高 軍，劉怡青

(1.合肥市國土資源局信息中心，安徽合肥 230000；2.安徽農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，安徽合肥 230000)

基本農(nóng)田是耕地中的精華，是保證糧食生產(chǎn)、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本。中國人要將飯碗牢牢端在自己手中，解決十幾億人的吃飯問題是治國安邦的頭等大事，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。習近平總書記在十九大報告中提出：“要完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作?！痹诨巨r(nóng)田前面加上“永久”二字，彰顯了黨中央、國務(wù)院對耕地保護和永久基本農(nóng)田劃定的高度重視。永久基本農(nóng)田劃定，一方面，促進了城市土地的節(jié)約、集約利用，體現(xiàn)了保護資源的要求；另一方面，劃定永久基本農(nóng)田把城市的邊界管控起來，使城市蔓延發(fā)展的勢頭得到遏制，促進了城市發(fā)展格局進一步優(yōu)化。同時，永久基本農(nóng)田劃定是落實生態(tài)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，黨的十八大以來，開始貫徹綠色發(fā)展理念，注重保護生態(tài)環(huán)境?！巴靡娚?、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”是新型城鎮(zhèn)化的目標，也是每一個城市人的夢想。如今，通過城市周邊永久基本農(nóng)田劃定，將農(nóng)村融進城市，讓綠色、新鮮蔬果“零時差”搬上城市居民的餐桌，城市則提供便捷的交通，完善的基礎(chǔ)設(shè)施，為村民生活和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造有利條件。通過永久基本農(nóng)田劃定，充分發(fā)揮永久基本農(nóng)田所具備的濕地、綠地、景觀等生態(tài)功能，有效保護城市生態(tài)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，減少城市熱島效應(yīng)，遏制霧霾的產(chǎn)生。劃定后的永久基本農(nóng)田與森林、河流、湖泊、山體等共同形成了城市生態(tài)屏障，拓寬了城市的綠色空間。

自2014年永久基本農(nóng)田劃定工作開展以來，全國各地通過城市周邊永久基本農(nóng)田劃定、全域永久基本農(nóng)田劃定以及永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)等，到2017年6月已全面完成了永久基本農(nóng)田的劃定工作，形成了永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫等成果。隨著土地利用總體規(guī)劃的修編、國家重點建設(shè)項目因無法避讓而占用、自然災(zāi)毀等因素的影響，實際上會按照“占一補一”的原則，對永久基本農(nóng)田進行調(diào)出和補劃。為了保證永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，必須及時、準確地跟蹤各種變化，并科學、快捷地更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，因此需要結(jié)合實際情況對永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新機制進行研究，為永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新提供技術(shù)支撐。

1 研究目標

隨著全國永久基本農(nóng)田劃定工作的完成以及成果數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，國家、省、市、縣目前已建立了完善的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫發(fā)揮作用的一個重要前提是數(shù)據(jù)庫要保持現(xiàn)勢性，永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)的動態(tài)更新將是永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫可以充分、準確應(yīng)用的重要保證。因此，應(yīng)以解決永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新業(yè)務(wù)實際問題為出發(fā)點，從永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的工作規(guī)則、數(shù)據(jù)組織、技術(shù)方法和質(zhì)量要求等幾個方面入手，通過分析永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的內(nèi)容、要求、步驟和成果等特點，結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)研究成果，提出永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫的更新機制。充分利用時空數(shù)據(jù)模型和時空拓撲關(guān)系理論、地理信息系統(tǒng)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)、面向?qū)ο蟮臄?shù)據(jù)分析和實體關(guān)系研究等方法，構(gòu)建永久基本農(nóng)田更新數(shù)據(jù)庫框架，規(guī)范永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新行為，滿足永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的需要。

2 工作路線與研究方法

2.1工作路線①分析永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新業(yè)務(wù)的種類和特點，包括因規(guī)劃修編、建設(shè)占用、自然災(zāi)毀、行政區(qū)劃調(diào)整等引起的永久基本農(nóng)田變化；②根據(jù)永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新實際情況，對目前運行的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新流程進行分析評價，找出存在的問題；③對現(xiàn)有基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)進行分析，針對永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新的特點，選擇合適的數(shù)據(jù)更新方式和數(shù)據(jù)模型，提出永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新機制，確定各級永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的主要任務(wù)和內(nèi)容。

2.2研究方法

2.2.1訪談?wù){(diào)研法。通過對基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫制定者、實施者等進行訪談?wù){(diào)研，研究永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)狀及數(shù)據(jù)庫更新需求。

2.2.2對比分析法。對比永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新與其他相關(guān)數(shù)據(jù)庫更新的特點、共性與差異，以更廣闊的視野尋求永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的技術(shù)思路和框架內(nèi)容。

2.2.3理論研究法。針對永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的特征，結(jié)合永久基本農(nóng)田變化的過程和方法，對照數(shù)據(jù)庫更新技術(shù)研究要解決的問題，分析更新數(shù)據(jù)前后的對應(yīng)關(guān)系和變更數(shù)據(jù)的流向流量，建立數(shù)據(jù)庫更新的理論模型。

2.2.4面向?qū)ο蠓治龇?。對永久基本農(nóng)田更新空間數(shù)據(jù)對象的幾何變化、屬性連接等進行深入研究，以更新數(shù)據(jù)對象為中心，研究永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新模型結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)方法。

2.2.5模型分析法。通過模型分析方法研究現(xiàn)有永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫模型的結(jié)構(gòu)，根據(jù)永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新特征和要求，分析永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新模型構(gòu)建方法和內(nèi)容。

3 永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)變化分析

永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)變化，不僅包括保護范圍和保護面積的變化，還包括永久基本農(nóng)田土地性質(zhì)、現(xiàn)狀地類、地力等級、保護狀態(tài)等其他相關(guān)信息的變化。按照永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新業(yè)務(wù)特點，可以將永久基本農(nóng)田變化分為以下幾種類型。

3.1土地利用總體規(guī)劃修編各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃，在保障發(fā)展和保護資源的前提下，適當調(diào)整永久基本農(nóng)田的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和布局。

3.2建設(shè)占用經(jīng)國務(wù)院批準占用基本農(nóng)田的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當按照國務(wù)院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃，并根據(jù)“占補平衡”的要求，補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)挠谰没巨r(nóng)田。

3.3自然災(zāi)毀洪災(zāi)、滑坡、崩塌、泥石流等自然災(zāi)害通常造成永久基本農(nóng)田田間水利設(shè)施、耕作層、田間道路等損毀，具備墾復(fù)條件的永久基本農(nóng)田應(yīng)積極組織基本農(nóng)田復(fù)墾，不具備復(fù)墾條件的永久基本農(nóng)田應(yīng)調(diào)出。

3.4其他類型其他引起永久基本農(nóng)田發(fā)生變化的類型主要包括永久基本農(nóng)田屬性變化，如現(xiàn)狀地類、地力等級、污染情況等變化；行政區(qū)域變化使得永久基本農(nóng)田保護界線調(diào)整；土地質(zhì)量退化等造成永久基本農(nóng)田的毀壞、滅失；永久基本農(nóng)田保護相關(guān)信息變化，如責任人變化、信息員變化等描述性數(shù)據(jù)變化；為便于管理，永久基本農(nóng)田保護塊(片)的分割、合并、調(diào)整。

4 永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新研究

永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)調(diào)查與更新是準確掌握全國永久基本農(nóng)田變化情況的重要技術(shù)手段。永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)將有利于實現(xiàn) “以圖管地”“圖數(shù)一致”及信息資源共享。永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫作為永久基本農(nóng)田劃定成果之一，在土地利用調(diào)查基本農(nóng)田上圖數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，增加了永久基本農(nóng)田劃定信息及保護責任信息，全面反映了基本農(nóng)田面積、地類、質(zhì)量、位置和劃定信息、保護責任等，完成土地利用調(diào)查基本農(nóng)田上圖數(shù)據(jù)和永久基本農(nóng)田劃定成果的“合二為一”，實現(xiàn)各地永久基本農(nóng)田保護情況“有圖可依”“有據(jù)可查”。

同時，通過信息化網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對永久基本農(nóng)田保護區(qū)(片、塊、圖斑)等地類、面積、質(zhì)量等級以及永久基本農(nóng)田保護責任、保護界線、標志等信息的查詢，更新和監(jiān)測監(jiān)管，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護情況的全面全程監(jiān)管，可以全面提升永久基本農(nóng)田管理水平。此外，作為“1張圖”核心數(shù)據(jù)庫重要組成部分，永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫的建立，補充完善了“1張圖”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫內(nèi)容，能滿足國土資源管理各項業(yè)務(wù)對永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用的需求，為嚴格土地管理、加強耕地保護提供技術(shù)支撐。

永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設(shè)完成之后，為準確掌握全國永久基本農(nóng)田變化情況，保持永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)成果現(xiàn)勢性，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》和《農(nóng)用地分等規(guī)程》等，采用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，在全國范圍內(nèi)開展基本農(nóng)田更新調(diào)查監(jiān)測與核查工作，更新基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。根據(jù)基本農(nóng)田的變化類型，采取數(shù)據(jù)庫全量更新和增量更新的方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)更新。

4.1永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫全量更新針對土地利用總體規(guī)劃修編所引起的永久基本農(nóng)田變化，采用永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫全量更新的方式更新，即按照《基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫標準》重新建庫。

4.2永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫增量更新針對建設(shè)占用、自然災(zāi)毀以及行政區(qū)劃調(diào)整等引起永久基本農(nóng)田變化的其他類型，采用永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫增量更新的方式進行更新。永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫增量更新，即在上一次形成的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，通過空間分析等技術(shù)手段，抽取永久基本農(nóng)田變化數(shù)據(jù)，形成增量數(shù)據(jù)包和永久基本農(nóng)田流向數(shù)據(jù)，國家利用增量包和上一次形成的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫疊加，實現(xiàn)各級永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫的更新。永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫增量更新流程如圖1所示。

圖1 永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫增量更新流程Fig.1 Incremental update flow of permanent basic farmland database

4.2.1縣級實施永久基本農(nóng)田更新調(diào)查及建庫。縣級國土資源主管部門負責永久基本農(nóng)田的更新調(diào)查工作，根據(jù)永久基本農(nóng)田調(diào)入調(diào)出以及永久基本農(nóng)田屬性變化等情況，結(jié)合土地變更調(diào)查和年度遙感監(jiān)測成果，調(diào)查永久基本農(nóng)田變化情況。在此基礎(chǔ)上，對縣級永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫中已經(jīng)發(fā)生變化的永久基本農(nóng)田保護區(qū)(片、塊、圖斑)以及保護界線等信息進行統(tǒng)計和匯總，形成永久基本農(nóng)田更新調(diào)查增量數(shù)據(jù)，建立縣級永久基本農(nóng)田更新增量數(shù)據(jù)庫，并對永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫進行全面質(zhì)量檢查。

4.2.2市級進行永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫成果核查。永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫成果核查由市級國土資源主管部門統(tǒng)一組織，依據(jù)遙感影像，參考地方舉證材料，對各地報送的縣級永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫開展全面的內(nèi)業(yè)核查。同時，對永久基本農(nóng)田變化流量、流向不合理的開展審查，重點對新增建設(shè)占用永久基本農(nóng)田和補劃永久基本農(nóng)田進行審查，對審查中發(fā)現(xiàn)問題嚴重的地區(qū)開展外業(yè)核查。

4.2.3省級開展基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫成果審查。省級國土資源主管部門對各市統(tǒng)一報送的永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫成果進行審查。針對數(shù)據(jù)庫的合理性和規(guī)范性進行全面質(zhì)量檢查。同時，利用綜合信息監(jiān)管平臺備案審批信息，套合土地利用現(xiàn)狀變化圖斑，開展永久基本農(nóng)田保護信息的判別與分類。

審核完成后，將永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫成果中存在問題及時反饋地方。地方國土資源部門根據(jù)審核結(jié)果，負責組織人員及時完善永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫成果并逐級上報。

4.2.4國家完成永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新。在地方提交永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)變更的基礎(chǔ)上，中國土地勘測規(guī)劃院組織專業(yè)隊伍，通過外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)核查，對各地上報的永久基本農(nóng)田增量數(shù)據(jù)庫開展數(shù)據(jù)比對及數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查工作，永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)變更成果通過部相關(guān)司局確認后，由中國土地勘測規(guī)劃院組織完成永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新。更新成果逐級下發(fā)，作為各地永久基本農(nóng)田管理與更新的基期數(shù)據(jù)。

4.2.5數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計與分析。地方依據(jù)更新后的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，逐級匯總基本農(nóng)田變化情況，形成永久基本農(nóng)田變化情況匯總報告。地方各級國土資源管理部門以更新前永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對轄區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田變化的緣由、數(shù)量、流向、補劃等基本農(nóng)田變化情況進行詳細分析，并綜合形成該地區(qū)永久基本農(nóng)田變化情況分析報告。國家在各地永久基本農(nóng)田變化結(jié)果及分析的基礎(chǔ)上，進行國家級數(shù)據(jù)匯總，開展全國永久基本農(nóng)田變化分析工作，統(tǒng)一形成全國永久基本農(nóng)田變化情況分析報告。

5 結(jié)論

按照永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新調(diào)查整體安排，永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新工作包含“縣級建庫、市級核查、省級審查、國家更新”等主要環(huán)節(jié)。縣級建庫是指縣級國土資源主管部門負責組織永久基本農(nóng)田更新調(diào)查并形成永久基本農(nóng)田增量更新數(shù)據(jù)庫；市級核查是指市級國土資源主管部門依據(jù)衛(wèi)星遙感影像或?qū)嵉睾瞬椋瑢h級永久基本農(nóng)田更新成果進行檢查；省級審查是省級國土資源管理部門對市級統(tǒng)一形成的永久基本農(nóng)田更新成果進行合法性和規(guī)范性審查；國家更新指國土資源部負責組織將各地通過檢查的數(shù)據(jù)成果更新入庫。

永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新成果必須遵循統(tǒng)一的數(shù)據(jù)質(zhì)量規(guī)則，符合統(tǒng)一的數(shù)據(jù)質(zhì)量要求，才能實現(xiàn)永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)成果在全國層面上的綜合應(yīng)用。為此，國家應(yīng)制定統(tǒng)一的《永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新標準》，規(guī)定增量包的格式和內(nèi)容，鼓勵引入市場機制開發(fā)能夠滿足上圖入庫、增量包形成、面積統(tǒng)計等功能的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新軟件。在此基礎(chǔ)上，國家應(yīng)組織統(tǒng)一開發(fā)增量包上報與質(zhì)量檢查軟件。由此形成：國家制定《永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新標準》、市場開發(fā)永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新軟件、國家提供增量包上報與質(zhì)量檢查軟件、縣級完成永久基本農(nóng)田的數(shù)據(jù)變更并形成上報國家的增量包、市級進行永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)變化的核查、省級開展永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)變化的審查、國家完成永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫的更新、逐級上報永久基本農(nóng)田變化情況分析報告的永久基本農(nóng)田更新的新機制，確保永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新的質(zhì)量，其主要特點如下：①《永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新標準》規(guī)定了永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的內(nèi)容、要素分類編碼、定位基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、空間數(shù)據(jù)分層、文件命名規(guī)則、數(shù)據(jù)交換格式和元數(shù)據(jù)等內(nèi)容，明確了增量包的內(nèi)容和格式，實現(xiàn)了永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新的標準化。②縣級國土資源管理部門依據(jù)永久基本農(nóng)田變更的法定文件，完成永久基本農(nóng)田變化情況的上圖入庫，通過數(shù)字化等技術(shù)手段，形成包含永久基本農(nóng)田的空間位置和屬性內(nèi)容等初始狀況、變化情況、變化結(jié)果的增量包，突破了傳統(tǒng)的表格數(shù)據(jù)更新的局限性，從技術(shù)上能夠滿足永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫空間要素和屬性數(shù)據(jù)更新的需要。③在《永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新標準》的框架下，通過市場主導(dǎo)方式開發(fā)的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新軟件可以為地方各級組織實施永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新建立公平、公正、公開的技術(shù)市場環(huán)境。④在永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫增量更新過程中，采用國家統(tǒng)一下發(fā)的增量包上報與質(zhì)量檢查軟件，能夠避免永久基本農(nóng)田變化數(shù)據(jù)的錯誤積累，提高永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新的質(zhì)量水平。⑤以縣為單位形成的增量包，經(jīng)市、省和國家審核后，作為永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新的基礎(chǔ)，由國家統(tǒng)一組織實施永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新，在國家層面實現(xiàn)了永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新的可靠性、準確性和權(quán)威性。

[1] 中華人民共和國國土資源部，農(nóng)業(yè)部.關(guān)于加強和完善永久基本農(nóng)田劃定有關(guān)工作的通知：國土資發(fā)〔2010〕218號[A].2010.

[2] 中華人民共和國國土資源部，農(nóng)業(yè)部.關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知：國土資規(guī)〔2016〕10號[A].2016.

[3] 中華人民共和國國土資源部.農(nóng)用地定級規(guī)程：GB/T 28405—2012 [S].北京：中國標準出版社，2012.

[4] 中華人民共和國國土資源部.基本農(nóng)田技術(shù)規(guī)程：TD/T 1032—2011[S].北京：中國標準出版社，2011.

[5] 中華人民共和國國土資源部.市(地)級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準：TD/T 1026—2010[S].北京：中國標準出版社，2010.

[6] 中華人民共和國國土資源部.縣級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準：TD/T 1027—2010[S].北京：中國標準出版社，2010.

[7] 中華人民共和國國土資源部.鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準：TD/T 1028—2010[S].北京：中國標準出版社，2010.

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