夏 陽 范志飛

一、司法責(zé)任制下檢察人員業(yè)績評價制度的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

黨的十九大報告提出：“深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責(zé)任制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”2018年中央政法工作會議提出要辦好的五件事之一就是“加快完善司法職業(yè)保障制度,科學(xué)設(shè)計績效獎金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),合理拉開檔次,最大限度激勵入額人員多辦案、辦好案”。有學(xué)者指出：“檢察官的業(yè)績考核辦法亟需完善,否則司法責(zé)任制不可能真正落實?！雹弁跣|：《檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制之規(guī)范分析》,載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。因此,當(dāng)下司法改革已進(jìn)入完善綜合配套改革階段。檢察官和檢察輔助人員作為直接辦理案件的主要力量,關(guān)涉其績效考評、職務(wù)晉升等切身利益的業(yè)績評價制度屬于配套措施的重要組成部分,對于全面落實司法責(zé)任制、增強(qiáng)已有改革實效具有重要意義。本輪以司法責(zé)任制為核心的檢察改革的基礎(chǔ)是檢察人員分類管理制度,將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三大類,人員分類管理的目的是在突出檢察官辦案主體地位的情況下,配備檢察官助理、書記員作為輔助人員協(xié)助辦案,同時建立不同類別人員的單獨職業(yè)發(fā)展通道,以實現(xiàn)檢察辦案隊伍專業(yè)化。在司法行政人員依然適用公務(wù)員業(yè)績評價體系和適用公務(wù)員晉升機(jī)制的情況下,探索符合司法規(guī)律的檢察官和檢察輔助人員(下以“檢察人員”代稱)業(yè)績評價制度則是構(gòu)建這兩類人員職業(yè)發(fā)展通道的基石,在構(gòu)建科學(xué)合理的檢察人員業(yè)績評價體系的過程中,首先應(yīng)當(dāng)注意到司法責(zé)任制改革給檢察人員業(yè)績評價制度帶來的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

1.“從集體到個體”——檢察人員業(yè)績評價制度的對象轉(zhuǎn)變

第一,司法責(zé)任制是要突出“誰辦案誰負(fù)責(zé),誰決定誰負(fù)責(zé)”的辦案責(zé)任制,更多強(qiáng)調(diào)的是如何執(zhí)行法律以實現(xiàn)司法公正,關(guān)注的著力點在于司法權(quán)的運行機(jī)制,將模糊不清的集體責(zé)任轉(zhuǎn)化為權(quán)責(zé)相一致的個體責(zé)任。同樣的邏輯,與檢察人員行使權(quán)力進(jìn)行保障的職業(yè)保障,也應(yīng)關(guān)注到檢察人員個體身上。第二,長期以來,檢察工作考核更多體現(xiàn)為上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的考核,進(jìn)一步具體為上級部門對下級部門的考核,難以看到檢察官個體的身影,檢察官的意志和利益必須服從于部門的意志和利益,失去了個體能動性的發(fā)揮空間,也導(dǎo)致檢察官從最初“怨聲載道”,變?yōu)槟魂P(guān)心或者逃離①卞朝永：《司法體制改革視野下檢察機(jī)關(guān)層級考核改革的思考》,載《中國法律評論》2017年第5期。,同時也難以彰顯檢察官所行使權(quán)力的司法屬性。以員額制改革為核心的檢察人員分類改革的目的就是要突出檢察官的辦案主體地位,從而為側(cè)重以檢察官個體業(yè)績進(jìn)行評價提供了基礎(chǔ)；檢察輔助人員是檢察官辦案不可或缺的助手,并且其除了單獨的職業(yè)發(fā)展通道外還可以經(jīng)過遴選成為員額制檢察官,因而也應(yīng)參照檢察官的業(yè)績評價內(nèi)容設(shè)計評價指標(biāo)。因此,檢察人員的業(yè)績評價制度不僅是個體業(yè)績評價的應(yīng)有之義,也是司法責(zé)任制下“權(quán)責(zé)利”相一致的必然要求,業(yè)績評價的對象也應(yīng)由“集體”的“機(jī)關(guān)”轉(zhuǎn)向具體的“個體”檢察人員。

2.“從管理到激勵”——檢察人員業(yè)績評價制度的結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

對檢察人員的業(yè)績評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)著重予以激勵意義上的運用。這包括兩個層次的含義：第一個層次是指檢察人員的業(yè)績評價應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的結(jié)果來體現(xiàn)。在之前檢察機(jī)關(guān)實施行政化管理體制之下,對檢察人員的業(yè)績評價結(jié)果并沒有體現(xiàn)出其作用,沒有作為檢察人員績效獎勵、檢察官等級晉升和工資待遇晉升的依據(jù),這就導(dǎo)致了業(yè)績評價的“虛無化”,使得檢察人員對考評持“不求有功,但求無過”的無所謂心態(tài)。第二個層次是這種結(jié)果運用更多體現(xiàn)在激勵意義上而非管理或懲罰意義上。檢察人員本身享有職業(yè)保障權(quán),無法定事由不得追責(zé)或者予以懲戒。比如,在收入保障上,無論根據(jù)我國的政治體制,還是根據(jù)《公務(wù)員法》,檢察人員必然屬于國家公務(wù)人員,享有基本的工資和福利待遇保障,只要檢察人員具備國家公務(wù)身份就人人都可享有的,而且已經(jīng)按照級別、區(qū)域和崗位進(jìn)行了等級劃分；《公務(wù)員法》同時也規(guī)定了“在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的,按照國家規(guī)定享受年終獎金”的獎勵制度,檢察人員業(yè)績表現(xiàn)也要作為績效考核獎勵或培訓(xùn)學(xué)習(xí)獎勵的依據(jù),而這部分獎勵就應(yīng)根據(jù)檢察人員業(yè)績評價不同而予以差別對待。當(dāng)檢察官、檢察輔助人員在一定工作年限內(nèi)多次獲得考核優(yōu)秀的,應(yīng)當(dāng)予以職務(wù)和待遇上的定期晉升或擇優(yōu)晉升。總之,只有以激勵為導(dǎo)向的業(yè)績評價制度,才能真正塑造優(yōu)秀檢察官和檢察輔助人員,對具體個人發(fā)揮由外至內(nèi)的導(dǎo)向作用,而以單純“管理”甚至“懲罰”為導(dǎo)向的業(yè)績評價制度,將會成為約束檢察人員辦案活動的“枷鎖”,必將是失敗的業(yè)績評價制度。

二、以司法檔案為構(gòu)建檢察人員業(yè)績評價制度的基礎(chǔ)

1.以司法檔案為中心,可以全面反映檢察人員的司法辦案活動

2017年7月11日,最高人民檢察院檢察長曹建明在大檢察官研討會上強(qiáng)調(diào)“全面推行司法檔案制度,把檢察官履職情況如實計入司法檔案,并作為崗位調(diào)整、績效考核和責(zé)任追究的重要依據(jù)”①王治國、徐盈燕、李波：《科學(xué)配置動態(tài)管理,完善和規(guī)范員額制》,載《檢察日報》2017年7月13日第2版。,這充分體現(xiàn)了司法檔案在本輪司法改革中的重要地位和檢察機(jī)關(guān)對其的重視。司法機(jī)關(guān)的主業(yè)是司法活動,檢察人員的主業(yè)是檢察辦案活動,對檢察人員業(yè)績評價自然應(yīng)聚焦其辦案活動。檢察人員辦案活動的客觀化應(yīng)體現(xiàn)在其司法檔案中,司法檔案是全面反映檢察人員尤其是檢察官和檢察輔助人員辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果的載體,可以更加客觀化反映檢察官和檢察輔助人員的業(yè)績,也是據(jù)以對檢察人員進(jìn)行業(yè)績評價的基礎(chǔ)材料。在西方法治較為發(fā)達(dá)的國家如法國,也為每位司法官建立了“行政檔案”,包括司法官的公民身份、任命文件、司法級別、所受培訓(xùn)以及司法事故和紀(jì)律懲戒,而且司法官“行政檔案”最核心的部分就是業(yè)績考核①施鵬鵬：《司法行政事務(wù)管理與司法權(quán)的獨立運行》,載《江蘇社會科學(xué)》2016年第5期。。我國《檢察官法》第26條規(guī)定：“對檢察官的考核內(nèi)容包括：檢察工作實績、思想品德、檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平,工作態(tài)度和工作作風(fēng)”,因此,司法檔案應(yīng)當(dāng)圍繞上述內(nèi)容以辦案為中心全面反映檢察官和檢察輔助人員的業(yè)績。以公訴檢察官為例,應(yīng)從檢察官的辦案數(shù)量反映其總體工作量,從其案件起訴后被撤回起訴、被判無罪、訴判不一案件數(shù)量來反映其工作質(zhì)量,從其提交檢察官聯(lián)席會討論情況和提交檢委會討論情況反映其獨立承擔(dān)辦案責(zé)任情況,從其所辦案件在本院和上級院的司法規(guī)范化檢查中發(fā)現(xiàn)的問題反映其履職規(guī)范化情況,從其對偵查機(jī)關(guān)違法偵查行為的糾正情況和效果、向法院提出糾正違法建議和提起抗訴、向涉案單位提出檢察建議的情況反映其履行法律監(jiān)督職責(zé)情況。對于檢察輔助人員,同樣可以在司法檔案中記載上述協(xié)助檢察官辦案的內(nèi)容,雖然檢察輔助人員不具有獨立的辦案決定權(quán),但依然有機(jī)會參與協(xié)助檢察官的辦案活動。這些活動都可以反映在其司法檔案中,并作為其單獨職級晉升和參加檢察官遴選的依據(jù)。有些檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)為檢察官助理建立司法檔案,作為強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、加強(qiáng)檢察隊伍管理的重要舉措,也為員額檢察官遴選提供重要參考②崔潔：《江蘇南京玄武區(qū)：建立檢察官助理司法檔案》,載《檢察日報》2017年9月6日第2版。；某些檢察機(jī)關(guān)如寧夏中衛(wèi)市人民檢察院為所有檢察官和檢察輔助人員“一人一檔”建立司法檔案。

2.以司法檔案為中心,可以盡可能量化檢察人員的考評內(nèi)容

長期以來,檢察機(jī)關(guān)的人員考評一直都是采用普通公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)和程序,即“個人自述—民主(群眾)測評—部門推薦—機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審定”的方式來進(jìn)行,缺乏量化指標(biāo),也缺乏客觀性。對檢察人員從事特殊的司法辦案活動未進(jìn)行客觀評價,容易產(chǎn)生“干多干少一個樣”的“大鍋飯主義”,或取決于“個人人緣”“領(lǐng)導(dǎo)青睞”等不合理因素,無法促使檢察人員將著力點放在辦案主業(yè)上來,也無法讓考評結(jié)果得到干警普遍認(rèn)同。以可考評甚至是可量化的方式對檢察人員進(jìn)行業(yè)績評價能夠最大程度地將檢察人員的辦案工作予以客觀化呈現(xiàn),也能最大程度地將辦案主力的檢察官、檢察輔助人員的辦案能力可視化,同時讓考評結(jié)果更容易得到干警普遍認(rèn)可,而且“利用信息化、大數(shù)據(jù)手段,實行常態(tài)化的績效考核,堅持公開、量化考核”①王治國、徐盈燕、李波：《科學(xué)配置動態(tài)管理,完善和規(guī)范員額制》,載《檢察日報》2017年7月13日第2版。也是最高人民檢察院確定的檢察官辦案績效考核機(jī)制的方向。

3.對司法檔案內(nèi)容應(yīng)有合理的指標(biāo)評價設(shè)計

考核指標(biāo)設(shè)計是業(yè)績可考評或可量化的具體體現(xiàn),完全不要考核的觀點實質(zhì)上是一種“大鍋飯主義”思維,很少有人再堅持不要考核的觀點,而且法治較為健全的,如我國臺灣地區(qū)和美國等西方國家也有一套對檢察官績效進(jìn)行考評的機(jī)制。對考核的反對意見實質(zhì)上是對考核指標(biāo)不合理的反對而非對考核本身的反對,因而考核的指標(biāo)設(shè)計必須合理,在國家層面已經(jīng)廢除對批捕率、公訴率、無罪判決率等不合理指標(biāo)進(jìn)行考核的情況下,對作為辦案主體的檢察官也不再適用這些指標(biāo)考核,而應(yīng)將重點放在執(zhí)法辦案活動的量化評價和效果評價上。這既能引起檢察人員的重視,也能有效指引檢察人員規(guī)范司法行為、提高工作效能。從指標(biāo)制定上,可以將已有的對檢察機(jī)關(guān)按業(yè)務(wù)條線劃分的考核指標(biāo)具體化為檢察官個體的考核指標(biāo)；在考核指標(biāo)運行過程中,不斷根據(jù)實際情況和征求各方意見來進(jìn)行調(diào)整完善,不斷優(yōu)化考核指標(biāo)的合理性。

4.以司法檔案為中心,應(yīng)當(dāng)依法保障被評價人的合法權(quán)利

不同于人事檔案無法由被記載人查詢,司法檔案記載的都是可公開的業(yè)績評價內(nèi)容,并且關(guān)系到被記載人職級和薪酬晉升,理應(yīng)賦予被記載人查詢和提出異議的權(quán)利。司法檔案內(nèi)容由綜合管理部門填寫和個人填寫兩個部分組成,對于如辦案量、司法規(guī)范化檢查情況、是否被追究司法責(zé)任、是否有違反檢察紀(jì)律行為、業(yè)務(wù)研修情況等客觀內(nèi)容,可直接由相關(guān)業(yè)務(wù)和綜合管理部門直接為檢察官和檢察輔助人員填寫,但應(yīng)經(jīng)檔案所有人核對；對于有些只能由檔案所有人自己掌握的辦案內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)由檔案所有人自己提供。對于評價結(jié)果是否公開問題,有觀點以法官業(yè)績評價為例,認(rèn)為評價結(jié)果公開雖有“激勵”先進(jìn)法官、“刺激”落后法官的作用,但犧牲了法官在職業(yè)共同體內(nèi)基本的自信、自尊,對法官獨立人格具有貶損效應(yīng)；一些域外國家和地區(qū)對評價結(jié)果予以特別保護(hù),嚴(yán)格限制評價結(jié)果公開的范圍和方式,因此我國也應(yīng)限縮法官業(yè)績評價結(jié)果公開的范圍,僅向受評法官本人、所在庭庭長和法院院長公開,不向其他法官開示,更不應(yīng)以通報、文件形式在全院公開。①陽元霞、高翔、薛海明：《比較法視野下我國法官業(yè)績評價機(jī)制的偏失與改革》,載《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究(上)——全國法院第27屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募?016年。這種觀點有其合理性,而且檢察官與法官應(yīng)當(dāng)是同類型的司法官員,但考慮到業(yè)績評價結(jié)果與檢察人員的切身利益密切相關(guān),尤其是考核優(yōu)秀者能直接體現(xiàn)為績效考核獎金的增加和職務(wù)晉升的優(yōu)先選擇,應(yīng)對業(yè)績評價優(yōu)秀者名單在本院予以公開,既是管理民主的體現(xiàn),也有利于發(fā)揮對其他檢察人員的激勵作用。

三、以個體激勵為中心運用業(yè)績評價結(jié)果

馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)。”對檢察人員進(jìn)行業(yè)績評價除了評判相關(guān)人員是否勝任其崗位,還應(yīng)作為其職務(wù)晉升和薪資待遇的依據(jù)。重視業(yè)績考評和注重考核結(jié)果的運用是世界各國檢察官考核考評的兩大特征②王欣、黃永茂：《國外檢察官考核考評制度之比較及啟示》,載《江蘇大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。,在法國,司法官業(yè)績評價機(jī)構(gòu)會綜合司法官行政檔案及其個人陳述作一書面的綜述材料,包括對司法官員的總體評價以及所擅長的職位建議和是否需要進(jìn)行培訓(xùn),并在28個不同等級的評價標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行定級評價,晉升委員會則根據(jù)評價材料作出決定③施鵬鵬：《司法行政事務(wù)管理與司法權(quán)的獨立運行》,載《江蘇社會科學(xué)》2016年第5期。。業(yè)績評價結(jié)果的運用應(yīng)契合當(dāng)下的司法改革要求,服務(wù)于司法改革,處理好以下四個方面的問題：

一是建立考核優(yōu)良和稱職者的職務(wù)等級和薪資定期晉升制度。檢察人員薪酬制度實行公務(wù)員薪酬制度,在公務(wù)員薪酬制度經(jīng)過多輪改革之后,已經(jīng)建立起較為完善的職務(wù)和職級并行的薪酬制度,本輪司法責(zé)任制改革中,對檢察官群體進(jìn)行等級套改,賦予檢察官等級對應(yīng)薪酬的實質(zhì)意義,部門負(fù)責(zé)人、檢委會專職委員等以往體現(xiàn)行政層級的職務(wù)已被檢察官等取代,并對檢察輔助人員進(jìn)行檢察官助理和書記員等級定級,將來也會按照檢察人員等級進(jìn)行職務(wù)晉升和待遇提高,如重慶市檢察機(jī)關(guān)已在2017年年底開始實施檢察官和檢察輔助人員職務(wù)晉升制度,根據(jù)不同情況實行按期晉升和擇優(yōu)晉升。檢察人員的業(yè)績評價應(yīng)在“擇優(yōu)晉升”中體現(xiàn)出其意義,不能再淪為“按資排輩”或“找關(guān)系”的兒戲,而這種不合理現(xiàn)象在過往已有調(diào)查予以驗證,有學(xué)者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn),在三個法院近年被提拔的人員中,連續(xù)三年考核均為“優(yōu)秀”的人員在競聘上崗中并沒有明顯優(yōu)勢,相反只有一年獲“優(yōu)秀”的人員提拔概率更大,這說明考評結(jié)果與晉升提拔是相脫鉤的①王飛：《論法官考評機(jī)制的職業(yè)化構(gòu)建——以激勵理論為分析視角》,載《法治社會》2016年第1期。。在本輪改革中,應(yīng)當(dāng)以檢察人員分類后的單獨職務(wù)發(fā)展通道為契機(jī),建立以業(yè)績考評結(jié)果作為職級、薪酬晉升依據(jù)的制度。業(yè)績考評結(jié)果可以分?jǐn)?shù)為基礎(chǔ),按比例分為優(yōu)秀、良好、稱職、不稱職等幾個級別并計入其個人檔案,并按照等級對應(yīng)作為該年度績效獎勵的依據(jù),以及職務(wù)晉升的依據(jù)。尤其是長期考核優(yōu)秀者,應(yīng)獎勵其比稱職者更短的晉級時間和更大的加薪幅度,以及培訓(xùn)、休假方面的機(jī)會,從而激發(fā)其工作積極性,這是業(yè)績評價結(jié)果運用的應(yīng)有之義。

二是建立上下級檢察機(jī)關(guān)檢察官之間的流動制度。根據(jù)目前的司法改革政策,對各級檢察院檢察官和檢察輔助人員等級設(shè)置了比例和最高限制,這顯然受到了原有公務(wù)員管理體制的影響,即在建立檢察官單獨職務(wù)晉升通道的情況下,檢察官的最高等級也不得高于所在地區(qū)的最高行政級別。這種限制使得檢察機(jī)關(guān)的級別越高,檢察官的級別普遍也越高,其他檢察人員也如此,基層檢察人員面臨晉升級別的“天花板”,容易使下級檢察機(jī)關(guān)人員產(chǎn)生“干到底也不過如此”的消極想法。在確立檢察官辦案主體地位的要求下,最理想的解決辦法是廢除檢察官等級與區(qū)域行政等級對應(yīng)的做法,即基層檢察機(jī)關(guān)也可以產(chǎn)生高級檢察官。但考慮這一問題與政治體制相結(jié)合的現(xiàn)實性,折中解決方法應(yīng)是建立上下級檢察院檢察官之間的流動制度,即嚴(yán)格執(zhí)行司法改革要求,上級檢察院檢察官需從下級檢察院檢察官中擇優(yōu)遴選,禁止上級檢察院從本院選拔檢察官,上級檢察院檢察輔助人員想走檢察官職業(yè)發(fā)展通道,只能選擇到基層檢察院成為檢察官后再通過遴選考試到上級檢察院成為檢察官,這就為優(yōu)秀檢察官獲得更大的職級晉升提供了發(fā)展通道。這種渠道應(yīng)視為對優(yōu)秀檢察官的一種獎勵,上級檢察機(jī)關(guān)員額制空缺名額應(yīng)通過遴選考試從下級檢察機(jī)關(guān)選拔,既能對檢察官身份進(jìn)行保障,也能打造“能者上”的檢察官等級晉升之路,還可發(fā)揮讓檢察人才愿意到基層檢察機(jī)關(guān)工作的導(dǎo)向作用。同樣,對于檢察輔助人員,上級檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)從基層檢察機(jī)關(guān)擇優(yōu)遴選。

三是根據(jù)業(yè)績評價建立檢察官與其他類別檢察人員之間的流動制度。在人員分類管理和員額制改革已經(jīng)實施的情況下,檢察機(jī)關(guān)會將資源向作為辦案主體的檢察官傾斜,但由于并沒有建立單獨的人員分類招聘和發(fā)展制度,不同類別的檢察人員依然可以進(jìn)行流動,其他人員在符合檢察官任職條件下,可以作為檢察官候選對象,而業(yè)績表現(xiàn)就應(yīng)成為其最重要甚至是唯一的考評依據(jù)；當(dāng)檢察官出現(xiàn)不適合擔(dān)任檢察官事由或者主動退出員額時,也可視情形轉(zhuǎn)任檢察輔助人員。

四、渝中區(qū)人民檢察院業(yè)績評價制度構(gòu)建的探索與反思

前面已述,符合司法規(guī)律的檢察人員業(yè)績評價制度應(yīng)當(dāng)以司法官個體的司法活動為考察對象,并側(cè)重于激勵意義上的運用,應(yīng)當(dāng)以司法檔案為載體來構(gòu)建檢察人員業(yè)績評價體系,以個體激勵為中心運用業(yè)績評價結(jié)果。這與傳統(tǒng)的將檢察機(jī)關(guān)視為與行政機(jī)關(guān)一樣的業(yè)績評價制度有著巨大的差異,行政機(jī)關(guān)的業(yè)績評價以“資源投入—產(chǎn)出”和服從上級機(jī)關(guān)的指令為側(cè)重,更重視整體的作用,而司法人員更側(cè)重于案件事實認(rèn)定和法律適用,更重視司法官個體能動性。過去我們司法系統(tǒng)出現(xiàn)了如“趙作海案”“佘祥林案”“杜培武案”等不少冤案,這些冤案在以“真兇再現(xiàn)”或者“亡者歸來”方式得到平反后,被司法追責(zé)的人員卻寥寥無幾,一方面固然可能有“從輕發(fā)落”的嫌疑,更有可能是另一方面的情況,即責(zé)任不清而導(dǎo)致的無法追責(zé)。司法責(zé)任制體現(xiàn)的恰恰就是一種由司法官個體承擔(dān)責(zé)任的改革,通過增強(qiáng)司法官的相對獨立性來保障司法公正,業(yè)績評價則是激勵司法官多辦案、辦好案的保障措施,通過下面以重慶市渝中區(qū)人民檢察院的業(yè)績評價制度為考察對象的分析,可以看出雖然體制內(nèi)早已意識到檢察人員業(yè)績評價制度的重要性,但在依然適用傳統(tǒng)公務(wù)員業(yè)績評價體系下并無業(yè)績評價制度的用武之地,而是在本輪以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革中才體現(xiàn)出其意義。

(一)渝中區(qū)人民檢察院業(yè)績評價制度的實踐探索

重慶市渝中區(qū)人民檢察院是全國第二批司法責(zé)任制改革試點單位,在檢察人員分類改革、明確檢察官權(quán)力清單、院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人帶頭辦案等方面的改革均走在全國前列,積累了豐富的經(jīng)驗,也總結(jié)了很多有價值的研究成果。目前該院正在積極進(jìn)行著檢察人員業(yè)績評價體系構(gòu)建,主要做了三個方面的工作：

一是健全和完善檢察官司法檔案。渝中區(qū)人民檢察院為檢察官建立司法檔案已有十余年的探索,2004年以來已開始構(gòu)建檢察官執(zhí)法檔案工作機(jī)制,2008年出臺了《渝中區(qū)人民檢察院檢察官執(zhí)法檔案管理辦法》,是重慶市首家建立推行檢察官執(zhí)法檔案的單位,出臺文件之初的目的即是“為了進(jìn)一步完善檢察官辦案責(zé)任制,健全業(yè)務(wù)管理機(jī)制,加強(qiáng)對檢察官執(zhí)法工作質(zhì)量的檔案管理和監(jiān)督制約,使對檢察官的績效考核工作更加規(guī)范化、科學(xué)化”,但由于績效獎懲制度的不到位,導(dǎo)致該制度在實際運行過程中形同虛設(shè)。在原來的司法檔案中,除了檢察官個人簡歷、自我個人年度總結(jié)和案件質(zhì)量抽查記錄這三樣外就沒有其他內(nèi)容,導(dǎo)致司法檔案幾乎無運用價值,司法檔案實際上對檢察官“毫無意義”可言。在本輪司法改革過程中,根據(jù)重慶市人民檢察院修訂印發(fā)的《重慶市檢察機(jī)關(guān)檢察官司法檔案管理辦法(試行)》,渝中區(qū)人民檢察院率先以司法檔案為中心構(gòu)建檢察官業(yè)績評價體系,并修改了原有的《檢察官司法檔案管理辦法》,為不同業(yè)務(wù)條線的檢察官設(shè)計了九大類表格,主要包括：檢察官履行司法辦案工作基本情況、檢察官履行檢察監(jiān)督職責(zé)工作情況、檢察官司法辦案質(zhì)量監(jiān)督檢查總體情況、執(zhí)法辦案績效考核決定事項通知書、案件討論和審議情況、執(zhí)行辦案紀(jì)律及司法責(zé)任追究情況、檢察官司法技能情況登記表(調(diào)研、信息、宣傳業(yè)績,培訓(xùn)業(yè)績和獲獎情況),從而能夠全面反映《檢察官法》所要求的“檢察工作實績、思想品德、檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平,工作態(tài)度和工作作風(fēng)”。

二是為每位檢察官設(shè)計《崗位職責(zé)規(guī)范》和《業(yè)績評價指標(biāo)得分》。在最高人民檢察院《關(guān)于完善司法責(zé)任制若干意見》和重慶市《檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評辦法》的基礎(chǔ)上,要求每個部門對每位檢察人員設(shè)計《崗位職責(zé)規(guī)范》,設(shè)計專人專崗專責(zé)；在《崗位職責(zé)規(guī)范》的基礎(chǔ)上,以工作評價為核心,細(xì)化考評內(nèi)容。以《公訴科檢察官業(yè)績考評辦法》為例,設(shè)置滿分100分,分為“辦案效率”“案件質(zhì)量”“執(zhí)法規(guī)范”“訴訟監(jiān)督”四個考察部分,分別賦予分值10分、35分、20分和35分(為了突出檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主業(yè),賦予了“案件質(zhì)量”和“訴訟監(jiān)督”同等分值),每個部分再細(xì)化具體考核指標(biāo)。檢察官的業(yè)績評價,既體現(xiàn)其代表國家打擊犯罪、追訴犯罪的業(yè)績表現(xiàn),又體現(xiàn)其作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的客觀義務(wù),如排除非法證據(jù)、保障犯罪嫌疑人權(quán)益等方面業(yè)績。

三是在全院以檢察官為主體構(gòu)建“一對一”辦案組。除院領(lǐng)導(dǎo)外,基本上為每位檢察官單獨配備一名檢察輔助人員協(xié)助辦案,因而可以檢察官《崗位職責(zé)規(guī)范》和《檢察官業(yè)績考評辦法》為基礎(chǔ),設(shè)計檢察輔助人員的協(xié)助辦案規(guī)范,并對其協(xié)助參與的案件進(jìn)行業(yè)績考評打分。相對于檢察官業(yè)務(wù)工作評價占總分100分的70分,檢察輔助人員的業(yè)務(wù)工作評價分值稍低,占60分,而在司法作風(fēng)評價中比檢察官高10分,即占20分,司法技能評價和職業(yè)操守評價與檢察官一樣,均占10分。

四是制定了《重慶市渝中區(qū)人民檢察院檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評實施辦法》。對考評組織、考評內(nèi)容、考評程序、考評結(jié)果、考評結(jié)果運用等方面作了全面規(guī)定,其基本框架來源于重慶市檢察機(jī)關(guān)制定的《檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評實施辦法》,這兩個文件的亮點在于兩個方面：第一個亮點是詳細(xì)規(guī)定員額檢察官(包括副檢察長、檢察委員會專職委員、檢察官)和檢察輔助人員(檢察官助理和書記員)的考評內(nèi)容,明確規(guī)定“檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評應(yīng)當(dāng)實行量化評分”。以檢察官為例,其業(yè)績考評包括業(yè)務(wù)評價(70分)、司法作風(fēng)評價(10分)、司法技能評價(10分)和職業(yè)操守評價(10分)；對兼任部門負(fù)責(zé)人的檢察官分別賦予業(yè)務(wù)工作評價(40分)和履行部門領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé)評價(30分),其余三項分值不變。檢察官的業(yè)務(wù)工作評價也是“根據(jù)檢察官崗位職責(zé),采用案件量化評價、任務(wù)量化評價等方式進(jìn)行”。檢察輔助人員業(yè)績考評分值為業(yè)務(wù)工作評價(60分)、司法作風(fēng)評價(20分)、司法技能評價(10分)和職業(yè)操守評價(10分)。該規(guī)定的第二個亮點則是實現(xiàn)業(yè)績評價與績效考核掛鉤制度,根據(jù)規(guī)定,績效考核獎金分為兩個部分：基礎(chǔ)性績效考核獎金和獎勵性績效考核獎金。其中,基礎(chǔ)性績效考核獎金為績效考核獎金總量的40%,按月發(fā)放；剩余60%績效考核獎金依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行發(fā)放,分為優(yōu)、良、中、差四檔,各個等次之間的檔差為10%～20%,評為“差”等次的,不發(fā)放獎勵性績效考核獎金,檢察官和檢察輔助人員考評為“優(yōu)”等次的人數(shù)一般掌握在檢察官總?cè)藬?shù)的15%以內(nèi),最多不超20%。

總的而言,渝中區(qū)人民檢察院在業(yè)績評價制度上的探索是超前的,即為檢察官建立了司法檔案；但具體實施是停留在表面的,司法檔案只記載一些案卷抽樣檢查記錄,并未與檢察官的職級晉升、績效考核等利益掛鉤；而真正的制度完善仍是在本輪司法責(zé)任制改革啟動之后,即有了詳細(xì)的崗位職責(zé)規(guī)范、詳細(xì)的考評內(nèi)容,以及與業(yè)績考評相掛鉤的績效獎勵。

(二)渝中區(qū)人民檢察院業(yè)績評價制度的運行效果評析

2017年11月1日,最高人民檢察院曹建明檢察長在十二屆全國人大常委會第三十次會議上所作的《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告》中說：“全國檢察機(jī)關(guān)面上的司法責(zé)任制改革基本完成,初步建立了權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有效、保障有力的檢察權(quán)運行機(jī)制?！雹偻踔螄?、鄭博超、謝文英、王麗麗：《深入貫徹黨的十九大精神全面深化司法改革 堅定不移走中國特色社會主義法治道路》,載《檢察日報》2017年11月2日第1版。因此,2017年是司法責(zé)任制改革的收官之年,也是渝中區(qū)檢察官實行檢察人員業(yè)績評價的開始之年,在檢察人員業(yè)績評價上,有以下兩個方面的特點：

一是公務(wù)員考核和人員分類考核的“雙軌制”運行。目前檢察機(jī)關(guān)仍實行公務(wù)員考核機(jī)制,公務(wù)員考核機(jī)制仍適用全院而不僅是司法行政人員。公務(wù)員考核機(jī)制的程序如前所述,實行“個人自述—民主測評—部門審定—院領(lǐng)導(dǎo)審定”程序,“優(yōu)秀”名額已根據(jù)全院名額按部門人數(shù)進(jìn)行了分配,由此產(chǎn)生出本院公務(wù)員“優(yōu)秀考核名單”。然后,召開全院干警大會推選檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類人員中的“優(yōu)秀名單”,三類人員分別設(shè)置了不同的優(yōu)秀人員限額,分別為檢察官8名(占比17%)、檢察輔助人員11名(占比12.6%)、司法行政人員3名(占比13.6%)。經(jīng)過民主推選后,經(jīng)院黨組決定公布各類人員優(yōu)秀個人名單,如果一名檢察官所辦理案件因為司法不規(guī)范問題被上級院予以通報的,在是否優(yōu)秀考核上會被“一票否決”。為了避免以公務(wù)員考核方式產(chǎn)生的“優(yōu)秀人員”與以三類人員分類考核產(chǎn)生的“優(yōu)秀人員”發(fā)生重合,在三類人員考核民主推薦會上作出說明讓干警盡量避免重復(fù)投票,評選結(jié)果也印證了兩種評價結(jié)果沒有重合,但各類人員總?cè)藬?shù)依然控制在各類人員比例的20%之內(nèi)。

二是考核獎勵上的“雙軌制”。以檢察機(jī)關(guān)整體作為考核對象的“集體考核”也繼續(xù)存在,機(jī)關(guān)考核的成績會影響到每個成員的年終績效獎金,這種績效獎金還會按照科級、處級、廳級等職務(wù)的不同而予以差別化體現(xiàn)；而真正作為檢察人員個體業(yè)績評價的獎勵才會以“獎勵性績效考核獎金”的方式予以體現(xiàn),在獎勵金額上,作為業(yè)績評價結(jié)果的績效考核獎金低于機(jī)關(guān)考核結(jié)果產(chǎn)生的檢察人員績效考核獎金。由于此類績效考核獎金的行政性,實際上導(dǎo)致的結(jié)果是檢察人員的實際薪酬水平并未真正實現(xiàn)“檢察官高于同級公務(wù)員工資水平的50%,檢察官助理和司法行政人員高于同級公務(wù)員工資水平的20%”的水平。

(三)檢察人員業(yè)績評價制度的未來展望

渝中區(qū)人民檢察院的檢察人員業(yè)績評價體系構(gòu)建尚在探索階段,其面臨的問題和未來的發(fā)展方向主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是非常依賴頂層設(shè)計和政策支持。無論是業(yè)績評價內(nèi)容和指標(biāo)的構(gòu)建,還是業(yè)績評價結(jié)果與職務(wù)晉升的掛鉤,都既是涉及檢察人員切身利益的重大變革,又是涉及檢察人事制度的重要改革。即使基層檢察機(jī)關(guān)的熱情再高,也無法在“于法無據(jù)”的情況下進(jìn)行,否則可能引發(fā)各種不穩(wěn)定因素。渝中區(qū)人民檢察院在本輪司法改革中的檢察人員分類改革和檢察官權(quán)力清單改革中之所以能順利推進(jìn),一方面可歸因于10多年來積累的經(jīng)驗,因為渝中區(qū)人民檢察院曾是全國首家檢察人員分類管理改革試點單位,最早將檢察人員劃分為“檢察官、檢察事務(wù)官和檢察行政人員三類”,并建立起了以檢察官為核心的辦案工作機(jī)制,與目前的改革方向和思路完全一致。另一方面也是因為這種單純的檢察權(quán)運行機(jī)制改革并沒有過多涉及“利”的因素,在檢察機(jī)關(guān)整體適用公務(wù)員管理方式的背景下,單純的檢察權(quán)運行結(jié)構(gòu)改革并未觸及每個人最核心的利益問題。在構(gòu)建檢察官司法檔案過程中,渝中區(qū)人民檢察院是按照上級檢察院的文件要求才使得改革“有法可依”,而進(jìn)一步的檢察輔助人員單獨定級甚至各類檢察人員的職務(wù)晉升制度,都有待頂層設(shè)計出來的制度和政策才能推行下去。

二是檢察官業(yè)績評價結(jié)果能在多大程度上與檢察官職務(wù)晉升和待遇掛鉤仍具有不確定性。從2017年試行的第一年來看,檢察官業(yè)績評價僅僅與其年終績效考核獎勵相關(guān),而在涉及更廣方面的職級晉升并未開展,且前景并不樂觀。以渝中區(qū)人民檢察院為例,其行政級別為副廳級,檢察官等級套改時檢察長被定為二級高級檢察官,最高可升至一級高級檢察官。對于一個普通檢察官而言,如果其職業(yè)生涯并未擔(dān)任副檢察長或檢察長,其可以按期晉升至四級高級檢察官(行政級別對應(yīng)副處級),其如果想晉升至更高級別的檢察官等級,只能通過受到名額限制的擇優(yōu)晉升途徑,或者在行政級別更高的檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任檢察官,這體現(xiàn)了其業(yè)績評價結(jié)果與職務(wù)晉升關(guān)聯(lián)度的有限性。

三是除檢察官外,檢察輔助人員的績效考核指標(biāo)尚不明確。由于前述頂層設(shè)計不足,檢察輔助人員并沒有自己的司法檔案,其考評對象很大程度上依賴自己的書面材料匯報,主觀內(nèi)容多于客觀內(nèi)容。此外,檢察輔助人員績效考評還存在與檢察官辦案職責(zé)界限不明的問題。按照相關(guān)文件規(guī)定,為檢察官配備的檢察官助理除了不享有決定權(quán)之外,可以承擔(dān)法律文書草擬、復(fù)核證據(jù)等絕大多數(shù)工作,基層檢察機(jī)關(guān)承辦的大部分案件為適用簡易程序處理的事實清楚、證據(jù)充分的案件,在實踐中存在檢察官輔助人員可以完成一個案件絕大部分工作量的現(xiàn)象,但因其不具備決定權(quán)而沒有自己的司法檔案,也無法反映出其辦案情況,顯然并不合理,如果再與檢察官的待遇差距過大,則會顯得更不合理。

四是定性考評的優(yōu)化問題。對于任何一項制度,批評它的人自然可以找出批評的地方來,因為幾乎不存在一項完美的制度,而只有在不斷完善和改進(jìn)的制度。除了業(yè)績考評內(nèi)容可根據(jù)辦案數(shù)量、質(zhì)量和效果等內(nèi)容予以量化評分外,還有思想品德、工作態(tài)度和工作作風(fēng)等方面的考評只能采用定性評分,這就涉及考評方法的逐步優(yōu)化問題。比如對于司法作風(fēng)問題,可以實行扣分制,即設(shè)定每位檢察人員均有優(yōu)良作風(fēng),均應(yīng)獲得滿分10分,如果有辯護(hù)人、訴訟代理人、偵查人員、法官以及本院其他人員對其作風(fēng)有意見,則經(jīng)調(diào)查核實后予以扣分,但扣分幅度就需要在實踐中不斷優(yōu)化評判標(biāo)準(zhǔn),因為屬于主觀定性評價,不管是“一票否決”、較大幅度扣分或者較小幅度扣分,都會產(chǎn)生不公平問題。比如,根據(jù)《渝中區(qū)檢察官、檢察輔助人員業(yè)績考評實施辦法》第39條的規(guī)定“檢察官、檢察輔助人員確定為‘優(yōu)’等次,原則上應(yīng)當(dāng)業(yè)績評價得分高,完成工作任務(wù)且質(zhì)量和效率高、效果好,職業(yè)操守?zé)o扣分”,就是將“職業(yè)操守”作為評“優(yōu)秀”的一票否決事項,這樣的規(guī)定是否合理,有待于實踐運行狀況的檢驗。

結(jié) 語

隨著學(xué)術(shù)探索和司法改革的不斷深入,學(xué)界和實務(wù)界都已認(rèn)識到司法應(yīng)當(dāng)是司法官進(jìn)行司法判斷的活動,需要充分發(fā)揮司法官的個人能動性才能更好地實現(xiàn)社會公平正義,完善的業(yè)績評價制度既是對司法官個人能動性的激勵,也是對司法官依法履職的監(jiān)督方式之一,“只有獨立、不偏不倚的司法人員是不夠的,他們還需要表現(xiàn)良好,為了衡量他們的司法表現(xiàn),以提高高質(zhì)量的司法,評估是不可避免的”①[法]讓-馬克·白休斯：《法官管理問題初探》,魏曉娜譯,轉(zhuǎn)引自周澤民主編：《國外法官管理制度觀察》,人民法院出版社2012年版,第153～154頁。。司法責(zé)任制改革已建立了越來越完備的業(yè)績評價制度,越來越細(xì)化的業(yè)績評價規(guī)則,但紙上的規(guī)則能否真正落地到司法實踐之中,能否真正成為激勵司法官“多辦案、辦好案”的動力,改變長期以來考核與獎懲脫鉤的現(xiàn)象,還需要進(jìn)一步的改革完善和力量推動。