譚中平 肖明明

一、問題的提出

科學的審判權(quán)力運行機制是完善人民法院司法責任制的前提,也是當前司法體制改革的中心任務。在結(jié)構(gòu)上,中國司法制度語境下的審判權(quán)力束由獨任制與合議庭審判權(quán)、審判委員會審判權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)所組成,在其相互關(guān)系上則確定了“以審判權(quán)為核心,以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障”的格局。①最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》將這一權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)作為推進司法責任制改革的基本原則予以確立。在司法改革背景下,審判委員會及其運行機制改革再次成為理論界與實務界共同關(guān)注的焦點,并進一步反映到《法院組織法》等立法修正的深層法律變革領(lǐng)域。

回顧近二十年來關(guān)于審判委員會存廢與改造的爭論,基本觀點和改革思路可大致作如下歸納。一是主張徹底廢除論,認為審委會制度違背直接審理等基本訴訟原則,損害司法公正與效率。②如趙紅星、國靈華：《廢除審判委員會制度——“公正與效率”的必然要求》,載《河北法學》2004年第6期。二是主張部分廢除論,從審級功能與職責角度,或認為應取消基層法院審委會,③如高洪賓：《中國審判委員會制度改向何處——以本土化為視角的思考》,載《法律適用》2006年第3期。或認為應僅保留最高人民法院審委會。④如魏勝強：《論審判委員會制度的改革——以我國臺灣地區(qū)大法官會議制度為鑒》,載《河南大學學報(社會科學版)》2013年第3期。三是主張單一功能論,即保留各級法院審委會,但重塑或改造其組織功能,將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟袡C構(gòu)予以“合議庭化”,⑤如程新生：《審判委員會制度研究》,載《政治與法律》2000年第1期；張衛(wèi)彬：《審判委員會改革的模式設(shè)計、基本路徑及對策》,載《現(xiàn)代法學》2015年第5期。或者將其定位為咨詢機構(gòu)予以“專業(yè)委員會化”。⑥如李雨峰：《司法過程的政治約束——我國基層人民法院審判委員會運行研究》,載《法學家》2015年第1期；魏勝強：《論審判委員會制度的改革——以我國臺灣地區(qū)大法官會議制度為鑒》,載《河南大學學報(社會科學版)》2013年第3期。四是主張整體改造論,反對取消審判委員會,并針對制度運行中現(xiàn)有的規(guī)則、程序與功能等方面的問題,對癥下藥,適時修補。⑦如徐永珍、孫麗娟：《現(xiàn)行審判委員會制度存在的問題及對策》,載《現(xiàn)代法學》1999年第3期；夏孟宣、胡苗玲：《司改背景下審判委員會職能合理定位的路徑選擇》,載《法律適用》2015年第11期。以上爭鳴中,關(guān)于審委會去留問題,隨著專業(yè)討論的深入以及司法政策與改革的演進路徑的日趨明朗,⑧2010年1月最高人民法院出臺《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》,2015年9月又出臺《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》,司法政策演進的預留空間里始終將審委會作為特色制度予以推進和改造。似已無太大分歧。當下的關(guān)鍵問題在于如何在尊重司法規(guī)律、順應司法改革趨勢的前提下,合理配置與設(shè)計審委會的組織功能、組織原則和具體運行機制。

在支持保留與變革審委會制度的討論聲音中,多局限于從具體規(guī)則、程序和機制等微觀層面進行實證分析或理論探討,少有從結(jié)構(gòu)功能等宏觀角度闡述審委會的法律定位、組織功能和組織原則等重要問題。其實,諸如討論案件范圍、審理模式、審委會成員組織構(gòu)成以及其他職責范圍的確定等具體程序與變量的優(yōu)化,很大程度上取決于如何科學設(shè)計與配置審委會的組織功能。根據(jù)司法責任制改革的路徑規(guī)劃,審委會的討論案件功能將逐步弱化,同時其宏觀指導功能將同步增強。依此趨勢,審委會將漸趨形成案件審判功能和司法會議功能并重的二元組織功能格局。再進一步,當審委會的職能范圍逐漸明確為討論案件和司法會議兩大模塊后,其相應組織原則和運行規(guī)則也應相應予以明晰和確立。尤其對于組織原則問題,《人民法院組織法》規(guī)定審委會實行民主集中制原則,而最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》則規(guī)定審委會討論案件實行民主集中制。至于民主集中制原則的內(nèi)涵與外延是什么、具體運行機制機理如何以及表現(xiàn)形式和適用范圍等問題,無論是立法規(guī)范還是學術(shù)探討,均鮮有深入發(fā)現(xiàn)、分析和論證。審委會討論案件是遵循少數(shù)服從多數(shù)原則還是實行民主集中制,以及審委會司法會議決議過程究竟應采取何種組織原則和表決規(guī)則,這些均是改革與修法前夕即應予以正視和解決的重大理論問題。本文將從系統(tǒng)梳理民主集中制的政治學與法學含義以及其作為組織原則的制度和實踐形式等內(nèi)容入手,在考察審委會組織原則的現(xiàn)實運行狀況的基礎(chǔ)上,解析與重構(gòu)審委會兩大組織功能領(lǐng)域運行中所應遵循的組織原則。

二、民主集中制與審委會組織原則的源起、含義與形式

1951年頒行的《人民法院暫行組織條例》即規(guī)定在當時的縣級和省級人民法院“得設(shè)審判委員會”,①1951年版《人民法院暫行組織條例》第15條、第23條第2款。1954年通過的《人民法院組織法》則規(guī)定了“各級人民法院設(shè)審判委員會”,②1954年版《人民法院組織法》第10條。但均未明確其組織原則問題。1979年及之后歷次修訂的《人民法院組織法》雖確立了民主集中制作為審委會組織原則,但并未明確其內(nèi)涵和運行機制。因此,有必要系統(tǒng)梳理與考證作為組織原則的民主集中制的政治學和法學含義。

(一)民主集中制的政治學考察

民主集中制是無產(chǎn)階級政黨和社會主義國家普遍遵循和堅持的根本組織原則,其思想淵源可追溯至馬克思和恩格斯早期關(guān)于共產(chǎn)黨組織原則和建黨實踐的論述。①武三中：《變革時代民主集中制問題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第3～5頁。首次明確提出并使用“民主集中制”概念的則是列寧在1905年發(fā)表《論黨的改組》一文后,并進而于1906年4月將其首次載入俄共黨章。②辛向陽：《馬克思主義民主集中制思想與當代中國政治發(fā)展》,中國社會科學出版社2015年版,第42～45頁。中國共產(chǎn)黨自成立伊始便深受民主集中制的影響,經(jīng)由毛澤東、鄧小平等幾代領(lǐng)導集體的豐富與發(fā)展,已形成一套符合中國國情、具備深刻內(nèi)涵和廣闊外延的理論框架與體系。

1.民主集中制的理論特質(zhì)。作為共產(chǎn)主義制度的核心政治思想之一,民主集中制具有時代性、制度性和可解釋性等基本理論特質(zhì)。首先,隨著黨和國家所處時代背景的變動,民主集中制的思想內(nèi)核與理論框架會隨之變化和發(fā)展,如戰(zhàn)爭年代則偏重權(quán)力集中,而和平年代則強調(diào)分權(quán)與民主。③武三中：《變革時代民主集中制問題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第34～35頁。其次,民主集中制并非只是一個空洞的政治口號,而是一套可具體化為若干制度機制的理論體系,并滲透和表現(xiàn)于國家政治法律生活的各細節(jié)領(lǐng)域。最后,民主集中制因其豐富內(nèi)涵而具有極強的可解釋性,因而其外延和形式也會因語境和范疇的不同而不斷變化與發(fā)展。

2.民主集中制的基本內(nèi)涵。如何看待民主和集中兩者之間的邏輯關(guān)系,是正確理解和把握民主集中制實質(zhì)內(nèi)涵的前提。毛澤東就此給出了經(jīng)典性解釋,即民主集中制“是民主的,又是集中的,就是說,在民主基礎(chǔ)上的集中,在集中指導下的民主”。④《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第1057頁。盡管理論界關(guān)于民主集中制的本質(zhì)含義以及民主和集中的關(guān)系仍存較大爭議,但主流觀點認為民主集中制的內(nèi)在規(guī)定性是民主和集中的辯證統(tǒng)一。①梁瑞英：《新時期中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主集中制建設(shè)研究》,中國社會科學出版社2014年版,第18頁。關(guān)于民主集中制的實質(zhì)以及民主與集中的關(guān)系的觀點綜述亦可參見該書第15～17頁。

3.民主集中制的理論框架。在性質(zhì)和地位上,民主集中制是黨和國家機構(gòu)的根本組織原則。而所謂組織原則,“就是國家機關(guān)按一定方式組織起來的那些指導思想”②范進學等：《民主集中制憲法原則研究》,東方出版中心2011年版,第196頁。,它區(qū)別于政治原則,所要解決的是組織上的集中統(tǒng)一問題。在宏觀方面,作為黨的組織原則的民主集中制的內(nèi)容框架為：(1)集體領(lǐng)導與個人分工負責,直接表現(xiàn)即為黨委制及其工作方法；③毛澤東強調(diào),一切重要問題均須提交委員會討論,由到會委員充分發(fā)表意見,作出明確決定,然后分別執(zhí)行。參見《毛澤東選集》第4卷,人民出版社1991年版,第1340～1341頁。(2)堅持群眾路線,先民主,后集中,領(lǐng)導同群眾相結(jié)合；④《毛澤東文集》第8卷,人民出版社1999年版,第291頁。(3)堅持“四個服從”原則,即個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央；(4)黨內(nèi)民主選舉與監(jiān)督；(5)禁止個人崇拜。國家機構(gòu)組織原則意義上的民主集中制則主要與國家政體相聯(lián)系,具體表現(xiàn)為人民代表大會與其他國家機構(gòu)的關(guān)系以及中央與地方的權(quán)力分配關(guān)系等方面。

(二)民主集中制的法學解讀

民主集中制的主要法律淵源是憲法及憲法性法律,⑤《憲法》第3條第1款、《人民法院組織法》第10條第1款、《人民檢察院組織法》第3條第2款、《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第2條等。法學界對其分析和解讀的視角也多從憲法學著手。首先,民主集中制是我國憲法的具體原則。⑥程乃勝：《論民主集中制原則在憲法中的地位》,載《法制與社會發(fā)展》2003年第6期。民主集中制的憲法功能主要在于型構(gòu)我國政體與政權(quán)組織形式,具體體現(xiàn)則為各國家機構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系模式；因此,有學者將民主集中制原則解釋為“政權(quán)‘組織’形式的原則”或“‘組建’國家機關(guān)時要遵循的原則”。⑦馬嶺：《我國現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》,載《云南大學學報(法學版)》2013年第4期。

其次,民主集中制體現(xiàn)為一系列制度和機制,并在深層次上暗含著“權(quán)力—權(quán)利”的對立統(tǒng)一關(guān)系。它并不僅僅意味著宏觀的政治思想原則,在中觀和微觀上,還對應著體系化的制度、機制和規(guī)則。在制度層面,情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度等均是民主集中制理論思想的實現(xiàn)形式。在規(guī)范層面,民主包含著平等、權(quán)利等價值要素,而集中則包含著服從、權(quán)力等價值要素；因此,民主集中制的實質(zhì)內(nèi)涵又可以“權(quán)利—權(quán)力”模型予以解釋,即“民主和集中的關(guān)系表現(xiàn)為權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系、權(quán)利主體和權(quán)力主體的關(guān)系”。①武三中：《變革時代民主集中制問題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第149頁。實行民主集中制則是為了在確保人民、黨員或委員平等行使參與和表達權(quán)利的基礎(chǔ)上作出科學而高效的決策。

最后,民主集中制內(nèi)含某種程序規(guī)定性,在國家機構(gòu)或組織內(nèi)部運行機制中,表現(xiàn)為一套符合民主和集中要素特征的程序規(guī)則,包括決策過程中的意見表達程序、表決程序、監(jiān)督程序和責任追究程序等,其基礎(chǔ)與核心則是民主的少數(shù)服從多數(shù)程序。②范進學等：《民主集中制憲法原則研究》,東方出版中心2011年版,第200～201頁。換言之,民主程序是民主集中制的前置性程序,“沒有民主,就沒有‘集中’；而這個‘集中’,總是要在民主的基礎(chǔ)上,才能真正地、正確地實現(xiàn)”③《鄧小平文選》第1卷,人民出版社1989年版,第304頁。。

(三)民主集中制與少數(shù)服從多數(shù)的辯證關(guān)系

民主集中制與少數(shù)服從多數(shù)是兩個緊密聯(lián)系又有所區(qū)別的概念。一方面,少數(shù)服從多數(shù)是現(xiàn)代“民主”的最本質(zhì)內(nèi)涵和標志,也是最基本的決策表決程序之一。因此,少數(shù)服從多數(shù)是民主集中制原則的具體構(gòu)成內(nèi)容和組成部分,其作為程序規(guī)則主要適用于黨委集體領(lǐng)導以及各類委員會集體決策領(lǐng)域。當然,這層意義上的少數(shù)服從多數(shù)主要指涉的是“規(guī)則”層面的含義,即人們通常所理解的“多數(shù)決”的表決決策規(guī)則。而民主集中制的內(nèi)涵和外延則要廣闊得多,既是程序規(guī)則,又指憲法原則。并且,即使僅作為程序規(guī)則,民主集中制還包含“集中”的規(guī)則要素,當在充分保障民主權(quán)利的前提下集體領(lǐng)導組織仍無法得出多數(shù)意見或者多數(shù)意見極端壓制少數(shù)人權(quán)利或者出現(xiàn)十分緊急狀態(tài)等情形時,則應適度實行權(quán)力集中,科學高效地作出決策。

另一方面,當少數(shù)服從多數(shù)作為組織運行原則時,其規(guī)范含義和地位則與民主集中制類似。此時,少數(shù)服從多數(shù)原則的內(nèi)容構(gòu)成上,既包括作為表決決策規(guī)則的“多數(shù)決”含義,又包括基本的平等討論、發(fā)言規(guī)則以及決策執(zhí)行效力規(guī)則等要素。不過,在屬性上,少數(shù)服從多數(shù)原則仍從屬于民主原則的范疇,遵循民主價值的基本指引。

(四)民主集中制作為審委會組織原則的具體含義與實踐形式

從憲法原則的角度,人民法院是按照民主集中制的組織原則設(shè)置和構(gòu)建的——由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督。①《憲法》第3條是關(guān)于民主集中制原則的具體規(guī)定,其第2款規(guī)定“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責,受它監(jiān)督”。從法院內(nèi)部運行的角度,各級法院黨委要遵循黨內(nèi)民主集中制原則,各級法院審判委員會亦實行民主集中制。在制度背景上,審委會制度本身就是按照民主集中制原則組織和配置法院審判權(quán)力模式與格局的結(jié)果。②從歷史的客觀評價角度,審委會的設(shè)置是在法制欠缺、政治不穩(wěn)的時代背景下產(chǎn)生的,是用以集中和監(jiān)督審判權(quán)行使的集體領(lǐng)導方式,具有歷史合理性。參見程新生：《審判委員會制度研究》,載《政治與法律》2000年第1期。而在邏輯關(guān)系上,有學者所提出的由民主集中制所形塑的中國“政法傳統(tǒng)”,③侯猛：《政法傳統(tǒng)中的民主集中制》,載《法商研究》2011年第1期。主要應是指黨內(nèi)系統(tǒng)下以“政法委—法院黨委—法院”相互關(guān)系模型為特色的司法文化現(xiàn)象。但法院審委會內(nèi)部實行的民主集中制,更多是指作為制度系統(tǒng)和程序規(guī)則的組織與活動原則,而非黨內(nèi)民主意義上的民主集中制。

實踐中,審委會運行過程中的民主集中制實踐形式主要表現(xiàn)為一系列與決策表決密切相關(guān)的體現(xiàn)民主和集中要素的制度、機制、程序和規(guī)則。少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則是審委會討論案件或作出其他決定時應遵守的首要原則,這無疑是民主政體的最基本要求。群眾路線也是審委會履行除審理案件之外其他任務時所應堅持的組織活動原則,其具體表現(xiàn)為重大問題決議前所應必經(jīng)的征求意見、民主評議和民主監(jiān)督等程序機制。此外,平等的會議運行程序、發(fā)言規(guī)則、表決規(guī)則以及后續(xù)責任追究程序等亦均是民主集中制原則在審委會運行過程中的應然或?qū)嵢惑w現(xiàn)。

三、審委會組織原則運行樣態(tài)的實證分析：樣本、問題與成因

(一)審委會組織原則運行的實踐樣本分析

由于民主集中制原則的概念內(nèi)涵過于抽象,各地在細化審委會運行機制時多以議事規(guī)則或工作規(guī)則的形式確立其具體程序和規(guī)則,并以此落實民主集中制組織原則的實踐要求。為深入觀察與分析民主集中制原則在審委會制度實踐中的功能狀況,本文收集了不同層級、不同地域法院所公開的審委會運行規(guī)則為樣本進行實證分析。

表1 審委會組織原則運行實踐的靜態(tài)樣本分析

續(xù)表

通過對樣本資料的分析,我們發(fā)現(xiàn)各級法院對審委會組織原則在認識和理解上存在較大差異,對于民主集中制的若干程序規(guī)則和制度機制亦未有效遵從和落實。例如,多數(shù)法院均未適度區(qū)分審委會討論案件與決定其他議題事項之間的組織原則和規(guī)則。由此可見,實踐中對于審委會是否應堅持民主集中制的組織原則以及如何將其予以落實仍存在重大爭議和諸多問題。

(二)虛化與混雜：審委會組織原則運行中的主要問題

綜合前述樣本分析所展示的資料數(shù)據(jù)以及各地各級人民法院實際情況來看,當前審委會組織原則存在兩極化的問題,其直接表現(xiàn)為對民主集中制的各種誤解和虛置。

1.以少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則替代民主集中制。由于民主集中制是一個過于抽象的政治學概念,人們在對其進行認識和理解上往往會發(fā)生偏差。從樣本資料可知,無論最高人民法院還是各下級人民法院,普遍僅以多數(shù)決原則作為審委會組織與運行的基本準則和規(guī)則。討論審理案件以合議制方式按少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則作出最終決定,是司法規(guī)律使然,絕對無可厚非；但是,審委會決定其他重大審判問題則不應也不宜全然以單純的多數(shù)決原則作出。

2.審委會不同功能模式下的組織活動原則未合理區(qū)分。大部分樣本法院的審委會工作規(guī)則或議事規(guī)則中,多簡單援用《人民法院組織法》中規(guī)定的“審委會實行民主集中制”,但在確立議決規(guī)則時又籠統(tǒng)規(guī)定審委會“作出決定或決議”時遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。換言之,實踐中沒有針對審委會不同的組織功能事項合理區(qū)分和設(shè)置不同的組織原則和規(guī)則,容易產(chǎn)生功能混亂之嫌。

3.審委會決議過程中的民主或集中兩極化問題。前已論及,民主集中制是民主要素與集中要素的有機對立統(tǒng)一,主要功能價值在于預防低效拖沓或獨斷專行。但正如學者們所經(jīng)常詬病的,審委會制度運行中往往出現(xiàn)“一把手政治”或者議而不決等諸多問題。這些均是因集體決策過程中民主或集中兩極化現(xiàn)象所導致的。

(三)組織功能紊亂：審委會組織原則運行障礙的生成原因

審委會遭受質(zhì)疑和詬病最多的是討論決定案件中的權(quán)責不清、審理程序缺失等問題。其根源在于法律對審委會的性質(zhì)和功能定位含混不清,導致制度實踐運行中出現(xiàn)價值偏差和程序失位。

如果將審委會定性為審判組織,那么其僅需依據(jù)既定訴訟規(guī)則和程序,開庭聽審,民主討論,并最后依少數(shù)服從多數(shù)原則表決決定案件結(jié)果。但是,審委會還兼具管理和解釋的職能,而在履行不同職能議決不同事項時卻適用同一套組織原則和規(guī)則,采取“雜糅性司法會議”模式?jīng)Q定所有待決事項。審委會的法律性質(zhì)定位不清會造成其價值功能混亂,而組織功能的紊亂則會直接導致其組織原則和規(guī)則的混雜直至虛化。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》的規(guī)劃,審委會的討論案件范圍將受到嚴格限制,同時其宏觀指導職能將被予以強化。在此背景下,審委會的組織功能格局將得到較大程度的調(diào)整,相應任務模塊的具體功能和議事范圍也將同步漸趨明朗,其對應的組織原則和活動規(guī)則也應跟進重構(gòu)。

四、改革背景下審委會組織功能的二元劃分

按照《人民法院組織法》的規(guī)定,審委會的法定功能為：總結(jié)審判經(jīng)驗、討論重大的或者疑難的案件、討論其他有關(guān)審判工作的問題。關(guān)于這三大功能的實踐運行狀況,根據(jù)左衛(wèi)民教授的最新實證研究資料,審委會的案件裁判功能非常明顯,而制度預設(shè)的宏觀指導功能卻發(fā)揮欠佳——以其選取的A省部分法院樣本資料為例,審委會討論案件占其工作總量的93.3%,而對宏觀指導議題的討論僅占6.7%,差距懸殊。①左衛(wèi)民：《審判委員會運行狀況的實證研究》,載《法學研究》2016年第3期。這一結(jié)論,也同樣得到了不同時期的其他研究者的實證資料印證,②如四川省高級人民法院課題組：《司法改革中地方法院審判委員會宏觀指導職能的重置——基于C省審委會制度運行的實證分析》,載《理論與改革》2015年第6期；洪浩、操旭輝：《基層法院審判委員會功能的實證分析》,載《法學評論》2011年第5期。說明實踐中審委會的主要功能被定位為討論各類案件。

結(jié)合當前司法改革的總體方向,應將審委會的審判功能和其他功能予以分離,并分別確立不同的組織和運行機制形式,從功能結(jié)構(gòu)上對審委會制度進行徹底改造。從審委會討論案件以及宏觀指導事項的內(nèi)容構(gòu)成的角度,可以將其功能歸納為三類：審判功能、解釋功能和管理功能。其中,解釋功能即制定司法解釋或司法政策文件,總結(jié)審判經(jīng)驗,審議指導性或參考性案例等與解釋適用法律相關(guān)的重大事項。而管理功能則指分析審判態(tài)勢,評查案件辦理質(zhì)量,審議與審判工作相關(guān)的工作部署或人事議題等審判管理職能。因此,審委會的解釋功能和管理功能可以合并為議事功能,采用相同的組織形式和組織活動原則,并與審判功能并列生成審委會的二元組織功能架構(gòu)。

(一)討論案件：審委會的審判功能

作為審判組織討論決定案件時——無論是直接審理案件還是僅決定特定案件的法律適用意見,審委會行使的司法權(quán)力無疑是審判權(quán)。因此,相關(guān)組織形式、組織原則等程序規(guī)則設(shè)計便理應遵循審判規(guī)律和訴訟原理,形成科學合理的審判權(quán)運行機制。在功能價值的位階排序上,審判功能不宜被定位為審委會的核心功能,這既是司法責任制改革的趨勢所在,又是對審委會制度運行實踐的客觀回應?，F(xiàn)實中,多數(shù)法院的大部分審委會委員均由院、庭長及專職委員擔任,而他們往往身兼較多的行政管理或?qū)徟泄芾砺殑?不太可能集中過多精力于討論審理案件——即便可以,相關(guān)案件的審理質(zhì)量也難以得到保證。因此,應逐步限制和縮小審委會討論案件的范圍,并合理區(qū)分討論決定合議庭提交的案件和審委會直接審理的案件在類型、審理形式以及決定方式等方面的規(guī)則差異,以充分發(fā)揮審委會作為人民法院最高審判組織的應然效能。

(二)司法會議：審委會的議事功能

從組織制度的角度,審委會履行討論案件之外的其他職能,本質(zhì)上是對審判工作實行集體領(lǐng)導的另一種體現(xiàn)。雖然黨委要從政治系統(tǒng)的角度實現(xiàn)對法院重要工作的領(lǐng)導,但其與政府機關(guān)中黨委與行政分支間的關(guān)系一樣,不能完全取代審委會對審判專業(yè)工作的指導。在此意義和功能上,審委會實質(zhì)上是法院重要司法審判工作事項的集體決策組織,其組織方式則是以司法會議的形式實現(xiàn)組織預設(shè)的議事功能。在權(quán)力關(guān)系上,審委會司法會議也是集體行使司法權(quán)力的體現(xiàn)形式,其權(quán)力構(gòu)成上包括司法解釋權(quán)、審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)；這些權(quán)力在屬性上類似于決定權(quán),而非司法判斷權(quán),故與審判權(quán)有明顯的界分。同樣,審委會司法會議不論是以“全委會”的形式還是以組建專業(yè)委員會的形式議決事項,所遵循的組織原則和表決規(guī)則都應與討論案件有所不同。

五、功能分野基礎(chǔ)上審委會組織原則的二元重構(gòu)

基于審委會組織功能上的二元調(diào)整,其對應功能視角下的組織原則亦可予以二元重構(gòu),即審委會履行審判職能討論決定案件應遵循少數(shù)服從多數(shù)原則,而履行議事功能召開司法會議時則應堅持民主集中制原則。

(一)少數(shù)服從多數(shù)原則：審委會討論案件的基本組織原則

在一般意義上,民主的精神實質(zhì)即概括為少數(shù)服從多數(shù)；但是,少數(shù)服從多數(shù)絕非民主原則的全部內(nèi)涵。缺乏自由、平等和權(quán)利保障程序等價值要素的“少數(shù)服從多數(shù)”只是一種表決規(guī)則,并且容易通向“多數(shù)暴政”的民主之反面。因此,多數(shù)決作為決策機制,需要輔之以必要的程序約束。①姜峰：《多數(shù)決、多數(shù)人暴政與憲法權(quán)利》,載《法學論壇》2011年第1期。同樣意義上,在作為審委會討論案件的組織原則時,少數(shù)服從多數(shù)原則指的是遵循既定的程序價值規(guī)則、采取一定的組織形式、按照少數(shù)服從多數(shù)的表決規(guī)則作出案件處理決定的一系列要素和方式的集合。

1.審委會討論案件的組織形式。在研究審委會討論案件的程序與方式時,很多批評觀點都針對其“判而不審”等問題而提出變會議式審理模式為合議庭式的直接審理模式。的確,各類實證分析文章所集中揭示的審委會聽審式的“匯報—決定”定案模式①周登諒：《審判委員會制度的潛規(guī)則研究——以一起民事糾紛的解決為考察起點》,載《政治與法律》2008年第6期。存在重大缺陷。但是,也并不能一概否定會議式審理模式的合理性,在設(shè)計審委會討論案件的組織形式時應根據(jù)所討論案件的類型和屬性來具體選擇。從改革的趨勢來看,對于由合議庭提交審委會討論的案件,審委會可以采取類似于書面審的會議式形式、按照合議制評議規(guī)則討論決定該案件的法律適用意見。對于由審委會直接審理的涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復雜案件,則應采取組成合議庭的組織形式。可以借鑒法國和日本等國家最高法院實行的“大法庭”制度,由院長和各審判庭庭長或資深法官組成合議庭審理各類需要統(tǒng)一法律適用的案件。②張衛(wèi)彬：《審判委員會改革的模式設(shè)計、基本路徑及對策》,載《現(xiàn)代法學》2015年第5期。不過,在合議庭人員構(gòu)成上,并不必然采取“滿席合議庭”的形式,而是可根據(jù)所討論或?qū)徖戆讣男再|(zhì)選擇具有專業(yè)特征或?qū)徟薪?jīng)驗的5～7名委員組成專門合議庭。

2.審委會討論案件的程序價值要素配置。與一般的合議庭組成有所不同,審委會委員主要由院、庭長和少數(shù)資深法官組成,委員之間存在行政職級上的高低,權(quán)力的潛在影響存在作用的空間。因此,審委會審理決議案件時,應按照平等、自由等價值需求設(shè)置對應的程序機制,以保障每個委員充分大膽地發(fā)表意見；同時還應明確監(jiān)督程序、責任機制和救濟程序,防止出現(xiàn)“一言堂”或“一把手決策”。

3.審委會討論案件的發(fā)言與表決規(guī)則。根據(jù)最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定,審委會討論案件時發(fā)表意見或表決按照職級或法官等級由低到高的順序進行,③《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》規(guī)定“按職級高的委員后發(fā)言的原則發(fā)表意見”,而《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》則規(guī)定“按法官等級由低到高的順序表決”。這種規(guī)定無疑是為了確保定案程序的民主性和實質(zhì)公正性。但是,評議案件畢竟不是單純地舉手表決,而是需要持不同法律適用意見的委員之間進行辯論與交鋒的過程；因此,在多輪式、交叉式的辯論與說服過程中,依照現(xiàn)行表決方式,想要完全屏蔽權(quán)力層級高的委員發(fā)言意見的潛在影響性幾乎是不可能的。對此,一個可行的改革路徑是變現(xiàn)行的口頭表決或舉手表決為無記名票決制,即全體委員發(fā)言與辯論完畢后,采取無記名投票的方式表決,并由審委會秘書現(xiàn)場計票和唱票,最終按少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則作出決定。票決制的這種“議”“決”分離的功能特征能有效消除“一把手”個人獨斷的可能性,使決策更加真實客觀。①武三中：《變革時代民主集中制問題研究——兼論作為制度系統(tǒng)的民主集中制》,新華出版社2010年版,第239～240頁。

(二)民主集中制原則：審委會司法會議的基本組織原則

作為審委會獨立的功能單元,司法會議在組織形式、程序構(gòu)造和議事規(guī)則上都不同于討論或?qū)徖戆讣?因此,它本身應有一套獨立的運行機制,并依據(jù)民主集中制原則組織起來。

1.審委會司法會議的組織構(gòu)造與形式。由于司法會議并不針對司法個案作出判斷和決定,而是針對與法院審判相關(guān)的重要事項進行共同商議和表決；故實質(zhì)意義上,它是集體決策制度的一種體現(xiàn)形式,全體審委會委員則是決策集體和主體。因此,審委會司法會議應當按照民主集中制原則進行組織和構(gòu)造,并遵循民主集中制的制度、程序與規(guī)則。在組織形式上,司法會議應采取“全委會”的會議型決策模式,而不宜實行有些學者所倡導的在審委會中下設(shè)專業(yè)委員會或特別委員會的組織形式；因為,司法會議的決策事項往往具有整體性和全局性,需要集體的智慧和力量予以決斷,需要權(quán)力的集中行使,而不宜過于分散。不過,從民主集中制的集體領(lǐng)導與個人分工負責原則的角度,則可以下設(shè)專委會的形式負責執(zhí)行司法會議的決議,并跟蹤監(jiān)督其落實情況。

2.審委會司法會議運行中的民主程序原則。構(gòu)建審委會司法會議運行機制時則應注重兼顧程序的民主性和結(jié)果的科學性與效率性,建議增設(shè)以下三個具體程序：(1)征求意見程序,科學編制審委會司法會議議題列表,在會議召開前將有關(guān)議題的要點公開或點對點公布,②對于涉密議題可根據(jù)公開范圍或密級采取點對點公布并征集意見的形式,不過,從司法公開和破除司法神秘主義的角度,對于不涉及國家秘密、商業(yè)機密或個人隱私的事項均不宜對法官或社會公眾“秘而不宣”。廣泛征求意見,并供司法會議決策參考。(2)信息反饋程序,暢通意見建議的溝通流動渠道,建立常態(tài)化的情況反映機制,讓審委會可以從日常信息反饋中發(fā)現(xiàn)議題、掌握情況和平衡利益。(3)法官列席程序,對于重大審判事項,應邀請法官代表列席司法會議,并允許其發(fā)表意見,但不賦予其表決權(quán),以提高決策的民主性和科學性。

3.審委會司法會議的表決規(guī)則與程序。本質(zhì)上,民主的過程也是“集中”的過程,是賦予最終決策以人們可接受的權(quán)威之過程。①范進學等：《民主集中制憲法原則研究》,東方出版中心2011年版,第182頁。審委會司法會議的決策規(guī)則應充分體現(xiàn)民主要素與集中要素的辯證統(tǒng)一。具體到規(guī)則與程序上,少數(shù)服從多數(shù)仍是審委會司法會議的基本性、常態(tài)化的表決規(guī)則；這也符合有關(guān)事物真理性的經(jīng)驗法則——多數(shù)人的意見在多數(shù)情況下是更趨合理的,同時也是為何“民主”是民主集中制原則的前置基礎(chǔ)性要素的原因。而集中原則在司法會議表決程序中的功能則主要作用于特殊的例外情形之中：

(1)當司法會議無法形成多數(shù)意見時如何作出決議?具體包括兩種情形：一是當審委會委員人數(shù)為偶數(shù)時,會存在客觀的多數(shù)決困境。二是當待決事項存在多種意見且每種意見均無法達到過半數(shù)的多數(shù)時,也會出現(xiàn)主觀的多數(shù)決困境。此時,即應賦予會議主持人以適度集中式的特殊權(quán)限,按主持人所在方意見作出決議；但同時應將決議過程和內(nèi)容詳細記錄,并通報上級法院審委會和同級監(jiān)察監(jiān)督機構(gòu)。

(2)當針對特定事項的多數(shù)意見可能錯誤或不妥時如何作出決議?正如有的質(zhì)疑聲音所言,審判經(jīng)驗的總結(jié)是一種實踐的積累,并不以多數(shù)通過為佳,有時少數(shù)意見卻客觀地反映了審判規(guī)律。②高洪賓：《中國審判委員會制度改向何處——以本土化為視角的思考》,載《法律適用》2006年第3期。因此,當某些議題的多數(shù)意見違背司法規(guī)律或明顯欠缺合理性時,應當設(shè)置特別動議程序,由特定數(shù)量的委員或主持人提出,并要求司法會議進行充分調(diào)查研究后再次討論表決。同樣,如果最終決議是按少數(shù)意見作出,則應將其過程與理由詳細記錄并予以公開和向上通報。

(3)當出現(xiàn)重大突發(fā)的審判相關(guān)事項且無法及時召開審委會司法會議時如何作出決議?對此,應啟動預先設(shè)定的特殊議決機制,由院長會同分管該事項的副院長先行共同作出決策,并在情況允許后及時將事態(tài)處理過程向全體委員通報。這種程序機制類似于行政機關(guān)首長負責制中的應急預警程序,其本質(zhì)則是權(quán)力在緊急狀態(tài)下的集中行使。