孫小瞻

（甘肅省農(nóng)業(yè)科學(xué)院土壤肥料與節(jié)水農(nóng)業(yè)研究所 甘肅 蘭州 730070）

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，事業(yè)單位財政收支規(guī)模日益擴(kuò)大，為科學(xué)管理財政資金支出，合理使用資金，提高資金使用效益，建立和完善事業(yè)單位財政支出績效評價機(jī)制已經(jīng)成為我國財政管理和事業(yè)單位改革所面臨的主要任務(wù)。近年來財政部陸續(xù)出臺了一系列法律法規(guī)，尤其是2015年《新預(yù)算法》的頒布實施對績效評價提出了一些法律依據(jù)，但績效評價機(jī)制在現(xiàn)階段發(fā)展還很不成熟，作為初期發(fā)展階段也僅僅從法律層面被提向日程，在實際工作中財政支出績效評價工作亟待提高。

一、當(dāng)前中國財政支出績效評價常見問題

（一）財政支出績效評價法律法規(guī)尚需完善

為了確保我國現(xiàn)階段財政支出績效評價工作的順利實施，要建立一套專門的與績效管理相關(guān)的法律法規(guī)，使其制度化、法律化、規(guī)范化。然而現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位財政支出績效管理評價正處于初級發(fā)展階段，相關(guān)的法律法規(guī)并不健全。2011年財政部印發(fā)的《財務(wù)支出績效評價管理暫行辦法》只可作為部門規(guī)章制度。2015年施行的《新預(yù)算法》雖然對績效評價提供了法律依據(jù)，但也僅僅將績效評價作為預(yù)算管理的一部分，沒有單獨的法律體系。地方政府部門在實施財政支出績效評價工作時，因缺乏在實踐過程中的法律依據(jù)，沒有強(qiáng)制性保障措施，對財政支出績效評價工作僅憑借各自的理解和重視程度，績效評價的有效性出現(xiàn)了偏差。

（二）單位領(lǐng)導(dǎo)未充分認(rèn)識到財政支出績效評價工作的重要性

當(dāng)前，在許多事業(yè)單位內(nèi)部，財政支出績效評價工作并未得到單位負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)的充分理解和支持。許多單位負(fù)責(zé)人、分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)對財政支出績效評價工作認(rèn)識不足、理解偏差，認(rèn)為績效管理評價工作僅僅就是財務(wù)審計，是對單位內(nèi)部的審計、監(jiān)督、檢查。有些領(lǐng)導(dǎo)甚至從思想上排斥財政支出績效評價這項工作，認(rèn)為就是挑毛病、找問題，沒有認(rèn)識到績效評價是業(yè)績考核的重要組成部分的重要性。

（三）缺乏完善的財政支出績效評價宏觀體系

績效評價體系的構(gòu)成要素包括評價主體、評價客體、評價目標(biāo)、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價計分方法和評價報告。績效評價指標(biāo)體系是績效評價的依據(jù)。作為戰(zhàn)略管理的有效工具，績效評價體系關(guān)心的不僅限于評價客體的全部內(nèi)容，而是與戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)的方面。目前，許多事業(yè)單位財政支出績效評價工作主要依據(jù)單位年度工作總結(jié)和其他資料，對單位資金使用的合規(guī)性進(jìn)行考評，很少對資金使用效益進(jìn)行評價，缺乏戰(zhàn)略高度，對財政資金績效評價內(nèi)涵認(rèn)識不足，缺乏一套科學(xué)、完整、系統(tǒng)的績效評價體系，不能滿足從多行業(yè)、多角度綜合立體的績效評價。

（四）績效目標(biāo)設(shè)定不明確、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、可操作性差

事業(yè)單位財政資金績效評價主要是對資金使用效益進(jìn)行評價，是對財政資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果進(jìn)行考核和衡量?？冃繕?biāo)的設(shè)定是績效考核的方向，績效考核要緊緊圍繞目標(biāo)來進(jìn)行?？冃繕?biāo)的設(shè)定要符合國民經(jīng)濟(jì)和事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃等的要求，指向明確，應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響以及滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化、量化。設(shè)定績效目標(biāo)一定要通過調(diào)查研究、科學(xué)論證，與計劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)相對應(yīng)與預(yù)算相匹配，符合客觀實際，能夠在一定期限內(nèi)如期完成?，F(xiàn)階段我國事業(yè)單位財政部門或上級主管部門高度重視財政資金使用的合法合規(guī)性，而對資金預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果考核甚少。而有的科研部門或項目主管部門雖然對一些財政專項資金從項目立項到年度總結(jié)、中期匯報直到結(jié)題審計等全過程跟蹤考評，但考核的重點依然放在資金使用的合理合法性，對科研經(jīng)費的投入產(chǎn)出考核也僅僅流于形式，考核指標(biāo)不夠量化、細(xì)化，缺乏說服力，可操作性不強(qiáng)。

（五）績效評價方法不合理

績效評價計分方法是根據(jù)評價指標(biāo)，對照評價標(biāo)準(zhǔn)，最終形成評價結(jié)果的一系列手段?？冃гu價方法的選擇是績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建模式的核心?？冃гu價方法的選擇除了常用的比率法、插值法、減分法、層差法、非此即彼法等計分方法外，隨著績效評價體系的改進(jìn)，現(xiàn)階段在企業(yè)管理過程中非財務(wù)指標(biāo)的使用、關(guān)鍵指標(biāo)法、平衡計分卡、對標(biāo)管理等方法的運用越來越成為企業(yè)業(yè)績評價的主要評價方法。而我國現(xiàn)階段事業(yè)單位財政資金績效考核還沒有一個科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范的績效評價方法，僅僅只是靠考核打分來完成，人為因素較強(qiáng)，考核結(jié)果缺乏說服力。此外，考核指標(biāo)數(shù)據(jù)單一，考核信息不全，缺乏充分調(diào)查研究，也無法保證財政資金績效評價最終結(jié)果充分滿足使用者的需要，不能從根本上實現(xiàn)客觀評價以及績效考評的要求。

二、建立健全事業(yè)單位財政支出績效評價管理的途徑

建立健全事業(yè)單位財政支出績效評價管理制度需從上到下高度重視，轉(zhuǎn)變觀念，完善法律法規(guī)以及宏觀體系建設(shè)，從實際出發(fā)科學(xué)合理設(shè)置績效評價體系，改進(jìn)績效評價方法，使得績效評價能夠為事業(yè)單位合理使用財政資金、節(jié)約公共資源、提高資金使用效益發(fā)揮應(yīng)有的管理評價作用。

（一）提高認(rèn)識，完善財政支出績效評價制度體系

當(dāng)前形勢下，國家對項目資金績效考評越來越嚴(yán)格、規(guī)范，這就使得事業(yè)單位法人、財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等必須轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)管理。事業(yè)單位應(yīng)自上而下增強(qiáng)績效管理責(zé)任意識，把績效管理納入常態(tài)，建立和完善財政支出績效評價體系相關(guān)制度；積極調(diào)整、優(yōu)化和完善績效評價體系和評價辦法，研究實施分類評價機(jī)制，制定出具有針對性和可操作性的績效評價體系。各級各部門應(yīng)制定完善績效評價法律法規(guī)以及一些規(guī)章制度、規(guī)范性文件?？冃гu價相關(guān)制度包括績效目標(biāo)審查制度、績效考核制度、績效獎懲制度等。對于考核結(jié)果可以從高到低進(jìn)行排序，實行末尾淘汰制?？冃Э荚u結(jié)果好、項目產(chǎn)出和綜合效益高的單位或部門應(yīng)擴(kuò)大資金的使用和分配并給與一定獎勵；對于績效考評結(jié)果差、經(jīng)濟(jì)效益低甚至沒有經(jīng)濟(jì)效益的單位和部門限制其資金數(shù)額，情節(jié)嚴(yán)重者通報批評。

（二）加強(qiáng)事業(yè)單位財政支出績效評價全過程管理

財政支出績效評價工作應(yīng)當(dāng)是一個全過程的管理，包括事前、事中和事后等管理過程。實際工作中具體管理可以分為以下步驟：一是前期準(zhǔn)備。在確定績效目標(biāo)后，著手進(jìn)行資料收集整理、分析，完成績效評價方案編制；同時通過遴選組建績效工作評價組，評價組成員應(yīng)包括科研、財務(wù)和管理人員。二是事中組織實施。評價工作組通過現(xiàn)場查看、調(diào)查問卷、查閱資料、召開會議等方式對項目實施情況進(jìn)行核實，形成初步評價意見。對于初步意見及相關(guān)資料組織專家進(jìn)行科學(xué)論證，合理評價，最終形成評價報告，三是事后分析評價結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗與不足，提出改進(jìn)辦法，加強(qiáng)事業(yè)單位財政資金的監(jiān)督管理。

（三）構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系、改進(jìn)績效評價方法是完成績效評價的關(guān)鍵

單一的績效評價指標(biāo)難以立體全面地反映財政項目支出的效果和問題。在實際操作中事業(yè)單位可以根據(jù)自身發(fā)展的需要，參考企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)體系和方法，例如運用平衡計分卡、關(guān)鍵指標(biāo)法等方法，盡可能從多層次、多角度設(shè)計績效評價指標(biāo)，突出重點，減少不必要的重復(fù)指標(biāo)，建立共性指標(biāo)和個性指標(biāo)相互補(bǔ)充、相互完善的績效評價指標(biāo)體系。在新的階段事業(yè)單位對于財政支出績效評價可采取多種評價方法，比如績效積分評價方法、績效分類評價方法、績效目標(biāo)評價方法和績效對比評價方法等。事業(yè)單位可以通過合理選擇績效評價方法，實現(xiàn)財政支出績效評價工作的規(guī)范化。

（四）實行財務(wù)公開、建立績效評價反饋及運用機(jī)制

事業(yè)單位是使用財政資金為廣大人民群眾提供公共事業(yè)服務(wù)的組織，有責(zé)任和義務(wù)將國家財政資金的使用情況向民眾公開。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立績效評價反饋機(jī)制，公開透明財務(wù)收支情況，及時反饋財政支出績效評價結(jié)果，使財政資金使用透明。在財政支出過程中可以逐漸改善財政資金使用的科學(xué)性以及資金使用的合理性，在一定程度上可避免事業(yè)單位違法亂紀(jì)以及貪污腐敗行為的出現(xiàn)。財政支出的最后環(huán)節(jié)是運用，評價是手段，運用是目的。事業(yè)單位會計應(yīng)在每個年度或項目結(jié)束后進(jìn)行檢查和自評，將評價結(jié)果運用于下一年度的預(yù)算編制中，實現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向控制預(yù)算投入，使財務(wù)管理逐漸走向良性循環(huán)，從而提高財務(wù)管理的工作質(zhì)量。

結(jié)束語

綜上所述，在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，我國市場經(jīng)濟(jì)體制得到進(jìn)一步完善，公共財務(wù)管理框架基本形成。在此影響下建立健全事業(yè)單位財政支出績效評價制度，提高資金的規(guī)范使用程度，提高資金使用效益，對促進(jìn)政府財力可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)公共利益最大化都具有重要意義。

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