劉義華

(浙江工商大學 法學院,浙江 杭州 310000)

新《行政訴訟法》的修改對復議工作造成嚴峻的挑戰(zhàn)，倒逼復議進行自我改革。經過這幾年的試點探索，復議體制改革的問題主要集中在四個方面：一是復議管轄問題；二是獨立性問題；三是人員組成問題；四是復議應訴問題。這四類問題發(fā)生在復議的不同環(huán)節(jié)，各自都具有代表性和獨立性。事實上，這些問題都是環(huán)環(huán)相扣的，而將它們連接起來并貫穿始終的一個最關鍵的問題是復議機構的設置問題。其設置的是否科學、合理，將直接影響到行政復議功能的發(fā)揮。改革的進程中出現(xiàn)了兩種復議機構樣態(tài)，一種是行政復議局模式，另一種是行政復議委員會模式。后者還可以往下細分為咨詢型和議決型復議委員會。*本文中的復議委員會沒有經特別說明均指議決型復議委員會。行政復議局(浙江)的改革主要集中在管轄權的集中和程序的改造上，并未改變由行政機關內設機構來審理和議決復議案件的事實。相比之下，復議委員會模式是對復議機構設置的徹底變革：在審理模式上，復議委員會實行集體負責制，能最大程度保證復議案件公平裁判。在人員構成上，復議委員會吸收行政機關以外的“外部委員”來保證審理復議案件的中立性、獨立性。在性質定位上，該模式致力于推動行政復議機制從內部監(jiān)督行政化向權利救濟司法化過渡，有著“準司法性”的特征。在管轄范圍上，改變過去行政復議機關過多、機構臃腫的局面，著力于建立一個完整統(tǒng)一、辦事高效的行政復議機構體系。相比之下，復議委員會的制度設計優(yōu)于行政復議，本文將以復議委員會為例，探討復議機構設置樣態(tài)。

一、復議委員會的管轄結構

傳統(tǒng)的“選擇管轄”造成了復議力量的過度分散，附加部門保護主義的痼疾，由此帶來的效率不高、專業(yè)化程度不強、管轄模糊和職責推諉、糾錯不力等問題使得行政復議的作用難以發(fā)揮。行政復議委員會從調整行政復議案件管轄入手，采取相對集中行政復議職權的做法，將現(xiàn)有政府部門的行政復議職能分離出來，統(tǒng)一由行政復議委員會行使，集中審查受理公民、法人或非法人組織對各級人民政府、組成部門、法律法規(guī)授權組織的行政行為不服提出的行政復議申請。目前行政復議委員會試點的模式主要有三種：一是將原來分散于政府各部門的行政復議權，全部集中到政府設立的行政復議委員會統(tǒng)一行使；二是行政復議委員會集中行使部分政府部門的部分行政復議審理權；三是保持現(xiàn)行行政復議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考。[1]相對集中復議權的做法雖然取得了良好的效果，但也出現(xiàn)了些問題。舉例而言，假設相對人對縣環(huán)保局的行政行為不服，依照現(xiàn)有《復議法》第十二條的規(guī)定，他可以選擇向市環(huán)保局或縣政府申請復議。但復議委員會模式將打破選擇管轄的模式，造成事實上的單向復議。為便于較為直觀的反映問題，筆者繪制復議對比管轄圖如下：

(表一)復議管轄對比圖

由圖可知，當復議被申請人為接受雙重領導的政府部門(如縣環(huán)保局)時，復議機關采取的條塊管轄模式變成了塊狀管轄模式。從法理上講，復議案件不再交由上級機關而在本地解決，復議、訴訟權限都集中在一級政府，這種做法有擴大地方權力的嫌疑，也容易使得行政復議陷入地方保護主義的泥潭。從當事人的角度看，當事人將不能再行使對復議機關的選擇權，其選擇權事實上被剝奪。另外，上下級復議委員會之間的關系也耐人尋味，有待進一步明確。但綜合利弊，結合我國復議資源分配不均的現(xiàn)實情況與現(xiàn)有復議體制頹勢較為明顯的背景，復議委員會模式雖然存在一定的缺陷和問題，但復議職權的相對集中優(yōu)勢可以彌補這些缺陷，從總體上而言改革的優(yōu)勢是大于劣勢的。

二、復議委員會的機構設置

(一)復議委員會的定位

行政復議機構原先負責復議工作的法制機構只是行政機關的一個內設機構，不具有獨立的法律地位。[2]除復議工作外，法制機構還肩負著起草立法草案、為行政機關所作行為提供法律咨詢、審查與上位法抵觸的規(guī)范性文件、監(jiān)督指導下級行政工作等多項工作職責。造成復議機構多頭分散精力，不能保證復議質量等問題。設置復議委員會后，由于其采取了吸收外部專業(yè)人士和將復議工作從法制機構中分離出來并由其專門負責的做法，此模式相較與以往模式會增加獨立性，也能集中精力全力應付復議案件。但是，若要實現(xiàn)復議委員會完全脫離復議機關而獨立存在，或者直接讓復委會取代復議機關，這種做法與我國現(xiàn)有體制框架不符，在理論上或實踐中也會存在困難。因此，復議委員會的定位只能是“行政復議機構”。[3]

(二)復議機關、復議機構與復議辦公室之間的關系

隨著行政復議委員會模式的確立，大部分試點省市采用如下圖所示的復議結構：

(表二)復議結構圖

現(xiàn)有出現(xiàn)的問題是，復議委員會所下設的辦公室取現(xiàn)在正代替復議委員會行使實質審查決定權，大有喧賓奪主之勢。不確定的權限分配導致大部分案件實際上均由復議委員會辦公室在審理，復議委員會的職能完全被架空。[4]為防止復議改革重蹈覆轍，筆者建議借鑒上海和浙江做法：一是根據(jù)上海市復議委員會的實踐，明確審議權與調查權相分離：調查權歸辦公室，而審議權歸復議委員會并實行多數(shù)票決制。二是借鑒浙江省設立的復議局模式，將復議委員會辦公室內部再細分成受理科、聽證科、應訴科三個科室，分攤行政復議工作。在機構形式上，實現(xiàn)與市政府法制辦分離，單獨設立一個獨立的辦公場所。

三、復議委員會的案審方式與人員構成

復議案件的審議方式是本次改革最大的亮點。行政復議委員會在審理上采取了集體負責制。它首先通過吸收大量行政機關以外的委員作為委員會成員，來保證自身的中立性、獨立性。再通過少數(shù)服從多數(shù)的制度設計，讓與會委員實行票決制，按照“一人一票，多數(shù)票決”形成審議意見，有效遏制長官意志，可以最大程度地實現(xiàn)公平裁判。*2016年12月10日，上海市參評的“上海市人民政府行政復議委員會案審會制度”獲“中國法治政府獎”。過去，由于行政復議審案方式不透明、不公開，無法讓相對人對其公正性產生信任，導致大量行政爭議沒有經過復議而直接通過行政訴訟解決。行政復議委員會通過廣泛吸收行政機關以外的法律方面的教授、學者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”，同時外部委員的比例占到全部委員的半數(shù)以上，改變過去單一的由內部行政機關人員辦案的格局。

四、復議條文設計的參考

(一)為復議機構管轄的正當性賦予法律效力

復議體制改革后復議機構進行了職能的重組，原復議法條已經不能涵括其所擁有的特性。試點地區(qū)現(xiàn)行現(xiàn)試，有些已經成熟的做法可以上升為法律固定下來。通過修改《行政復議法》，來促進復議機構的規(guī)范化和法治化是最權威，也是最快捷有效的方法。現(xiàn)行復議體制的“條塊管轄”導致復議職能的分散，使得行政復議的作用難以發(fā)揮。改革后復議委員會統(tǒng)一集中行使行政復議職能的做法，改變了過去行政復議機關過多、機構臃腫的局面，形成了一個完整統(tǒng)一、運轉協(xié)調、辦事高效的行政復議機構體系。因此筆者建議將相對集中管轄權的做法寫進《行政復議法》，將相對集中管轄的范圍、管轄的標準和管轄的方式等通過修法予以釋明，尤其是對塊狀管轄的新結構進行重點闡述。另外，新修改后的《行政訴訟法》第十二條第一款增加了五種新的受案范圍，行政復議法也應增加這五種新的受案范圍。

(二)通過條文設計，改良復議案件審理程序，解決應訴量劇增問題

1.修法中應引入聽證、質證程序。聽證作為查清案件事實的重要手段，也作為執(zhí)法部門和行政相對人面對面溝通的平臺，能有效的減少民眾對行政部門的抵觸和對立情緒，促進行政爭議的解決。[5]通過修法引入聽證程序，提高復議案件的透明度，保障行政相對人知情權、申訴權和提出意見權，能大幅度提升行政爭議的結案率，推動“案結事了”，促使行政爭議及時妥善化解。

2.完善對口專業(yè)領域的法律制度設計。復議案件種類繁多，有些專業(yè)性較強，有些涉及關系復雜，常常要進入訴訟程序。實踐中，土地類和房屋征收補償類持續(xù)幾年復議、應訴案件占比都最高。而最近幾年，工商行政管理類案件高速增長。由于職業(yè)打假人的出現(xiàn)，工商行政管理案件成為新熱點。這類案件很大一部分在于職業(yè)投訴舉報人通過行政復議施加壓力，以達到舉報獎勵或與商家和解獲得經濟利益的目的。針對專業(yè)的趨勢，可以通過復議法授權務院法制機構根據(jù)不同省市請況做出具體規(guī)定。

3.嘗試吸納律師參與復議應訴工作。復議應訴可以委托律師團隊介入來緩解應訴壓力。一方面，律師能夠熟練應對法庭應訴業(yè)務，增加勝訴率;另一方面，律師以第三方視角出發(fā)能對復議決定作出自己較為客觀的判斷。若僅有先前承辦復議案件的人員一直跟進應訴，可能自己辦的案子，自己發(fā)現(xiàn)不了問題。納入律師也能增加些許公正性。

參考文獻：

[1]黃學賢. 關于行政復議委員會的冷思考[J]. 南京社會科學,2012(11).

[2]劉 莘.行政復議改革之重——關于復議機構的重構[J]，行政法學研究，2012(2).

[3]賀奇兵.論行政復議機構設置的模式選擇——以行政復議有限司法化為邏輯起點[J]，政治與法律，2013(9).

[4]吳志紅,蔡 鵬. 淺議我國行政復議委員會制度改革的困境與出路[J]. 西南政法大學學報，2010,12(06).

[5]劉 煦. 我國行政復議聽證制度實證分析[D].哈爾濱：黑龍江大學,2012.