系的積極建構(gòu)。

整體性治理的實(shí)現(xiàn)方式“不是通過現(xiàn)存組織的分裂活動實(shí)現(xiàn)的，也不是通過建立一個超級管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，而是在不消除組織邊界的條件下進(jìn)行跨組織邊界的協(xié)同聯(lián)合工作?！保?］整體性治理倡導(dǎo)新的組織文化、價值認(rèn)同、融合性結(jié)構(gòu)、聯(lián)合團(tuán)隊、分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理流程優(yōu)化等途徑來實(shí)現(xiàn)不同層級間組織的協(xié)調(diào)聯(lián)動。［6］

（二）綜合執(zhí)法的路徑探索

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，人口流動的加劇，社會結(jié)構(gòu)異質(zhì)性增強(qiáng)，城市管理日益呈現(xiàn)出明顯的跨界特征。城市管理行政執(zhí)法越來越強(qiáng)調(diào)跨層級、跨部門的合作與參與。傳統(tǒng)條塊分散執(zhí)法所衍生的執(zhí)法碎片化、管理服務(wù)與需求不對稱等弊端使得條塊執(zhí)法向整體性的綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)型顯得尤為必要。

城市管理綜合執(zhí)法在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、信息整合、社會聯(lián)動等維度上均順應(yīng)了整體性治理的內(nèi)在要求。在結(jié)構(gòu)優(yōu)化上，市、區(qū)兩級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)從掛靠管理向?qū)嶓w化管理變革，強(qiáng)化了監(jiān)督職能，避免了機(jī)構(gòu)虛化?；鶎訄?zhí)法機(jī)構(gòu)通過獨(dú)立賦權(quán)、派駐執(zhí)法、委托執(zhí)法等方式也享有了一定范圍的獨(dú)立執(zhí)法權(quán)限，解決了權(quán)責(zé)不對稱的問題。綜合執(zhí)法通過組織授權(quán)、權(quán)力下放、組織合并、隊伍整合、聯(lián)勤聯(lián)動等方式將分散在條塊部門、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)上收到統(tǒng)一的綜合執(zhí)法部門集中行使，解決了執(zhí)法力量分散，多頭執(zhí)法的問題，契合了整體性治理對組織整合與部門聯(lián)動的內(nèi)在要求。

在信息整合上，整體性治理強(qiáng)調(diào)簡化組織間信息傳遞流程，以信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為紐帶，打造扁平化的“在線治理”，以跨越不同層級組織間的信息鴻溝。城市管理綜合執(zhí)法以市－區(qū) （縣）－街鎮(zhèn)三級網(wǎng)格化管理為平臺，整合市民服務(wù)熱線、網(wǎng)格員巡查等多種途徑，建立了信息采集、加工、流轉(zhuǎn)、反饋的制度化運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)多層級跨部門間的信息集中采集與共享，提升了信息處理的效能。

在社會聯(lián)動上，整體性治理重視社會力量和社會資源參與的重要性，倡導(dǎo)從單向的科層管理走向多元的參與式治理，積極構(gòu)建政府-市場-社會多方的公私合作伙伴關(guān)系。綜合執(zhí)法改革在強(qiáng)化內(nèi)部職能、資源整合的同時，也注重在更大范圍內(nèi)整合社會力量的協(xié)同治理。如在社區(qū)層面積極整合業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)平安志愿者等社會力量形成社區(qū)網(wǎng)格巡管隊，開展社區(qū)管理信息的采集與上報。在街面，整合城管協(xié)管、治安輔警、物業(yè)保安等力量與街鎮(zhèn)派出所、城管執(zhí)法中隊形成街面巡管隊，開展市容市貌管理、治安巡邏等排查工作，基本實(shí)現(xiàn)了街面和社區(qū)管理空間上的無縫銜接，市容市貌管理與社會治安防控管理的無縫銜接。

應(yīng)當(dāng)說，綜合執(zhí)法改革是整體性治理理念在城市管理領(lǐng)域的延伸和功能上的拓展。城市管理綜合執(zhí)法改革通過執(zhí)法權(quán)的相對集中，最大程度發(fā)揮了綜合執(zhí)法的優(yōu)勢，增強(qiáng)了城市管理中的問題發(fā)現(xiàn)和快速處置能力，實(shí)現(xiàn)了城市管理綜合執(zhí)法由被動到主動、由粗放到精細(xì)、由突擊整治到長效管理的轉(zhuǎn)變。

然而，城市管理綜合執(zhí)法不是局部化、單方面的改革，而是涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、條塊權(quán)限劃分，人財物關(guān)系再分配等諸多方面的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。長期來看，城市管理綜合執(zhí)法改革需處理好以下幾對關(guān)系：

一是綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的關(guān)系。城市管理綜合執(zhí)法權(quán)是從分散的各管理職能部門分離出來的，但不能取代或弱化專業(yè)執(zhí)法，各管理職能部門仍具有特定的執(zhí)法和監(jiān)督管理職能。綜合執(zhí)法主要適用于街面上常見的、不用專業(yè)技術(shù)即可認(rèn)定的簡單執(zhí)法事項以及群眾反映迫切、需要快速查處并涉及多個執(zhí)法主體、需要集中執(zhí)法力量實(shí)施查處的事項。設(shè)置綜合執(zhí)法部門的目的也是想實(shí)現(xiàn)管理與執(zhí)法的分離，改變以往執(zhí)法部門既是運(yùn)動員又是裁判員的狀況。但在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法與管理的沖突，表現(xiàn)為重執(zhí)法輕管理，以執(zhí)法代管理，模糊了管理職能與執(zhí)法職能的邊界。有些職能部門甚至借機(jī)把本應(yīng)屬于本部門的日常管理職能也推向綜合執(zhí)法部門，主體執(zhí)法意愿不強(qiáng)，過于依賴綜合執(zhí)法。因此，城市管理綜合執(zhí)法需要處理好專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法的邊界，不是簡單的一放了之，需要充分評估下放后綜合執(zhí)法部門的實(shí)際執(zhí)法能力，職能部門職責(zé)下沉須由上級政府嚴(yán)格審核把關(guān)，將條線職能部門的技術(shù)和人員優(yōu)勢以及綜合執(zhí)法部門屬地管理的信息、管理優(yōu)勢最大程度地結(jié)合起來。

二是監(jiān)督制約與規(guī)范行政的關(guān)系?！爸貙?shí)體，輕程序”是我國行政執(zhí)法部門在執(zhí)法中較為普遍存在的傳統(tǒng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)程序違法現(xiàn)象屢見不鮮。［7］城市管理綜合執(zhí)法具有較廣泛的行政處罰權(quán)，運(yùn)用不當(dāng)勢必對社會面和執(zhí)法機(jī)關(guān)本身產(chǎn)生不良影響，需要加強(qiáng)對行政處罰行為自身的監(jiān)督制約。實(shí)施綜合執(zhí)法的機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)行政處罰法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定完整的行政執(zhí)法決定程序和執(zhí)行程序，如調(diào)查取證、回避、審查決定、公示、處罰決定備案等具體的程序規(guī)定來規(guī)范行政處罰行為。同時，堅持強(qiáng)化內(nèi)部自我約束與外部加強(qiáng)督查相結(jié)合以確保行政執(zhí)法權(quán)不被濫用。對內(nèi)，需加強(qiáng)對綜合執(zhí)法部門的法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、處罰標(biāo)準(zhǔn)等業(yè)務(wù)要求，健全錯案責(zé)任追究、損害賠償制度等自我約束機(jī)制，確保執(zhí)法過程的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。對外，進(jìn)一步完善投訴舉報和檢查評議工作機(jī)制，充分發(fā)揮以媒體為核心的社會監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)對綜合執(zhí)法全過程的有效監(jiān)督。

三是行政力量與社會力量的關(guān)系。城市管理是一個綜合系統(tǒng)，管理是執(zhí)法的基礎(chǔ)，執(zhí)法是管理的最后防線。城市管理不僅要關(guān)注“下游”的管控，更應(yīng)重視“上游”的防控，“上游”的基礎(chǔ)管理水準(zhǔn)將直接影響“下游”執(zhí)法的實(shí)際效果。優(yōu)化城市管理綜合執(zhí)法效能應(yīng)逐步摒棄以罰代管的管理理念和過于倚重行政力量的管控思維，需要積極整合社會力量和資源，充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在城市管理中的行業(yè)自律和監(jiān)督功能以及各類基層社會自治力量的自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)行政力量與社會自治力量的銜接互動，提升源頭治理水平。

［1］應(yīng)松年、袁曙宏.走向法治政府［M］.北京：法律出版社，2001：428.

［2］張步峰熊文釗.城市管理綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀、問題及對策［J］.北京：中國行政管理，2014（7）.

［3］本刊評論員.街鎮(zhèn)將享有更大執(zhí)法權(quán)—解讀城管體制機(jī)制改革［N］.上海：解放日報，2015-08-05（4）.

［4］本刊評論員.上海構(gòu)建城市綜合管理新模式：“1+1+1+X”［N］.上海：解放日報，2015-05-08（2）.

［5］TomLing.Delivering joined-upgovernmentin theUK dimensions， issues and problems ［J］.Public Administraion，2002（04）：625-642.

［6］ 曾凡軍.由競爭治理邁向整體性治理［J］.廣西：學(xué)術(shù)論壇，2009（9）

［7］賀榮.北京市綜合行政執(zhí)法有關(guān)問題的探索和思考［J］.北京：法學(xué)雜志，2010（10）.