孫淑萍

[摘要]農(nóng)村住房是農(nóng)民手中最主要的資產(chǎn)，通過農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款創(chuàng)新，能有效撬動農(nóng)村地區(qū)大額信貸資金投放。為有效推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務擴面增量提質(zhì)并形成可復制的創(chuàng)新樣板，本文以浙江麗水為例對此開展了調(diào)查分析。結(jié)果顯示，麗水作為全國農(nóng)村金融改革試點市和“兩權”抵押貸款試點地區(qū)，在農(nóng)房抵押貸款業(yè)務方面具有良好基礎并取得積極進展，未來發(fā)展存在較大空間，但需要在配套機制等方面繼續(xù)健全完善。

[關鍵詞]農(nóng)民住房財產(chǎn)權 “兩權”抵押貸款 金融改革

一、引言

長期以來，農(nóng)村地區(qū)由于有效抵押物缺失，融資難問題普遍存在。與此同時，農(nóng)民住房作為農(nóng)民手中價值較高的資產(chǎn)，其金融屬性沒有得到有效激活。近年來，隨著農(nóng)村的快速發(fā)展，農(nóng)村融資需求不斷擴張。在此背景下，中央對農(nóng)村金融改革的重視程度不斷增加，特別是對于推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款力度不斷提高。2015年明確提出在全國59個地區(qū)開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點。麗水市作為全國農(nóng)村金融改革試點地區(qū)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點地區(qū)，在農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款方面進行了連續(xù)多年的探索創(chuàng)新，圍繞農(nóng)民住房財產(chǎn)權的抵押貸款的制度設計、產(chǎn)品設計、確權發(fā)證、交易流轉(zhuǎn)、價值評估、風險分擔、抵押物處置等方面先行先試，取得了初步成效。

為推動麗水農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款工作取得更大成效，本文通過對浙江麗水1800戶農(nóng)村居民關于農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款的相關調(diào)查，獲取關于麗水農(nóng)民關于農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款需求的第一手資料；同時結(jié)合麗水實踐的目前進展，總結(jié)分析麗水農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款工作的市場潛力、發(fā)展空間、制約因素，在此基礎上提出相關政策建議。

二、浙江省麗水市農(nóng)民住房財產(chǎn)權融資需求特點及滿足情況

本文通過問卷形式對麗水市農(nóng)民住房財產(chǎn)權融資需求特點及滿足情況開展了調(diào)查。調(diào)查采取隨機抽樣方式，共選取轄內(nèi)9個縣（市、區(qū)）1800戶農(nóng)戶開展調(diào)查，收回有效問卷1786份，樣本回收率為99.2%。從居住地看，78.2%的家庭居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)，其中村級家庭815戶，占比為45.6%。從住房擁有數(shù)量看，74.6%的家庭擁有1套住房，16.8%的家庭擁有2套及以上住房。從收入水平看，家庭年收入主要集中在5萬15萬元區(qū)間，占比達71.7%，其中，5萬10萬元的家庭戶占比為42.8%；多數(shù)家庭具有一定的經(jīng)濟償付能力。從收入來源看，家庭主要收入來源是外出經(jīng)商的有540戶，占比達30.2%；外出打工的有370戶，占比達20.7%；種養(yǎng)殖的有541戶，占比達30.3%。

（一）融資需求情況

調(diào)查顯示，1786戶家庭中有672戶家庭有融資需求，占比為37.6%，戶均融資需求金額為25.6萬元。進一步分析發(fā)現(xiàn)，人口集聚程度、收入水平、從事行業(yè)對家庭融資需求有顯著影響。

從人口集聚程度看：人口集聚程度越高，融資需求就越多。居住在縣城的家庭戶中有融資需求的占比為48.7%，而居住在行政村的家庭戶中有融資需求的家庭戶占比為30.2%。

從收入水平看：收入水平越高，有融資需求的家庭比例也越高。年收入超過15萬元的家庭有融資需求的比例為68.0%，而年收入低于5萬元的家庭有融資需求的比例僅為16.5%。

從從事行業(yè)看：外出經(jīng)商家庭中有融資需求占比高于從事種養(yǎng)殖家庭。外出經(jīng)商的家庭有融資需求的比例為43.1%，高出種養(yǎng)殖家庭11.1個百分點。

（二）貸款申請和獲得情況

（D貸款申請方面。銀行貸款已成為多數(shù)農(nóng)戶的融資首選。有融資需求的672戶家庭中有613戶家庭向銀行申請了貸款，占比為91.2%，戶均申請貸款金額24.8萬元。在59戶未申請銀行貸款的農(nóng)戶中，28戶通過其他渠道獲得融資，25戶因利率水平高而放棄申請銀行貸款。

（2）款獲得方面。613戶向銀行申請了貸款的家庭中有592戶家庭獲得貸款，貸款申請獲得率為96.6%，戶均貸款金額為25萬兀o

（3）從獲得貸款的主要影響因素看。57.1%的家庭認為自身還款能力較強，而認為是有抵押物和找人擔保而獲得貸款的比例分別是24.5%和29.2%。這表明銀行發(fā)放貸款比較強調(diào)借款人的還款能力，同時也要求貸款人具有充足的抵押或擔保。

（三）農(nóng)房抵押貸款情況

（1）從申請情況來看。有融資需求的672戶家庭中有248戶家庭向銀行申請農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款，占比為36.996，戶均申請貸款金額24.5萬元。

（2）從貸款發(fā)放情況來看。248戶申請農(nóng)房抵押貸款的家庭中有224戶家庭獲得農(nóng)房貸款，占比為90.3%。戶均貸款金額24.3萬元。

（3）從貸款用途看。資金主要用于生產(chǎn)經(jīng)營，占比達88.8%。其中，貸款用途為外出創(chuàng)業(yè)經(jīng)商的占47.3%，貸款用途為農(nóng)業(yè)經(jīng)營開發(fā)的占30.8%。

由此可以得出結(jié)論：麗水農(nóng)房抵押貸款已經(jīng)成為農(nóng)戶申請銀行貸款的一種重要渠道，為農(nóng)戶生產(chǎn)生活提供了重要資金來源。

三、農(nóng)房抵押貸款的麗水實踐

早在上世紀八、九十年代，麗水轄內(nèi)的慶元、縉云、龍泉等縣（市）就開始進行農(nóng)房抵押貸款業(yè)務的探索實踐。2008年，麗水市出臺了《關于推進農(nóng)村住房抵押貸款工作的意見》，在全省較早試點開展了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務。

2012年，麗水成為全國首個經(jīng)央行批準的農(nóng)村金融改革試點市，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務順勢大力推進，步入全面發(fā)展的新階段，其中，轄內(nèi)青田縣于2015年獲批為全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點。截至2016年末，全市累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款30073筆、79.96億元，余額37.79億元，單筆平均貸款金額27萬元。

（一）圍繞需求，創(chuàng)新農(nóng)房抵押貸款品種

針對不同經(jīng)營類型、不同資產(chǎn)狀況、不同貸款額度農(nóng)村市場主體的多元化需求，鼓勵金融機構(gòu)結(jié)合各自經(jīng)營特點，創(chuàng)新推出了多種貸款產(chǎn)品。目前，全市農(nóng)房抵押貸款主要包含農(nóng)房直接抵押貸款、農(nóng)房按揭貸款、“農(nóng)房+信用”授信循環(huán)貸款、“農(nóng)房+村級擔?！钡人念惍a(chǎn)品。

（二）立足實際，因地制宜做好制度設計

推動地方政府先后制定出臺了《關于進一步促進農(nóng)村住房抵押貸款工作的實施意見》、《麗水市農(nóng)村住房抵押貸款管理暫行辦法》等制度文件，建立了包含確權頒證、價值評估、流轉(zhuǎn)交易、風險防范與分擔機制、抵押物處置、貸款管理等多個方面的制度框架。

（三）注重防控，建立風險防范和分擔機制

（1）建立信用風險防范機制。為解決銀農(nóng)信息不對稱導致的貸款難問題，自2009年以來，麗水在全市范圍全面開展農(nóng)戶信用評價，將44萬戶農(nóng)戶信用信息納入自主研發(fā)的數(shù)據(jù)庫，持續(xù)組織開展信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和信用縣“四信”創(chuàng)建工作，評定出信用農(nóng)戶41.4萬戶、信用村962個、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)39個、信用縣2個，為開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款提供了優(yōu)質(zhì)的金融生態(tài)環(huán)境。

（2）建立農(nóng)村擔保分擔機制。受法律限制，農(nóng)民住房還不具備完整物權，導致農(nóng)房不良貸款處置難。為分散處置風險，麗水全面推進財政出資、行業(yè)合作、商業(yè)經(jīng)營、村級互助等“四級”融資擔保體系建設，重點開展了村級互助擔保組織創(chuàng)新，以“產(chǎn)權抵押+互助擔?！蹦Ｊ桨l(fā)放貸款，有效破解了農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)變現(xiàn)等難題，避免了農(nóng)房、宅基地只能村內(nèi)流轉(zhuǎn)、“一戶一宅”等法律障礙。截至2016年底，全市已建成村級互助擔保組織177家，累計為農(nóng)戶提供擔保8.5億元。

（3）建立風險補償分擔機制。為進一步激發(fā)金融機構(gòu)開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務的積極性，推動市、縣兩級地方政府建立了對農(nóng)房抵押貸款的財政貼息、風險補償機制，按前一年度農(nóng)房抵押貸款余額的5‰逐年提取風險補償金，對于金融機構(gòu)在抵押資產(chǎn)追償后不足以彌補本金損失的貸款給予補償。同時，大力推廣農(nóng)村住房保險，充分發(fā)揮農(nóng)房保險的風險保障作用，分散農(nóng)房抵押貸款風險壓力。目前全市政策性農(nóng)村住房保險投保率超過90%。

（四）積極探索，創(chuàng)新建立抵押物處置模式

（1）明確兩類處置方式。借款人無法正常償還貸款的，①抵押權人可與抵押人以抵押房屋折價或以拍賣、變賣所得的價款受償；②協(xié)商不成的，抵押當事人可根據(jù)合同約定，向仲裁機構(gòu)申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

（2）創(chuàng)新出臺兩項處置制度。①制定出臺司法保障意見。制定出臺了《關于為推進農(nóng)村“三權”抵押工作提供司法保障的試行意見》，明確要求轄內(nèi)各級法院積極支持農(nóng)村金融改革試點，穩(wěn)妥受理農(nóng)村產(chǎn)權抵押糾紛案件，為銀行通過司法途徑解決農(nóng)房不良貸款提供了司法制度依據(jù)和暢通了司法處置渠道。②建立事前承諾制度。明確申請農(nóng)房抵押貸款的借款人要取得房屋所在村集體經(jīng)濟組織同意借款人進行抵押、在其債務到期未清償時予以處置的書面承諾；同時申請農(nóng)房抵押貸款的房屋所有權人要作出在抵押房屋依法處置后有第二住所的書面承諾。

（3）建立兩類公開流轉(zhuǎn)處置平臺。①建立市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺在抵押物需要處置變現(xiàn)時，將抵押農(nóng)房通過平臺公開競價流轉(zhuǎn)，成交所得用于抵償金融機構(gòu)債務。②建立淘寶網(wǎng)司法拍賣模式。法院判決銀行勝訴后，法院執(zhí)行局通過“淘寶網(wǎng)”的“司法拍賣”平臺，組織開展對抵押物拍賣工作，充分發(fā)揮“淘寶網(wǎng)”廣為人知的網(wǎng)絡交易平臺，有效提高拍賣成交率。

四、發(fā)展前景及制約因素分析

（一）發(fā)展前景分析

（1）農(nóng)房作為農(nóng)民財產(chǎn)的主要形式，具有較高的經(jīng)濟價值，具備開展農(nóng)房抵押貸款的物質(zhì)條件。樣本家庭房產(chǎn)套數(shù)為1套及以上的有1572戶，占比達88%。這表明多數(shù)樣本家庭擁有農(nóng)房，具備進行農(nóng)房抵押貸款的基本條件。在對農(nóng)房進行自我評估時，認為價格在10萬-30萬元的有486戶，占比達27.2%；30萬-50萬元的有482戶，占比達27.0%；50萬元以上的有487戶，占比達27.3%。按平均價格40萬元、抵押率為60%計算，每戶農(nóng)戶可獲得貸款金額近24萬元，基本可滿足多數(shù)農(nóng)戶的融資需求。

（2）農(nóng)村融資需求較大，農(nóng)戶和銀行機構(gòu)對農(nóng)房抵押貸款均有較高積極性。麗水“三農(nóng)”占比較高，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?8%。且近年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展速度較快，形成香菇、茶葉等多個具有全國影響力的農(nóng)產(chǎn)品市場，鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、民宿經(jīng)濟、農(nóng)村電子商務等逐步興起，“三農(nóng)”發(fā)展的資金需求特別是大額融資需求不斷增長。如問卷調(diào)查顯示：1786戶家庭中有672戶家庭有融資需求，占比達37.6%，戶均融資需求金額達到25.6萬元。由于農(nóng)房具有較高的價值，農(nóng)民對于農(nóng)房抵押貸款普遍表示支持。

同時，隨著近年來金融機構(gòu)逐步意識到農(nóng)村金融市場的巨大潛力，紛紛加大農(nóng)村金融發(fā)展力度，尤其是通過開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務來有效拓展農(nóng)村市場。目前全市25家銀行機構(gòu)已全部推出了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務。

（3）麗水在農(nóng)房抵押貸款方面已經(jīng)具備了較為扎實的工作基礎。近年來，麗水市已經(jīng)圍繞確權頒證、價值評估、流轉(zhuǎn)交易、風險分擔機制、抵押物處置等方面進行了一系列的探索，特別是在風險分擔機制建設方面已經(jīng)取得了積極成效，將不良率持續(xù)維持在較低水平。截至2016年底，全市農(nóng)房抵押貸款不良率僅為0.24%。健全的工作機構(gòu)、實踐探索為下一階段深入開展農(nóng)房抵押貸款工作提供了扎實基礎。

（4）農(nóng)房貸款尚處于探索階段，未來存在較大發(fā)展空間。與城市住房按揭貸款相比，農(nóng)房貸款發(fā)展相對偏緩，未來發(fā)展空間較大。據(jù)統(tǒng)計，2016年末，全市城鎮(zhèn)居民常住人口125.6萬人、人均住房建筑面積44.2平方米，農(nóng)村居民常住人口90.9萬人、人均住房建筑面積58.2平方米。2016年末，以個人住房為抵押品的貸款余額564.1億元（含公積金貸款），而同期農(nóng)房直接抵押貸款僅12.9億元，占比僅為2.3%。

（二）制約因素分析

農(nóng)房確權頒證進度偏慢。雖然麗水從2013年開始，大力開展農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，在全市范圍內(nèi)全力推進農(nóng)房確權頒證工作。但從目前進展情況來看，確權頒證進度較為緩慢，較大程度影響了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務的開展。截至2016年底，全市農(nóng)村宅基地使用權證累計發(fā)證46.1萬本、占比為77%，農(nóng)村住房所有權證20.5萬本、占比僅為38%。全市銀行機構(gòu)普遍反映，農(nóng)房確權頒證進度緩慢，制約了其推進農(nóng)房抵押貸款業(yè)務進度。同時問卷顯示：在672戶有融資需求的家庭戶中，41.4%的家庭戶由于農(nóng)房證件不齊全而沒有申請農(nóng)房貸款。

究其原因，主要有三個方面：一是農(nóng)村房屋兩違問題較普遍。由于歷史原因，農(nóng)民住房存在大量違法用地和違法建筑等情況，農(nóng)村宅基地農(nóng)房少批多建、未批先建、一戶多宅等違法違建情況較為普遍，加上管理難度大，有些至今尚未依法進行處理，嚴重制約了農(nóng)村住房所有權和宅基地使用權確權登記頒證工作步伐。二是農(nóng)戶辦理產(chǎn)權證意愿弱。農(nóng)房發(fā)證采取農(nóng)戶自愿主動申請方式。長期以來，農(nóng)村產(chǎn)權的財產(chǎn)屬性未得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民用權意識不強。三是確權頒證工作量和經(jīng)費壓力大。農(nóng)房發(fā)證工作涉及到測量等工作，需要大量人力、財力。麗水農(nóng)村人口占比高、經(jīng)濟總量小，依靠自身財政力量開展確權工作壓力較大。

五、對策建議

浙江麗水作為全國農(nóng)村金融改革試點市和“兩權”抵押貸款試點地區(qū)，在農(nóng)房抵押貸款業(yè)務方面進行了有效的探索和實踐并取得了積極的成效。當然，與城市居民住房貸款相比，農(nóng)房抵押貸款尚處于起步階段，未來發(fā)展存在較大空間和潛力，需要不斷健全完善相關配套機制，才能形成可持續(xù)發(fā)展的模式予以復制推廣。

（一）市、縣層面：加大實踐創(chuàng)新力度

建議市、縣兩級政府圍繞農(nóng)房抵押貸款工作中存在的問題，繼續(xù)加大創(chuàng)新力度。

（二）省級層面：給予一定經(jīng)費支持和業(yè)務指導

建議省財政對全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點地區(qū)給予專項經(jīng)費，支持試點地區(qū)加快解決由于經(jīng)費不足導致的確權頒證緩慢等難題，為試點夯實工作基礎條件。同時，建議省政府組織做好農(nóng)房抵押貸款指導工作，特別是針對農(nóng)房價值評估、抵押物處置等基層經(jīng)驗普遍缺失方面的難題，可加強指導和經(jīng)驗推廣等工作。

（三）國家層面：適時修訂相應法律

建議國家適時修訂相應法律，加強頂層設計。適時對《土地管理法》中有關“一戶一宅”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”等內(nèi)容進行修訂，擴大宅基地使用權的流轉(zhuǎn)范圍，允許有條件突破“一戶一宅''和限于同村內(nèi)流轉(zhuǎn)的限制。借鑒城市住房貸款的成功經(jīng)驗，從增加市場供求的角度，研究建立宅基地使用權有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度，切實增加農(nóng)民住房財產(chǎn)的可交易性。