朱小波，王秋裕

（上海公安學(xué)院， 上海 200137）

一、美國“智慧警務(wù)”項目產(chǎn)生的背景

在2008年和2009年，經(jīng)濟“大蕭條”帶來的預(yù)算削減壓力使得美國各地的執(zhí)法機構(gòu)停止招聘，淘汰執(zhí)法人員和文職人員職位并且延期設(shè)備和技術(shù)的采購。不止一個警察機構(gòu)停止響應(yīng)非緊急呼叫，提出替代方案：通過電話或網(wǎng)絡(luò)在線提供解決方案， 在許多地區(qū)，社區(qū)警務(wù)和解決實際問題的執(zhí)法行動因缺乏財政支持而臨時停止。有限的預(yù)算和人手不足的情況迫使警察機構(gòu)主要側(cè)重于響應(yīng)緊急執(zhí)法要求。盡管之后一段時間的經(jīng)濟數(shù)據(jù)表現(xiàn)良好，但是這種經(jīng)濟好轉(zhuǎn)對國家和地方預(yù)算的積極影響在短期內(nèi)是微不足道的。

在過去的四十年里，美國大部分公共安全方面新的“大創(chuàng)意”幾乎源于當(dāng)?shù)夭块T和大學(xué)的合作。 1979年， Herman Goldstein教授（威斯康星大學(xué)）主張警察引入問題導(dǎo)向式警務(wù)戰(zhàn)略（Problem-oriented Policing），即警察不應(yīng)該把某一事件看作是孤立的事件，而是全方位看待問題的各方面，包括問題的過去和未來。1980年，Robert Trojanowicz教授（密歇根州立大學(xué)）開展的弗林特徒步巡邏實驗（Flint Foot Patrol Experiment）開啟了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略（Community Policing）。1982年，James Q.Wilson和George Kelling在《大西洋》月刊上刊登了《破窗：警察和鄰里安全》一文，著名的破窗理論由此誕生。1993年， William Bratton（1994-1996年和2014-2016年擔(dān)任兩屆紐約市警察局長）和Jack Maple在紐約市開創(chuàng)推行了計算機統(tǒng)計警務(wù)（CompStat Policing）。1996年，犯罪學(xué)家David Kennedy和Anthony Braga通過波士頓警察局在波士頓推行“?；鹦袆印?/p>

（也稱為“波士頓槍支計劃”和“波士頓奇跡”，該方案是專門針對青年槍支暴力的一項警方行動），取名為“扣動扳機”（Pulling Levers）的“集中威懾”（Focused Deterrence）也隨之建立。隨后，在美國其他10余個城市紛紛復(fù)制波士頓經(jīng)驗并藉此促成了國家層面的社區(qū)安全倡議（SACSI）。這些理論和實踐均從當(dāng)?shù)亻_始，由當(dāng)?shù)鼐趾脱芯咳藛T共同開展合作研究并最終被納入到全美各地的執(zhí)法機構(gòu)。這些警務(wù)戰(zhàn)略為過去二十年來美國犯罪的大量減少作出了貢獻。

二、美國“智慧警務(wù)”概況介紹

在執(zhí)法資源有限的情況下，有效解決犯罪問題并合理控制執(zhí)法成本就變得尤為重要。2009年，美國司法部（U.S. Department of Justice）下屬的司法協(xié)助局（Bureau of Justice Assistance 簡稱BJA）推出了一項新的執(zhí)法資助計劃，即“智慧警務(wù)倡議”（Smart Policing Initiative 簡稱 SPI），由此“智慧警務(wù)”的概念正式提出。

（一）SPI的愿景

2009年6月9日，BJA發(fā)布了第一個SPI招標(biāo)書。在SPI倡議下，BJA尋求一個特定的結(jié)果：能識別或者確認(rèn)減少犯罪的有效性（即定量檢測）和有效解決當(dāng)?shù)亻L期性的犯罪問題，而且對于大多數(shù)警務(wù)機構(gòu)都應(yīng)是合理的、負(fù)擔(dān)得起的。 具體來講，該倡議旨在向警方提供財政和技術(shù)援助，以幫助建立以證據(jù)為基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)驅(qū)動的警務(wù)機制來識別犯罪并解決具體的犯罪問題。

（二）SPI的招標(biāo)要求

SPI招標(biāo)的具體要求包括 : (1)在制定具體警務(wù)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)時，應(yīng)有效分析各種數(shù)據(jù)，SPI實驗區(qū)執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)更多地使用基于罪犯或犯罪地點的警務(wù)策略來解決轄區(qū)內(nèi)特定的問題（如幫派暴力、毒品、槍支暴力、搶劫和盜竊）；（2）就犯罪問題尋求當(dāng)?shù)貓?zhí)法機構(gòu)的意見；（3）促進警方研究的組織變革，與研究伙伴（大學(xué)或私人研究機構(gòu)等）開展深入合作并最終評估他們的策略。因此，在嘗試智慧警務(wù)革新的警局中，當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員通常是根據(jù)研究人員的數(shù)據(jù)分析和反饋，制定戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和計劃并進行持續(xù)評估。

（三）SPI的發(fā)展概況

自2009年開始，BJA每年開展一次全國競爭性招標(biāo)，截至2017年1月，共有58個市（縣）警局獲得了資助。BJA已經(jīng)為這些執(zhí)法機構(gòu)提供了將近4240萬美元的資金，開展了59個SPI項目。

經(jīng)過8年的項目開展，概括起來SPI主要具有以下特點：

1．SPI是本地驅(qū)動的。 BJA和司法部并不要求當(dāng)?shù)貙嵤㏒PI的執(zhí)法機構(gòu)采取任何特定的方法來控制犯罪，他們期待的是通過研究進行分析和整合，只有SPI研究的參與方才會真正影響到研究方法的選擇和最終的結(jié)果。

2．SPI聚焦于科學(xué)研究在警察執(zhí)法效能研究中的作用。目前有關(guān)警方戰(zhàn)略和策略的科學(xué)證據(jù)匱乏，這就要求更加注重嚴(yán)格的評估方法。從一開始，SPI就重視了實驗或準(zhǔn)實驗的評估研究設(shè)計。

3．SPI是多維的。當(dāng)?shù)氐腟PI參與方應(yīng)對經(jīng)分析確定的問題開發(fā)多維度的方法，單一維度的方法往往是分析乏力的表現(xiàn)。

4．SPI是以結(jié)果為導(dǎo)向的。正如最近的BJA的SPI征求顯示，SPI的評估方近期將出爐有關(guān)該倡議的實施策略效率的評估報告。

5．SPI致力于創(chuàng)新。SPI資助的執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該開發(fā)和測試新的預(yù)防犯罪和犯罪控制的方法或?qū)ΜF(xiàn)有方法進行全新的應(yīng)用，包括將現(xiàn)有的基于證據(jù)的方法應(yīng)用在之前沒有獲得資助實驗的轄區(qū)。

對10個SPI實驗城市的調(diào)查結(jié)果表明，通過運用基于罪犯警務(wù)戰(zhàn)略能顯著減少當(dāng)?shù)氐谋┝Ψ缸铮ㄙM城）；創(chuàng)造性地使用犯罪分析軟件和犯罪分析資源，再加上有針對性地解決問題的辦法可以減少一直以來暴力犯罪橫行轄區(qū)的治安問題（洛杉磯）；研究團隊已經(jīng)通過確定犯罪熱點地區(qū)（Crime hotspots）來預(yù)防長期暴力事件的發(fā)生（波士頓）；犯罪時空分析和預(yù)警軟件的運用能有效指導(dǎo)警力投放，從而減少報警電話的呼入量以及在交通復(fù)雜路段針對便利店實施的侵財類犯罪（格倫代爾）。

然而，并不是每個完成的SPI項目都會得到減少犯罪的效果。在某些情況下，記錄系統(tǒng)不夠健全且需要大量努力來加強它們的準(zhǔn)確性，以至于更多的時間被花在修正數(shù)據(jù)而不是分析數(shù)據(jù)上。此外，在某些SPI實驗區(qū)，通過運用學(xué)術(shù)評估和犯罪科學(xué)的方法來統(tǒng)一執(zhí)法進度被證明是非常困難的。因為在某些情況下，研究參與各方的關(guān)系仍未充分協(xié)調(diào)、理順。這些結(jié)果雖然不甚理想，但仍可期待像SPI那樣采用創(chuàng)新方法，而且它們對于未來的計劃仍然是非常具有信息分享價值的。

目前SPI項目展現(xiàn)了一些亮點，包括開發(fā)了步行巡邏警員的穿戴式攝像探測儀（鳳凰城，亞利桑那州），通過交通大數(shù)據(jù)分析探尋交通違規(guī)與車輛碰撞以及其他犯罪活動之間的聯(lián)系（肖尼市，堪薩斯州和約克市，馬里蘭州），在人口稠密地區(qū)的攝像機監(jiān)視以及定點捕捉（普爾曼，華盛頓州）以及強化情報主導(dǎo)的警務(wù)（哥倫比亞，南卡羅來納州）和預(yù)測性警務(wù)（劍橋，馬薩諸塞州和印第安納州，加利福利亞州）。

在此，本文提供一些關(guān)于當(dāng)?shù)氐膸讉€實驗區(qū)域的信息，以及一些關(guān)于迄今取得的成果和成果的總體評估。這些信息適用于完成或幾乎完成了BJA資助的SPI區(qū)域的任務(wù)，占資助區(qū)域的三分之一，并非代表所有區(qū)域的完整概括或SPI的總體評估。

SPI在當(dāng)?shù)亻_展的犯罪減少和犯罪預(yù)防措施針對包括反社會行為、入室盜竊、搶劫、幫派和毒品犯罪以及包括兇殺在內(nèi)的暴力犯罪等一系列當(dāng)?shù)貑栴}。具體如下：殺人、暴力犯罪、幫派、槍支暴力和毒品、家庭暴力、財產(chǎn)犯罪、重復(fù)犯罪、長期的鄰里糾紛。SPI在當(dāng)?shù)亻_發(fā)和實施的策略也是多樣化的。有些地方主要側(cè)重于犯罪熱點和基于犯罪發(fā)生地的警務(wù)策略，另一些則主要側(cè)重于基于罪犯的警務(wù)策略（例如：通過緊盯慣犯并戰(zhàn)略性應(yīng)用壓制和社會支持戰(zhàn)略進行有重點的威懾）。有些將兩種方法結(jié)合起來，通過分析犯罪熱點，然后再在熱點區(qū)域識別其中的慣犯。有些區(qū)域以獨特的面向問題的警務(wù)方法開始（例如，應(yīng)用SARA問題解決模型：Scanning掃描、Analysis分析、Response反應(yīng)、Assessment評估等），另一些則采取明顯的面向社區(qū)的警務(wù)方式（例如強調(diào)社區(qū)和受害者的參與）。另外，有幾個區(qū)域已經(jīng)采用了功能強大的分析預(yù)測模型，其他一些區(qū)域已經(jīng)納入了以情報為主導(dǎo)的警務(wù)或者已經(jīng)實施了將整個機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐郧閳鬄橹鲗?dǎo)的警務(wù)模式的策略。另一些則采用了先進的技術(shù)手段改善警方行動效率（例如監(jiān)視攝像機的多功能開發(fā)和使用，建立“實時”犯罪分析中心，強化犯罪數(shù)據(jù)分析能力，提高犯罪預(yù)測精準(zhǔn)度）。而且有幾個區(qū)域已經(jīng)實施了DDACTS戰(zhàn)略（Data-Driven Approaches to Crime and Traffic Safety，數(shù)據(jù)驅(qū)動的犯罪治理和交通安全方法）。SPI沒有規(guī)定任何模型或方法，相反，它強調(diào)深入的分析問題和定義的重要性（在專業(yè)研究機構(gòu)和人員的幫助下），支持SPI實驗區(qū)域的執(zhí)法機構(gòu)自由選擇和組合各種方法。

一些當(dāng)?shù)氐腟PI執(zhí)法機構(gòu)在其研究策略中已經(jīng)將實驗或準(zhǔn)實驗設(shè)計納入其中。費城的SPI項目在警員徒步巡邏、問題導(dǎo)向警務(wù)和基于犯罪的警務(wù)戰(zhàn)略中采用了實驗設(shè)計。波士頓的SPI項目采用了傾向評分匹配技術(shù)的準(zhǔn)實驗設(shè)計來評估SPI在13個熱點區(qū)域中的實施情況。洛杉磯的SPI項目采用中斷時間序列分析方法來評估SPI在某一時段內(nèi)警察控制暴力犯罪的有效性。格倫代爾的SPI項目則采用比較分析的方法來評估其面向問題的警務(wù)戰(zhàn)略的有效性。上述的這些SPI實驗區(qū)域和對照區(qū)域的犯罪相比，SPI區(qū)域的犯罪呈現(xiàn)顯著下降趨勢。

除了前面提到的定量研究分析對于減少犯罪影響之外，幾個當(dāng)?shù)氐腟PI實驗區(qū)域報告了積極的組織影響也對減少犯罪產(chǎn)生正面影響。在某些情況下，智慧警務(wù)的相關(guān)概念和材料已被納入警察學(xué)院培訓(xùn)和部門訓(xùn)練工作中。其他實驗區(qū)域也表明將SPI納入警務(wù)人員績效評估，將SPI納入CompStat會議，將SPI概念和策略擴展到周邊警察機構(gòu)，以及加強SPI在地區(qū)和全州犯罪政策制定中的參與度。從傳統(tǒng)和定性的角度來看，最重要的是，智慧警務(wù)對參與SPI的警察機構(gòu)產(chǎn)生了積極的影響。

三、美國“智慧警務(wù)”的經(jīng)驗啟示

（一）研究人員與警方的彼此信任是智慧警務(wù)開展的基石

警察和學(xué)者擁有完全不同世界觀。事實上，警方在一個高度公開和“嘈雜”的現(xiàn)實環(huán)境中運作，涉及犯罪威脅和武力控制。他們往往需要立即處理輿論高度關(guān)注的公共安全危機和各類犯罪活動。 公眾相信警方會立即采取行動，而不是冗長分析和研究，而且要看到“立竿見影”的效果。冗長的分析和研究往往被公眾誤認(rèn)為警方的不作為或者懶政。

此外，我們還應(yīng)該看到警方高層向研究人員開放一個項目和一個部門存在一定的風(fēng)險。研究人員必須了解這一風(fēng)險并予以重視。一些警方人員因共同參與的研究人員泄露警方的數(shù)據(jù)而受處分的情況屢見不鮮，因此，研究人員遵守警方的相關(guān)規(guī)定是構(gòu)建良好合作關(guān)系的基石，這一點尤為重要。在研究開展之前，警方與研究人員的相互信任必須得以建立、培育和維護。

（二）有效的評估是智慧警務(wù)的檢驗標(biāo)尺

當(dāng)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)的犯罪率不尋常上升時，警方通常會決定成立一個特別行動小組，加強該地區(qū)的打擊或巡邏力度，直到犯罪消失或者減少。這種對犯罪的反應(yīng)似乎有“一些效果”，但往往很難持續(xù)奏效，犯罪通常會在打擊力度消減時死灰復(fù)燃。相比之下，學(xué)者們并不急于打擊犯罪，也不為警方的行動成敗負(fù)責(zé)。他們更專注于新的方法論、理論突破和技術(shù)檢驗。盡管存在這些差異，為了有效預(yù)防犯罪和增強對現(xiàn)代警務(wù)工作的探索，這兩個學(xué)科都是必要的。

新的智慧管理方法是將警察和學(xué)者的技能結(jié)合起來，起到“1＋1＞2”的效果。例如，在波士頓，當(dāng)研究人員提議組建街道安全保衛(wèi)隊伍（Safe Streets Team 簡稱SST）來處理近期高發(fā)的暴力犯罪和街頭搶劫，并計劃將SST留在“微地點”（micro places，即針對非常小的地理位置的干預(yù)措施，如街區(qū)、街道、路口、交叉路口、特定地址或地址群）持續(xù)12個月。然而，幾位警方指揮官質(zhì)疑這種對于單一的地理位置的持續(xù)性的第三方警力投放是沒有根據(jù)的。他們認(rèn)為，犯罪分子四處移動，特別是當(dāng)警方增加可見的巡邏時。盡管如此，研究人員還是堅持?jǐn)?shù)據(jù)分析，仔細(xì)監(jiān)測SST并每兩個月報告一次犯罪活動。兩年之后，著名研究人員Anthony Braga在BJA智慧警務(wù)的支持下進行了縱向分析，結(jié)果與傳統(tǒng)的警方經(jīng)驗相反，證明了在特定微地點的暴力犯罪的穩(wěn)定性。這些發(fā)現(xiàn)與傳統(tǒng)的警察工作經(jīng)驗相矛盾，強調(diào)了高質(zhì)量的警務(wù)實踐研究的重要性。因此，如果沒有嚴(yán)格的評估，警方指揮官始終無法知道他們的直覺判斷是否“正確”。

（三）動態(tài)的多維干預(yù)是智慧警務(wù)的重要發(fā)現(xiàn)

在警務(wù)方面，人們一直認(rèn)為最好的干預(yù)措施就是警察執(zhí)法。簡言之，警察執(zhí)法（例如逮捕）是處理犯罪最有效和最直接的干預(yù)措施。然而，幾個SPI實驗區(qū)的經(jīng)驗挑戰(zhàn)了這個認(rèn)識。例如，波士頓SST在分析人員的支持下，揭開了每個微地點暴力犯罪的特點。SST與研究小組合作，開發(fā)和實施了396種不同的以問題為導(dǎo)向的戰(zhàn)術(shù)，歸納起來形成了三大類干預(yù)方向：情境干預(yù)、執(zhí)法干預(yù)和社會服務(wù)干預(yù)。與傳統(tǒng)的警察思維相反，數(shù)據(jù)顯示，警方執(zhí)法干預(yù)的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他兩類，但在71.3%的微地點，其干預(yù)效果低于其他兩類。

在格倫代爾，SPI致力于處理針對便利店的侵財類犯罪，警方團隊與分析師密切合作以確定干預(yù)策略。該小組制定了三方面的“回應(yīng)措施”：企業(yè)的參與領(lǐng)導(dǎo)、社會預(yù)防和警方壓制。結(jié)果再次證明，執(zhí)法并不是最有效的干預(yù)策略，而另兩種的干預(yù)措施經(jīng)常被人忽略。在格倫代爾，動態(tài)的多維響應(yīng)被逐漸視為一種更有效的手段來處理問題。因此，當(dāng)專業(yè)警務(wù)模式在問題識別和分析方面缺乏有效性時，基于綜合分析的犯罪問題往往需要動態(tài)的多維干預(yù)措施，同時需要及時的評估來確定干預(yù)效果。否則，就是無謂的警力投入。

（四）先進技術(shù)是智慧警務(wù)的核心要義

技術(shù)是所有SPI項目中不可或缺的一部分。除了傳統(tǒng)的警察資源之外，洛杉磯警察局在牛頓分局針對持續(xù)的暴力罪犯專門創(chuàng)建了犯罪情報檢測系統(tǒng)（CID）詳細(xì)記錄在案的每一名暴力犯罪慣犯的作案手法并與報警系統(tǒng)實時比對碰撞。同時，該局的實時犯罪中心（RACR）利用新配置的“開放式架構(gòu)”分析軟件，整合多個數(shù)據(jù)庫和高速分析能力，改變了警方的反應(yīng)。牛頓分局的警方比以往任何時候都有更全面的關(guān)于暴力犯罪地點和犯罪嫌疑人的信息。 這種實時模式導(dǎo)致更有效的“激光般的反應(yīng)”。先進的技術(shù)在洛厄爾、格倫代爾和波士頓同樣起到了相當(dāng)重要的作用。這些SPI轄區(qū)使用復(fù)雜的空間分析、時間序列分析和犯罪制圖技術(shù)來繪制犯罪情況，并將事件轉(zhuǎn)化為集群，從而確定優(yōu)先關(guān)注的微地點。這些制圖技術(shù)現(xiàn)在又被開發(fā)成可供分析人員和警務(wù)人員隨時訪問的桌面應(yīng)用程序。

四、美國“智慧警務(wù)”的前景展望

地方一級的財政吃緊對執(zhí)法機構(gòu)提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，聯(lián)邦一級也是如此。自2011年開始，BJA終止或減少了其對若干執(zhí)法和刑事司法系統(tǒng)改進方案的資助。然而，SPI并沒有被淘汰，仍然在BJA項目組合中。目前，SPI至少有一個短期的未來，而且在最近征詢當(dāng)?shù)厮痉C構(gòu)建議時，BJA認(rèn)識到需要騰出更多時間進行公共安全創(chuàng)新和合理干預(yù)措施的探索，遂將實驗授權(quán)期限從2年延長到3年。

BJA還增加了相關(guān)SPI項目的資金投入，并增加了對SPI項目的具體要求，尤其是要求加強對智慧警務(wù)參與方的合作伙伴關(guān)系的研究（例如，SPI要求將一定比例的資金直接投入到合作伙伴關(guān)系的研究中，并設(shè)立為期12個月的啟動階段，在此階段，受資助的區(qū)域必須至少開展一項伙伴關(guān)系研究并且警方應(yīng)配套建立相應(yīng)的行政支持項目）。

智慧警務(wù)項目就是警務(wù)廣泛創(chuàng)新應(yīng)用的典型事例，是政府、地方執(zhí)法機構(gòu)和警察研究人員之間的一個充滿活力、不斷發(fā)展并相互促進的過程。該項目經(jīng)過8年的實踐探索，正在不斷吸取經(jīng)驗教訓(xùn)、推陳出新，今后將更好地服務(wù)警方和社會大眾。

[1]Andy Johnson, Cory Schnell. Smart Policing Review [J]. The Police Journal. 2015 16（3）209-219.

[2]J . I. Braga，Kelly Myhill. Evaluating Place-Based Policing Strategies Lessons Learned from the Smart Policing Initiative in Boston[J]. International Journal of Police Science &Management. 2017（6）207-215.

[3]Jennifer Smith. Research on Policing:Insights from the SPI [J]. Criminal Justice Review.2016（3）358–368.