（西南政法大學，重慶 401120）

引 言

精準扶貧第三方評估是打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。習近平總書記在十九大報告中指出：“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！保?］當前，我國精準扶貧脫貧工作已進入攻堅階段，隨著精準扶貧工作的深入推進，扶貧開發(fā)難度不斷加大，扶貧資源投入持續(xù)增加，對扶貧開發(fā)部門的工作效率和質(zhì)量提出了更高的要求。脫貧工作是否有效的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是展開對扶貧開發(fā)績效的考核評估。通過精準扶貧評估，可以及時把握當下扶貧開發(fā)工作戰(zhàn)略重點，為各級政府制定未來扶貧發(fā)展規(guī)劃提供科學依據(jù)。同時還可以結(jié)合績效評價結(jié)果，提出優(yōu)化精準扶貧工作的建設性意見，持續(xù)改進扶貧工作。［2］目前精準扶貧評估主要有政府內(nèi)部評估及第三方評估等形式。在引入第三方評估之前，扶貧成效主要由政府內(nèi)部評估完成，通行做法是上級扶貧機構(gòu)通過常規(guī)例行檢查、聽取工作匯報等方式對下級部門的扶貧開發(fā)工作進行考核。顯然，政府內(nèi)部評估在具有考核信息來源豐富多樣、考核資源充分高效等優(yōu)點之外，也存在著評估形式化及評估走過場、評估過程相對封閉等問題。因此，充分利用包括第三方評估在內(nèi)的多種評估方式，真實呈現(xiàn)精準扶貧精準脫貧的政策績效，克服傳統(tǒng)的政府部門內(nèi)部定性式績效評估的弊端，對于客觀公正地評估扶貧績效，激發(fā)參與精準扶貧精準脫貧工作人員的積極性，持續(xù)保障精準扶貧精準脫貧基本方略的貫徹實施，提升精準脫貧的工作績效，推動貧困治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設具有重要的理論意義和實踐價值。

精準扶貧績效第三方評估強調(diào)全程評價并監(jiān)督脫貧攻堅，有力提升了扶貧工作的針對性與有效性。全國性的國家精準扶貧工作成效第三方評估主要由中國科學院承擔，同時各地也積極開展多種形式的第三方評估工作，這些實踐經(jīng)驗的探索提升了精準扶貧績效第三方評估指標體系建構(gòu)的精度與推廣度。當前存在的問題是，將公共管理通用的績效考核標準嫁接到扶貧脫貧政策領(lǐng)域，存在著指標體系的普遍性與政策領(lǐng)域的特殊性問題，同時，由于精準扶貧績效第三方評估存在評估方法引入時間短、評估指標尚需更多推廣性檢驗以及評估理論基礎尚需整合等問題，因此，需要著力審視精準扶貧績效第三方評估的發(fā)展實踐與現(xiàn)實困境，及時調(diào)整相應的制度設計，以實現(xiàn)精準扶貧績效第三方評估的優(yōu)化。

一、精準扶貧績效第三方評估的技術(shù)特征

精準扶貧績效第三方評估是指獨立于實施扶貧開發(fā)工作的政府和作為扶貧開發(fā)對象的貧困戶兩方之外的科研機構(gòu)或社會組織等第三方機構(gòu)，對于精準扶貧實施的過程和脫貧情況進行獨立、客觀、全面的評估過程。［3］與傳統(tǒng)的政府部門內(nèi)部績效評估方式相比，第三方評估機制具有相對獨立性、強化社會監(jiān)督、暢通利益表達渠道等技術(shù)特征。

（一）相對獨立性

在精準扶貧績效評估引入第三方評估之前，傳統(tǒng)的評估方式主要是自上而下的層級評估或內(nèi)部自我評估，實踐檢驗這種依賴于政府內(nèi)部的評估方式存在著大的缺陷：各級扶貧部門之間存在信息不對稱，下級部門出于自身利益考量虛報或瞞報不利于自身發(fā)展的數(shù)據(jù)，導致上級部門無法充分了解扶貧政策的落實、資金使用、動態(tài)管理的真實情況，影響評估結(jié)果的精確有效；部門內(nèi)部自我評估自檢自查的形式主義過場傾向，導致其評估結(jié)果沒有得到有效反饋和利用。第三方評估機構(gòu)作為獨立于政府決策執(zhí)行主體和扶貧對象之外的主體，擁有“天然”的獨立地位，能夠以其客觀公正的視角深入貧困地區(qū)和政府部門審查扶貧績效，不僅可以獲得關(guān)于扶貧績效的第一手資料，評估結(jié)果更易于被社會大眾和上級部門接受，用于持續(xù)完善扶貧政策、調(diào)整扶貧方向，有利于保障評估結(jié)果的客觀權(quán)威。

（二）強化社會監(jiān)督

第三方評估本質(zhì)上是一種社會監(jiān)督，作為一種必要且有效的外部制衡機制，彌補了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷。［4］縱觀當前精準扶貧進程，不難發(fā)現(xiàn)貧困在某些地方成為不愿意摘掉的“窮帽”，個別政府摘窮帽的意愿頗為強烈，甚至編造虛假發(fā)展數(shù)據(jù)，只為獲得長期的政策便利和資源傾斜。與承擔內(nèi)部監(jiān)督職能的傳統(tǒng)體制內(nèi)評估相比，獨立于政府和貧困群眾之外的第三方評估機構(gòu)將承擔起社會監(jiān)督的職能，全面考核精準扶貧績效，包括政策的落地和可行性評估、精準識別及精準幫扶過程的評估、精準扶貧效果的評估，不僅全方位審視當前扶貧開發(fā)工作中存在的問題，也在一定程度上起到了監(jiān)督政府行為的作用。

（三）暢通利益表達渠道

第三方評估為廣大公民參與政治生活提供了有效渠道。在第三方評估過程中，評估人員在進入扶貧部門獲取相關(guān)數(shù)據(jù)的同時，也將深入貧困地區(qū)實地考察獲得第一手資料，通過訪談或問卷等形式，困難群眾將自身差異化的家庭生活現(xiàn)狀、致貧原因、政策需求、政策滿意度等信息反饋給評估人員，這些信息經(jīng)整合之后形成群體意見反饋給相關(guān)部門，作為今后調(diào)整政策、優(yōu)化扶貧開發(fā)工作的依據(jù)，具有準群眾表達利益訴求渠道的功能。

二、精準扶貧績效第三方評估的發(fā)展實踐與現(xiàn)實困境

（一）精準扶貧績效評估的各地實踐

公共管理領(lǐng)域中的第三方評估肇始于西方，從20世紀20年代開始，涉及不同領(lǐng)域的各類評估活動陸續(xù)展開。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展及不同類型的第三方評估主體的出現(xiàn)，到20世紀80年代第三方評估廣泛應用于政府績效評估中，評估范圍也逐步從政策領(lǐng)域擴展到科技、信息、工程、經(jīng)濟、扶貧等其他領(lǐng)域。［5］至此第三方評估進入了新的發(fā)展時期，西方國家由“行政國”轉(zhuǎn)向“評估國”，并對中國公共管理理論發(fā)展與治理實踐產(chǎn)生了深遠影響。

2004年我國將第三方評估制度正式引入政府績效管理實踐中，經(jīng)歷十余年的評估實踐發(fā)展，目前在評估指標體系、評估測量范圍以及評估客觀性等層面已經(jīng)較為完善，其經(jīng)驗發(fā)展對扶貧領(lǐng)域引入第三方評估具有很大的指導和借鑒意義。扶貧領(lǐng)域的第三方評估始于2009年，由北京師范大學收入分配研究院受國務院扶貧辦委托，對《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》實施效果進行評估，開創(chuàng)了中國扶貧歷史上由官方委托第三方對階段性扶貧工作進行總體評價的先河。［6］2016年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，規(guī)定由國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組委托有關(guān)科研機構(gòu)，在2016年到2020年期間，每年對精準扶貧工作成效進行一次獨立的第三方評估。［7］這一文件的出臺明確規(guī)定了第三方評估的委托主體和評估內(nèi)容，為精準扶貧績效考核引入第三方評估提供了制度依據(jù)。2016年，國務院委托中國科學院地理科學與資源研究所承擔“國家精準扶貧工作成效第三方評估重大任務”。隨后，各地啟動了由第三方機構(gòu)承擔政府扶貧績效的評估工作。例如，2016年3月，甘肅省精準扶貧績效第三方評估考核組前往三個貧困縣，通過專項調(diào)查、抽樣調(diào)查、實地核查等方式，就當?shù)鼐珳史鲐毠ぷ骷敖?jīng)濟社會發(fā)展實績進行量化評分和綜合評價。2016年12月，受四川省政府委托，西南科技大學作為第三方評估單位之一，承擔了10余個縣 （區(qū)）的29個貧困村和20個非貧困村脫貧攻堅成效的評估工作。2017年1月，由湖北經(jīng)濟學院師生組成的精準扶貧績效考核第三方評估工作組到十堰市進行精準扶貧工作考核評估等等。來自中央與地方層面的第三方評估的實踐極大地促進精準扶貧績效第三方評估的經(jīng)驗擴散。

（二）精準扶貧績效第三方評估的實施困境

雖然在精準扶貧績效評估中引入第三方視角有效克服了政府內(nèi)部傳統(tǒng)評估方式的弊端，但是隨著第三方評估在扶貧領(lǐng)域的廣泛應用，其評估過程中潛在的問題也逐漸暴露出來。具體表現(xiàn)為：缺乏相關(guān)立法規(guī)定，使得第三方評估尚未形成嚴謹規(guī)范的評估體系；監(jiān)督機制尚未建立，增加了第三方評估只做表面功夫而流于形式的可能性；財政支撐不足，第三方評估缺少開展工作的物質(zhì)保障和基礎；評估數(shù)據(jù)獲取困難、評估主體理論體系不全面及被評估者接受評估意愿較低直接影響評估工作的推進和成效；評估結(jié)果得不到有效反饋和運用等。當前精準扶貧績效第三方評估工作在實施過程中存在三個層面的現(xiàn)實困境。

1.制度規(guī)范性較低。當前精準扶貧績效三方評估工作尚處于探索和政策引領(lǐng)階段，缺乏明確的法律加以規(guī)范和保障。主要表現(xiàn)為以下三個方面：首先，法律依據(jù)不足。盡管《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中對第三方評估主體、評估內(nèi)容進行了明確的規(guī)定，且在第三方機構(gòu)接受政府機構(gòu)委托之前，雙方簽訂的合同文本中明確規(guī)定了評估相關(guān)事宜及雙方的權(quán)利和義務，但是在國家層面第三方評估卻沒有獲得相應的法律地位，其評估流程、評估指標、適用范圍等并沒有以法律的形式加以明確，這就可能觸發(fā)評估過程過于隨意，無法在扶貧領(lǐng)域中形成一種常態(tài)化、可復制的評估范式。其次，監(jiān)督制度不健全。亞當·斯密的“理性經(jīng)濟人”假設，即任何個體都是理性的經(jīng)濟人，都是為了最大限度地滿足自身利益，對解釋組織行為同樣具有適用性。第三方評估機構(gòu)作為監(jiān)督政府行為的外部機制也有其自身的組織愿望和利益需求，因此，評估實施過程難免會存在評估機構(gòu)和政府部門利益聯(lián)結(jié)的現(xiàn)象，進而影響評估結(jié)果的科學性、公正性和有效性，使第三方評估難以真正發(fā)揮實效。目前，我國精準扶貧績效第三方評估尚處于初期階段，法律對于第三方評估的監(jiān)督尚屬于空白，監(jiān)督機制的缺失增加了第三方評估行為偏離正確價值軌道的風險。再次，財政支撐缺乏保障。當前，第三方機構(gòu)承擔扶貧開發(fā)評估項目主要依政府部門委托，經(jīng)費靠政府財政撥款。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，財政收入水平不一，貧困地區(qū)的地方政府財政相對匱乏，缺乏足夠的資源引入第三方評估，因此亟需建立針對精準扶貧績效評估的財政制度，為第三方評估工作的推動提供充足的資金保障，以保證第三方評估經(jīng)費在使用過程中實現(xiàn)充分合理原則與專款專用職能。

2.評估主體結(jié)構(gòu)單一。評估工作的開展離不開評估隊伍和評估人員能動性的發(fā)揮，這就對第三方評估機構(gòu)及人員的評估實力提出了更高的要求。但是在實踐操作中，評估人員自身存在著專業(yè)化程度不高、自身素質(zhì)不強、主動性不夠的問題。主要表現(xiàn)如下：首先，評估人員專業(yè)化水平有待提升。第三方評估因其具有獨特的專業(yè)性、公正性、可靠性等特征才成為一種“專家系統(tǒng)”，這就要求第三方評估機構(gòu)及人員具備高度的專業(yè)化特質(zhì)。［8］目前精準扶貧績效第三方評估工作主要由科研機構(gòu)、高校等社會組織承擔，由于評估過程的復雜性，數(shù)據(jù)的獲取、整合、分析、反饋過程涉及經(jīng)濟學、政治學、管理學、統(tǒng)計學等多學科知識，對評估人員具備多學科背景知識提出了嚴苛的要求。其次，評估缺乏主動性。目前我國精準扶貧績效第三方評估工作大多是被動開展的，主要是受國務院扶貧辦或各省市扶貧辦的委托對相關(guān)政府部門的扶貧項目進行評估，評估機構(gòu)缺乏積極主動地對政府工作進行評價的動力；現(xiàn)階段的評估工作僅僅局限于對政府部門當時或一段時間內(nèi)的工作績效進行評價，并沒有建立長效的跟蹤評估機制，不能保證對政府的行為進行實時、持續(xù)的監(jiān)督。

3.評估信息不對稱。獲取準確、全面的信息是精準扶貧績效評估的先決條件，但在實踐中各級扶貧開發(fā)工作部門與第三方評估機構(gòu)之間存在顯著的信息不對稱現(xiàn)象。主要體現(xiàn)在：首先，評估信息獲取困難。完善信息公開是建設陽光政府的第一步，盡管當前各地扶貧開發(fā)部門建立了相關(guān)的扶貧信息網(wǎng)站，但信息公開力度仍舊不夠，數(shù)據(jù)更新不及時、數(shù)據(jù)不全面影響第三方評估機構(gòu)對政府工作信息的獲取。其次，利益本位導致了政府組織的自閉性，出于對政績的維護或不愿意“摘帽”的意愿，可能隱瞞不利于自身發(fā)展的信息，甚至于捏造一些完全不屬實的信息迎合考核，這都將給評估工作的開展帶來障礙。最后，評估結(jié)果難以運用。評估結(jié)果以報告的形式上交給委托方，委托方僅僅在扶貧系統(tǒng)內(nèi)部運用評估結(jié)果，必要時會匯報給上級部門或者地方政府作為政策調(diào)整的參考意見，包括參與評估的困難群眾在內(nèi)的社會大眾或新聞媒體很難了解評估過程和獲取評估結(jié)果，這不利于對政府扶貧績效進行監(jiān)督，也不利于第三方評估獲得社會的認可。

三、精準扶貧績效第三方評估的路徑優(yōu)化

精準扶貧作為新時期指導扶貧脫貧工作開展的指導性方略，貴在“精準”。要達成精準扶貧的目標，必須加強扶大貧成效的動態(tài)管理和評估考核力度。隨著國家精準扶貧工作的不斷推進，第三方評估機構(gòu)將在政府扶貧績效評估中承擔越來越重要的角色。解決第三方評估中存在的困境，需要從評估法制建設、評估主體能力建設以及信息機制建設三個維度，提出優(yōu)化精準扶貧績效第三方評估的建議。

（一）加強精準扶貧績效第三方評估的法制化建設

實現(xiàn)2020年困難群眾全部脫貧、貧困縣全部摘帽是我國全面建成小康社會的最重要目標之一，需要強化對精準扶貧績效的評估和考核力度。加強精準扶貧績效第三方評估的法治化建設應從以下三個方面入手：出臺關(guān)于精準扶貧績效第三方評估的法律法規(guī)，賦予第三方評估相應的法律地位，形成評估工作開展的制度范式以減少評估過程的隨意性；建立健全精準扶貧績效第三方評估工作的監(jiān)督機制。為了避免第三方評估機構(gòu)和政府部門利益鏈接，進而影響評估工作的推進，需要建立健全社會、公眾、大眾媒體對評估工作中第三方評估機構(gòu)、政府行為的全方位監(jiān)督機制，避免各種利益關(guān)系影響評估結(jié)果的公正性和精確性，提升評估結(jié)果的透明度，讓第三方評估工作在陽光下運行；加大財政保障力度，建立保證?？顚Ｓ玫囊?guī)范性機制。當前，開展扶貧績效第三方評估工作的經(jīng)費主要來自于政府財政撥款，為確保評估經(jīng)費的充足，亟需建立第三方評估的專項財政制度，給予地方政府一定的資金支持和補貼，同時將評估公益基金建設、社會籌資等規(guī)定納入其中，全面保障評估工作的順利實施。［9］

（二）優(yōu)化第三方評估主體的結(jié)構(gòu)構(gòu)成

雖然第三方評估隊伍主要由科研機構(gòu)和各大高校組成，其成員有著一定的扶貧理論和實踐經(jīng)驗，但是伴隨精準扶貧工作的深度推進，對評估機構(gòu)和人員的專業(yè)知識和技術(shù)方法也提出了更高的要求。首先，國家應出臺相關(guān)政策加大對第三方評估機構(gòu)的科研投入力度，用于其自身加強評估理論、評估指標、評估技術(shù)等方面的研究。［10］其次，要加強對評估人員的能力和素質(zhì)培訓，通過舉辦項目培訓班、評估工作研討會等形式，豐富評估知識體系，提升自身素養(yǎng)，培養(yǎng)理論與實踐經(jīng)驗同樣豐富的評估全能型人才。最后，評估隊伍除了包括專業(yè)性的研究人員之外，應吸納參與扶貧工作的政府工作人員，必要時吸收經(jīng)驗豐富的財務公司、人力資源管理機構(gòu)等社會組織參與其中，打造一支專家和行家聯(lián)手的評估隊伍。［11］

（三）建立扶貧信息公開和評估結(jié)果運用機制

在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，信息數(shù)據(jù)的獲取和價值利用構(gòu)成社會學研究的重要組成部分，精準扶貧工作的推進同樣離不開對扶貧信息數(shù)據(jù)的捕捉和反饋。首先，必須建立健全扶貧部門信息公開機制。獲取大量豐富、真實的扶貧開發(fā)工作信息是評估工作開展的前提條件，因此，信息公開是配合評估工作開展的第一步，要依托“互聯(lián)網(wǎng)+”時代電子政務建設建立扶貧信息網(wǎng)絡公開平臺，以保證社會公眾和第三方評估機構(gòu)能夠獲取關(guān)于扶貧工作開展的有效信息。其次，建立健全評估結(jié)果公開和反饋機制。建立精準扶貧績效第三方評估結(jié)果的動態(tài)發(fā)布機制，將評估工作的流程、指標、結(jié)論公之于眾，實現(xiàn)全社會對評估工作的監(jiān)督。評估過程完結(jié)后，整理評估結(jié)果生成具體的評估報告，并在第一時間反饋給扶貧部門，為后期扶貧脫貧工作開展提供參考依據(jù)，此外評估結(jié)果的反饋與運用應與評估對象的政績考核、人事任免、職位晉升相關(guān)聯(lián)，真正發(fā)揮評估結(jié)果的公正性和權(quán)威性。［12］

［1］習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利 ［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-12-17］.http://news.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm

［2］孟志華，李曉冬.精準扶貧的績效評價體系研究述評［J］.吉林工商學院學報，2017（4）.

［3］楊新玲，圖登克珠.對西藏扶貧開發(fā)工作成效第三方評估的思考［J］.西藏發(fā)展論壇，2017（3）.

［4］徐雙敏.政府績效管理中的“第三方”評估模式［J］.重慶行政（公共論壇），2010（8）.

［5］劉建生，惠夢倩.精準扶貧第三方評估:理論溯源與雙SMART 框架［J］.南昌大學學報（人文社會科學版），2017（2）.

［6］譚暢，柯言.扶貧三十年演進史精準扶貧為什么［EB/OL］.（2016-02-25） ［207-12-18］.http://www.cnfpzz.com/column/fupinzi xun/fupinfangtan/2016/0225/8864.html

［7］國務院扶貧領(lǐng)導開發(fā)小組辦公室.中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā) 《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》［EB/OL］.（2016-02-17）［2017-12-20］.http://www.cpad.gov.cn/art/2016/2/17/art_46_45016.html

［8］趙環(huán)，徐選國，楊君.政府購買社會服務的第三方評估：社會動因、經(jīng)驗反思與路徑選擇［J］.福建論壇（人文社會科學版），2015（10）.

［9］汪三貴，曾小溪，殷浩棟.中國扶貧開發(fā)績效第三方評估簡論——基于中國人民大學反貧困問題研究中心的實踐［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2016（3）.

［10］段紅梅.我國政府績效第三方評估的研究［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2009（6）.

［11］祁中山.扶貧績效第三方評估：價值與限度——以2016年國家精準扶貧工作成效考核第三方評估為參照［J］.信陽師范學院學報（哲學社會科學版），2017（6）.

［12］吳佳惠，王佳鑫，林譽.論作為政府治理工具的第三方評估［J］.中共福建省委黨校學報，2015（6）.