郭 佳,張 夢(mèng),張 龍

(北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院,北京 100020)

2016年9月司法改革浪潮席卷北京，順應(yīng)“三個(gè)適當(dāng)分離”的改革思路，北京市各檢察院偵查監(jiān)督部與審查逮捕部正式分立，偵查監(jiān)督部專(zhuān)司立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、行刑銜接三項(xiàng)工作。行刑銜接雖然不是新生事物，但存在著定位不清、角色不明等基礎(chǔ)性問(wèn)題，仍處于知曉范圍窄的尷尬境地。經(jīng)過(guò)一年多的探索實(shí)踐，C院行刑銜接工作終于揭開(kāi)面紗、初見(jiàn)成效。本文將從基礎(chǔ)理論、實(shí)踐現(xiàn)狀、完善路徑三方面闡述行刑銜接機(jī)制，以期對(duì)此機(jī)制發(fā)展有所助益。

一、 行刑銜接的基礎(chǔ)理論

(一) 行刑銜接的概念

行刑銜接并非法定概念，官方文件先后經(jīng)歷了“行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接”“行政執(zhí)法與刑事司法的銜接”的發(fā)展過(guò)程。刑事執(zhí)法是一個(gè)宏觀的概念，而刑事司法更符合司法機(jī)關(guān)適用法律的特征與語(yǔ)境。因此使用刑事司法較為合適。[1]

理論和實(shí)務(wù)界現(xiàn)有的行刑銜接概念經(jīng)常出現(xiàn)如下問(wèn)題：一是將行刑銜接局限于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件的單向流轉(zhuǎn)機(jī)制，但事實(shí)上行刑銜接應(yīng)當(dāng)是雙向的，行刑銜接還包括刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)尚不能定罪處罰但需要給予行政處理的案件移送行政機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)處理；二是忽略刑事司法預(yù)防犯罪的重要職能，行刑銜接還包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法行為過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪時(shí)的移送機(jī)制。

本文認(rèn)為，行政執(zhí)法與刑事司法銜接，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法活動(dòng)中將涉嫌犯罪的案件和行政執(zhí)法工作人員在查處違法行為、移送案件過(guò)程中所出現(xiàn)的職務(wù)犯罪的案件移送刑事司法機(jī)關(guān)，以及刑事司法機(jī)關(guān)將尚不能定罪的行政違法案件移送相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的雙向案件流轉(zhuǎn)機(jī)制。

(二) 行刑銜接的理論依據(jù)

關(guān)于行刑銜接的研究有明顯的實(shí)務(wù)偏好，本文試圖通過(guò)法律責(zé)任競(jìng)合論、權(quán)力制衡論、行政刑法理論來(lái)厘清行政法與刑法、行政違法與刑事犯罪、行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，來(lái)填補(bǔ)行刑銜接基礎(chǔ)理論縫隙。

1.行政刑法理論。刑法是規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑罰的法律；行政法是國(guó)家行政管理活動(dòng)的法律規(guī)范。行政法與刑法之間的界分并不絕對(duì)，而是處于不斷變化以及相互轉(zhuǎn)化的過(guò)程中。20世紀(jì)初德國(guó)學(xué)者郭特希密特提出了行政刑法的概念，認(rèn)為行政與司法是并立的，且有不同的目的與領(lǐng)域，違反司法刑法的為刑事不法，違反行政刑法的為行政不法，前者是對(duì)法益和法規(guī)的破壞，而后者只是對(duì)法規(guī)的破壞。行政刑法主張將行政犯從刑法典中獨(dú)立出來(lái)，而由專(zhuān)門(mén)的法典加以規(guī)定。

2.法律責(zé)任競(jìng)合論。一個(gè)行為，比如說(shuō)銷(xiāo)售地溝油的行為，既違反了《食品安全法》，具有行政違法性；又違反了刑法，涉嫌銷(xiāo)售有毒、有害食品罪，具有刑事違法性。這一行為的發(fā)生同時(shí)違反了多部法律規(guī)定，產(chǎn)生了兩種法律責(zé)任。這一行為是行刑銜接的典型行為，法律競(jìng)合理論可以解決不同法律責(zé)任的適用問(wèn)題。本文認(rèn)為，行政責(zé)任和刑事責(zé)任不能簡(jiǎn)單采用吸收原則或并科原則。刑罰種類(lèi)有人身刑和財(cái)產(chǎn)刑；行政處罰和行政強(qiáng)制包括人身自由罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰、聲譽(yù)罰等方式，應(yīng)采用并存法律競(jìng)合中的補(bǔ)充關(guān)系。

3.權(quán)力制衡論。我國(guó)的權(quán)力模式較西方國(guó)家有所區(qū)別，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”(《憲法》第三條第三款)，這是一種在人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間的制約模式，三者在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下相互配合和監(jiān)督，旨在強(qiáng)調(diào)權(quán)力間的約束與共生。行政權(quán)的范圍極廣，自由裁量權(quán)大，權(quán)力行使較封閉，容易出現(xiàn)濫權(quán)，是最難監(jiān)督也最不愿接受監(jiān)督的權(quán)力；人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的正確行使、保障人權(quán)、維護(hù)社會(huì)的安寧和秩序、促進(jìn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義等功能。人民檢察院依托行刑銜接機(jī)制對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督具有必要性和可能性。

二、 行刑銜接機(jī)制現(xiàn)狀

(一)立法不完善

在我國(guó)，行刑銜接已經(jīng)有不同層級(jí)的法律依據(jù)，也對(duì)實(shí)體和程序法律進(jìn)行了規(guī)制，但仍然存在以下兩方面的問(wèn)題。

1.法律層面：行政法律規(guī)范龐雜與行政法、刑法的相互依附。一是行政法律規(guī)范龐雜。目前我國(guó)還沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政法典或經(jīng)濟(jì)法典，而是制定了數(shù)量龐大的經(jīng)濟(jì)、行政法律規(guī)范。對(duì)于司法部門(mén)來(lái)說(shuō)，掌握每一門(mén)行政法規(guī)具有較大的難度。以C院為例，先后走訪區(qū)食藥監(jiān)局、煙草局、人社局、工商局、國(guó)土局、衛(wèi)計(jì)委等十余家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，涉及的行政法有《食品安全法》《藥品管理法》《煙草專(zhuān)賣(mài)法》等，僅法律就有十余種；二是行政法和刑法具有依附性。行政法規(guī)范一般不規(guī)定獨(dú)立的罪狀及法定刑，只是規(guī)定構(gòu)成犯罪要追究刑事責(zé)任的條款。刑事責(zé)任條款的表述大多采取“籠統(tǒng)式”，即表示“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。而《刑法》對(duì)行政犯罪的規(guī)定大量采用空白罪狀、參見(jiàn)罪狀等立法形式，構(gòu)成要件的具體違法方式一般全部或部分規(guī)定于相應(yīng)的行政法規(guī)范之中。如《刑法》對(duì)非法采礦罪的罪狀表述是“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定……”，至于如何界定“違反礦產(chǎn)資源法”，就需要參照礦產(chǎn)資源法規(guī)范。這樣相互依附、參照的立法現(xiàn)狀導(dǎo)致行刑銜接實(shí)踐中，行政執(zhí)法人員難以直接從法律條文中獲知違法行為是否構(gòu)成犯罪以及構(gòu)成何罪。

2.程序?qū)用妫悍蓪用鏌o(wú)規(guī)定與層級(jí)較低規(guī)范濫觴的矛盾?，F(xiàn)行程序銜接機(jī)制上存在的問(wèn)題，一是行刑銜接程序方面并沒(méi)有統(tǒng)一的法律予以規(guī)范。相對(duì)于公益訴訟制度已經(jīng)于訴訟法上作出規(guī)定，行刑銜接程序方面的立法仍然滯后。二是目前詳細(xì)規(guī)定銜接程序的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》僅屬于行政法規(guī)，除法律性規(guī)范文件和司法解釋外，還有一些司法部門(mén)和專(zhuān)門(mén)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)簽的文件濫觴，這些文件適用范圍較小，位階較低，法律效力不高，大多為提倡性、協(xié)調(diào)性、建議性的規(guī)定，缺乏強(qiáng)制性。以北京市為例，除《北京市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作辦法》引起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)重視外，會(huì)簽文件存在基層并不了解、可適用性不強(qiáng)、無(wú)強(qiáng)制力等問(wèn)題。

(二)案件移送中存在障礙

1.法律適用難。C院對(duì)多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域的涉刑問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)由于存在案件非典型、法律更新快、行刑差距大等主客觀因素，行刑銜接不暢確實(shí)存在法律適用難的客觀困境。 例如監(jiān)督食藥監(jiān)移送的在制作包子的過(guò)程中非法添加硫酸鋁鉀案件，就有三方面難題，一是案件性質(zhì)問(wèn)題，偵查監(jiān)督部門(mén)認(rèn)為硫酸鋁鉀屬于《易濫用的食品添加劑品種名單》范疇，而未被列在《食品中可能違法添加的非食用物質(zhì)名單》，因此不屬于有毒、有害的非食品原料，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為食品添加劑，因此此類(lèi)案件定性為生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪。但是公訴部門(mén)和法院則以最高人民法院公布的典型案例為基礎(chǔ)，認(rèn)為應(yīng)定性為生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品罪。二是入罪標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，即以何標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定“足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病”，我市以鋁的殘留量超過(guò)200MG/KG為入罪標(biāo)準(zhǔn)，但通過(guò)調(diào)研得知，上海等地的入罪標(biāo)準(zhǔn)不同于北京，同案不同罰現(xiàn)象仍然存在。三是是否違背寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策問(wèn)題。有的專(zhuān)家認(rèn)為該行為社會(huì)危害性低，以刑罰手段處理過(guò)于嚴(yán)苛，打擊面過(guò)大。

2.證據(jù)銜接難。行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中收集的證據(jù)如何在刑事司法程序中予以正確的使用，是行刑銜接的基本條件。由于行政執(zhí)法與刑事司法質(zhì)與量的差異性決定行政證據(jù)和刑事證據(jù)并不是天然對(duì)接，主要體現(xiàn)在：一是兩種證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)差異。刑事證明標(biāo)準(zhǔn)為定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明、據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)、對(duì)所認(rèn)定的事實(shí)已經(jīng)排除合理懷疑，缺乏任何一個(gè)均不能認(rèn)定為犯罪。而行政執(zhí)法的證明標(biāo)準(zhǔn)高于民事訴訟的優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，低于刑事訴訟的排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，為違法事實(shí)確鑿并有法律依據(jù)。行政證據(jù)必須達(dá)到刑事證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)才能被刑事訴訟所用，起到證明犯罪的作用，但是行政執(zhí)法實(shí)踐中因?yàn)闆](méi)有相關(guān)要求，前期的收集證據(jù)過(guò)程有些難以達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)；二是收集程序上的差異。刑事證據(jù)的收集對(duì)合法性和規(guī)范性要求極其嚴(yán)格，嚴(yán)禁刑事司法機(jī)關(guān)以非法方式收集證據(jù)，刑事司法機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，否則可能被依法排除。而行政執(zhí)法以效率優(yōu)先為原則，很多行政機(jī)關(guān)為了提高效率，收集證據(jù)的程序比較隨意，例如對(duì)于涉案物品的扣押，有時(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未及時(shí)出具扣押手續(xù)，那么這份行政證據(jù)則無(wú)法用于刑事訴訟；三是證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要件不明確。C院辦理案件時(shí)，多次出現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為已經(jīng)符合涉嫌犯罪案件移送的證據(jù)要件要求，而公安機(jī)關(guān)認(rèn)為仍未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的情況，訴訟法并未規(guī)定涉嫌犯罪移送的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要件要求，有的規(guī)范性文件對(duì)該程序予以規(guī)定，但實(shí)踐操作有較大困難。

3.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的誤解與消極。 部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)存在質(zhì)疑，并采取非常謹(jǐn)慎、保守的態(tài)度。一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)狹隘的認(rèn)為只包括刑事訴訟領(lǐng)域，對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)沒(méi)有權(quán)力介入；二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為監(jiān)督即是“不利”，監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送說(shuō)明自身執(zhí)法不力，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案意味著“打小報(bào)告”，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基于自身利益和與公安機(jī)關(guān)建立的良性互動(dòng)等方面的考慮，在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督中存在消極態(tài)度；三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察院的監(jiān)督工作給自身工作帶來(lái)了麻煩，認(rèn)為刑事訴訟的進(jìn)行給行政處罰平添障礙，影響了行政處罰的進(jìn)程。這些都導(dǎo)致了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相互推諉以及消極移送、消極抄備的情形發(fā)生。

(三) 監(jiān)督制度不健全

如前所述，在行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)未完全使用之前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件的調(diào)查和處理具有封閉性，檢察機(jī)關(guān)難以掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法信息，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督依賴(lài)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合。另外，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為行政處罰案件可能涉嫌犯罪，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制發(fā)《建議移送涉嫌犯罪案件函》，但該函的權(quán)威性和震懾性不足，是否采納仍由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行決定。

三、 監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化背景下行刑銜接完善路徑

(一)明確行刑銜接的定位

檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接機(jī)制中具有雙重角色，既是銜接主體之一，承擔(dān)著批捕、公訴等職能；又是行刑銜接機(jī)制的主要監(jiān)督者，承擔(dān)著監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案等監(jiān)督職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)來(lái)源于其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，其地位也在行刑銜接的規(guī)范性文件中得以體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督在實(shí)踐中也具有必要性，從行刑銜接的歷史沿革來(lái)看，行刑銜接是為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序而生，但當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)取得預(yù)期效果后，行政機(jī)關(guān)對(duì)行刑銜接的關(guān)注熱情開(kāi)始減退，但對(duì)于建設(shè)法治政府、有效打擊犯罪、減少以罰代刑來(lái)說(shuō)是不利的，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份對(duì)行政執(zhí)法涉刑案件進(jìn)行監(jiān)督具有必要性。但是如何提高檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效率與效力、發(fā)揮主體和牽頭作用仍是現(xiàn)存難題。

(二)多種方式確保法律正確適用

確保法律正確適用是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，C院通過(guò)以下方式解決這一問(wèn)題：一是認(rèn)真學(xué)習(xí)涉刑職權(quán)及相關(guān)罪名，利用中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)掌握不同罪名的定罪標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化水平；二是建立聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)解決重大疑難問(wèn)題。C院與水務(wù)部門(mén)就涉水案件召開(kāi)聯(lián)席會(huì)，并邀請(qǐng)公安法制部門(mén)案件負(fù)責(zé)人員參加；與衛(wèi)生部門(mén)就涉醫(yī)案件法律適用問(wèn)題、涉刑案件移送問(wèn)題召開(kāi)類(lèi)案聯(lián)席會(huì)，著力解決疑難案件定性、取證標(biāo)準(zhǔn)、移送等問(wèn)題，力爭(zhēng)達(dá)到移送一案、暢通一片的辦案目標(biāo)；三是建立匯報(bào)請(qǐng)示制度，及時(shí)解決疑難問(wèn)題。包括上報(bào)檢委會(huì)、請(qǐng)示上級(jí)院。C院已將在包子中添加硫酸鋁鉀案件問(wèn)題制作法律請(qǐng)示，上報(bào)檢委會(huì)制度正在研究之中；四是加強(qiáng)研究類(lèi)案標(biāo)準(zhǔn)，做好移送標(biāo)準(zhǔn)明晰工作。依托檢察官聯(lián)席會(huì)、行刑銜接聯(lián)席會(huì)等專(zhuān)業(yè)化辦案優(yōu)勢(shì)，總結(jié)提煉類(lèi)案移送標(biāo)準(zhǔn)及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)溝通指導(dǎo)，提升行政執(zhí)法部門(mén)評(píng)判、移送涉刑案件的能力，提高行政機(jī)關(guān)移送案件的質(zhì)量，使移送的案件能夠順利進(jìn)入司法程序。

(三)多措并舉保證證據(jù)銜接順暢

一是證據(jù)對(duì)接程序細(xì)化。在強(qiáng)化移送程序的前提下，應(yīng)當(dāng)建立體系化的證據(jù)制度?！缎姓V訟法》應(yīng)當(dāng)與《刑事訴訟法》相呼應(yīng)，明確行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中收集的證據(jù)可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，這樣可以提升執(zhí)法證據(jù)的可信度，統(tǒng)一證據(jù)制度。[2]二是證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不僅可以合理調(diào)配取證力量，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的取證積極性，也能保障行政案件當(dāng)事人的合法權(quán)益，行政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)逐漸提高現(xiàn)階段的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，逐漸向刑事標(biāo)準(zhǔn)靠攏。檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮主體作用，學(xué)習(xí)、整理證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的最新內(nèi)容，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議形式向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)傳達(dá)，使行政執(zhí)法人員對(duì)證據(jù)有更全面的掌握。三是證據(jù)收集程序規(guī)范化。通過(guò)辦理案件、互動(dòng)培訓(xùn)等形式，提高行政執(zhí)法人員和司法人員的辦案能力和水平，尤其是調(diào)取和收集證據(jù)的能力，確保獲取的證據(jù)能夠有效用于定案，被司法機(jī)關(guān)采信。

(四)加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的交流、學(xué)習(xí)

行刑銜接的“陣痛期”還未過(guò)去，如何緩解，則需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主體作用，提高行政機(jī)關(guān)的積極性。一是不定期召開(kāi)推進(jìn)會(huì)，加強(qiáng)行刑銜接工作宣傳，進(jìn)一步明確行刑銜接工作要求。二是成立行刑銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)在檢察院設(shè)立辦公室，專(zhuān)司行刑銜接監(jiān)督審查工作。三是建立行刑銜接工作季度通報(bào)、月月反饋機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每季度對(duì)移送、會(huì)商、受理、抄備、立案等行刑銜接工作情況進(jìn)行匯總分析，向領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告的同時(shí)，向各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)。法制辦、檢察院建立月月反饋機(jī)制，確保及時(shí)解決問(wèn)題與困難，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)高效履職。四是與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立信息共享通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)信息交流無(wú)阻力。通過(guò)建立微信群等方式，確保信息更加即時(shí)，溝通更加便捷。

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