朱婉露

[摘要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的飛速發(fā)展，環(huán)境問題也隨之浮出水面。環(huán)境侵權(quán)案件頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家、集體及公眾利益?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度不健全，應(yīng)對(duì)機(jī)制不完善，政府部門作為乏力，環(huán)境問題成為亟待解決的問題。本文旨在通過對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的概括，由案例引發(fā)各種有關(guān)跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟問題的思考，結(jié)合國(guó)外制度的經(jīng)驗(yàn)，在原被告主體資格、訴訟地點(diǎn)、舉證責(zé)任等方面為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展提出相關(guān)建議，從而完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟 跨界環(huán)境污染 舉證責(zé)任 主體資格

近年來，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度不斷發(fā)展完善，但在跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟案件中仍存在問題。目前，許多發(fā)達(dá)國(guó)家確立了環(huán)境公益訴訟制度，尤其在美國(guó)，其制度相對(duì)完善，對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。學(xué)術(shù)界對(duì)于環(huán)境公益訴訟問題進(jìn)行了討論探索，有學(xué)者認(rèn)為，解決跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟問題，就得從全國(guó)主要跨省區(qū)流域污染的若干重大案件入手，提出治理這類污染的困境。還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的解決必須借鑒美國(guó)等西方國(guó)家制度經(jīng)驗(yàn)，在原被告主體資格、舉證責(zé)任等方面加強(qiáng)完善，彌補(bǔ)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)立法缺陷，從而從體制上來解決環(huán)境公益訴訟問題。

一、概述

環(huán)境公益訴訟是指有關(guān)環(huán)境方面的公益性訴訟，法律允許自然人、法人或社會(huì)團(tuán)體為了維護(hù)公共利益，針對(duì)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的企業(yè)向人民法院提起的訴訟。環(huán)境糾紛問題和一般糾紛不同，它具有環(huán)境公益的特殊性。合理行使環(huán)境公益訴訟不僅能夠保護(hù)環(huán)境公益，還能有效的保護(hù)環(huán)境私益，把二者緊密結(jié)合起來。事實(shí)證明，環(huán)境公益訴訟對(duì)保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益起到了舉足輕重作用。

二、我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的制度規(guī)定

（一）我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展

我國(guó)環(huán)境公益訴訟近幾年經(jīng)歷了較大發(fā)展。2012年8月31日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》增設(shè)一款有關(guān)環(huán)境公益訴訟條款，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可向人民法院提起訴訟?！痹摽钭鳛榄h(huán)境公益訴訟條款，賦予法律規(guī)定的有關(guān)組織就污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟的權(quán)利。

我國(guó)于2015年1月1日開始實(shí)施《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)提起環(huán)境公益訴訟主體中的社會(huì)組織作出了明確界定，第58條規(guī)定符合下列條件的可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。這項(xiàng)規(guī)定被稱為是“助力環(huán)境保護(hù)公益訴訟，破冰公益訴訟難題”的催化劑。

2015年1月6日《最高人民法院關(guān)于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布，第284至第291條專門規(guī)定了有關(guān)公益訴訟相關(guān)內(nèi)容，該舉措被認(rèn)為是“環(huán)境公益訴訟的春天來了”。

（二）地方上有關(guān)環(huán)境公益訴訟典型案例

（1）黃浦江死豬事件。2013年3月初黃浦江水源保護(hù)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)死豬等污染物。上海市政府要求采取有效措施處置漂浮死豬，松江區(qū)通報(bào)上游區(qū)域進(jìn)行查處，上海市農(nóng)委對(duì)打撈出的死豬進(jìn)行了無害化處理。截至3月底，累計(jì)打撈死豬一萬多頭。后查明這些死豬來自于黃浦江上游的浙江嘉興，當(dāng)?shù)馗呙芏鹊酿B(yǎng)豬環(huán)境讓生豬的存活率逐漸下降，一些養(yǎng)殖戶法制意識(shí)不強(qiáng)，加之監(jiān)管和無害化處理能力不足，導(dǎo)致向河道隨意拋棄死豬的情況仍有發(fā)生。

該起跨界水污染危機(jī)事件暴露了在環(huán)境公益訴訟中缺乏有效跨界水污染協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致跨省區(qū)污染問題久治不決。實(shí)際上，跨行政區(qū)域環(huán)境污染問題的原因歸根結(jié)底是不同行政區(qū)域主體之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益沖突。在黃浦江死豬事件中，呈現(xiàn)出多個(gè)值得深思的問題。對(duì)于原被告主體資格認(rèn)定問題，司法管轄區(qū)域問題，舉證責(zé)任問題等，都是亟待解決。

（2）淮河污染事件。1994年7月淮河上游因突降暴雨而采取開閘泄洪方式，將積蓄于上游的一個(gè)冬春的水放下來。經(jīng)之處河水泛濁，河面上泡沫密布，頓時(shí)魚蝦喪失。下游一些地方的居民飲用河水后出現(xiàn)惡心、腹瀉、嘔吐等癥狀。經(jīng)取樣檢驗(yàn)證實(shí)，上游來水水質(zhì)惡化，沿河各自來水廠被迫停止供水達(dá)54天之久，百萬淮河民眾飲水告急。

在該水流域污染事件中，淮河流經(jīng)河南、安徽，由江蘇入洪澤湖。改革開放以來，在三省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，由于各自追求本流域轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，上中游數(shù)千家小造紙廠、小釀酒廠盲目發(fā)展，嚴(yán)重污染淮河水質(zhì)，特別是二、三級(jí)支流大部分成為排污溝，常年發(fā)臭，不斷惡化。淮河流域日趨嚴(yán)重的水污染導(dǎo)致農(nóng)用灌水因水污染導(dǎo)致農(nóng)用灌溉水因污染致使農(nóng)作物減產(chǎn)死亡。下游許多城市的水廠因污染被關(guān)閉，使淮河下游10萬人飲水困難，許多城市居民買高價(jià)礦泉水喝，工廠停工，農(nóng)田污染。

生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，事實(shí)上，中國(guó)法院成功受理的環(huán)境公益訴訟案件整體呈下降趨勢(shì)，立案受理難、證據(jù)搜集難、判決執(zhí)行難成為環(huán)境公益訴訟面臨的難題。

（三）案件折射出我國(guó)環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題

（1）關(guān)于環(huán)境公益訴訟中原被告主體資格認(rèn)定問題。對(duì)于原被告主體資格沒有明確認(rèn)定。《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：①依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；②專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。另外，2015年1月7日施行的《最高人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第284條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，根據(jù)民事訴訟法第55條規(guī)定提起公益訴訟，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：①有明確的被告；②有具體的訴訟請(qǐng)求；③有社會(huì)利益受到損害的初步證據(jù)；④屬于人民法院管轄。以上得知，我國(guó)并沒有對(duì)能夠提起環(huán)境公益訴訟的原被告主體作嚴(yán)格的界定。公民、社會(huì)組織、人民政府、人民檢察院等主體是否能夠作為原告主體提起環(huán)境公益訴訟，以及哪些主體能夠成為被告主體，人民政府是否可以成為被告主體都沒有明確予以界定。這是環(huán)境公益訴訟關(guān)于原被告主體的欠缺之處。

（2）關(guān)于跨省區(qū)污染的環(huán)境公益訴訟的訴訟地點(diǎn)的確認(rèn)問題模糊。環(huán)保公益訴訟極少會(huì)立案，立案之后極少勝訴。通常情況下，受理案件的人民法院會(huì)作出有利于本區(qū)域利益判決，而跨省區(qū)的法院判決必須需要被告一方所在轄區(qū)法院的配合執(zhí)行，通常情況又是被告一方所在轄區(qū)法院發(fā)現(xiàn)對(duì)方法院的判決不利于自己所在轄區(qū)的企業(yè)的利益時(shí)往往拒絕執(zhí)行。這種跨行政區(qū)界的環(huán)境污染問題，實(shí)質(zhì)上是不同行政區(qū)域主體之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展中利益關(guān)系的矛盾沖突所致。由于在現(xiàn)實(shí)生活中地方法院在經(jīng)費(fèi)、人民的任命等方面都依賴于地方政府，也導(dǎo)致了法院在審理案件中出現(xiàn)司法的地方保護(hù)主義傾向。因此，對(duì)于這種類型的環(huán)境公益訴訟，訴訟地點(diǎn)的確定起著關(guān)鍵性作用，就如前述的黃浦江死豬案件中，訴訟地點(diǎn)是侵權(quán)人所在地還是受害人所在地法院，這將直接影響案件判決的執(zhí)行。

（3）在舉證責(zé)任方面，還未真正建立環(huán)境公益方面的訴訟制度。實(shí)踐中對(duì)環(huán)境公益訴訟的程序性規(guī)定著重參照相應(yīng)的民事、刑事、行政訴訟法律規(guī)范。雖然我國(guó)現(xiàn)行訴訟法體系對(duì)于社會(huì)中大部分司法糾紛都能提供相依的法律解決依據(jù)，但當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，卻略顯不足。通常情況下，在環(huán)境公益訴訟中，主張權(quán)利的原告方通常是平民，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)等方面蒙受損失，另一方面，由于普通平民的身份所致，他們一般缺乏資金、經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)立主張。而被告通常是具有龐大的財(cái)力大企業(yè)集團(tuán)，他們財(cái)大氣粗，具有經(jīng)驗(yàn)和主張。這種主體雙方失衡的特征存在于一般的環(huán)境公益訴訟中，還會(huì)干擾到審判機(jī)關(guān)的視線，如雙方經(jīng)濟(jì)利益明顯失衡會(huì)造成原告方取證和技術(shù)鑒定難的問題，而有些被告甚至?xí)觅Y金收買污染證據(jù)，致使訴訟維權(quán)取證難現(xiàn)象發(fā)生，訴訟雙方在訴訟過程中受不到平等的待遇。因此，在環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任方面，我國(guó)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，但這是否意味著所有的舉證都落在了被告身上，原告是否應(yīng)當(dāng)提交證明其權(quán)益受到侵害的相關(guān)證據(jù)，還是在舉證過程中，注重原被告雙方的舉證資源數(shù)量，這些都是值得思考的問題。

三、解決我國(guó)環(huán)境公益訴訟問題的途徑

（1）明確環(huán)境公益訴訟的原被告主體資格。在我國(guó)《環(huán)境訴訟法》中，對(duì)原告主體中的社會(huì)組織作出了較為嚴(yán)格的限定，必須滿足依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，以及專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄兩項(xiàng)條件才可以依法提起環(huán)境公益訴訟，該規(guī)定對(duì)社會(huì)組織的限定過于嚴(yán)苛，因此加大社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的作用具有重要意義。與此同時(shí)，我國(guó)法律并未嚴(yán)格界定環(huán)境公益訴訟的被告主體資格，被告主體資格問題仍舊較為模糊。因此，筆者認(rèn)為，為了更好的行使公益訴訟的權(quán)利應(yīng)在制定相關(guān)法律條文時(shí)，適當(dāng)拓寬原告的主體資格，只要與自身利益有利害關(guān)系便可提起環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的主力軍作用，賦予社會(huì)組織能夠獨(dú)立提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，使得更多主體能夠依法提起環(huán)境公益訴訟，解決立案難的相關(guān)問題。其次，被告的主體資格也應(yīng)當(dāng)在法律條文中明文確定，對(duì)于前述跨行政區(qū)域的案件中，政府在一定條件下頁(yè)可以單獨(dú)作為被告主體被提起訴訟，以維護(hù)被侵權(quán)主體權(quán)益。

（2）明確跨省區(qū)污染的環(huán)境公益訴訟的訴訟地點(diǎn)。建議建立跨省級(jí)行政區(qū)域的若干大區(qū)法院或者巡回法院，專門受理省級(jí)行政區(qū)之間的跨區(qū)沖突案例，以確保我國(guó)的法院的法院獨(dú)立和司法權(quán)獨(dú)立，根除司法層面上的省級(jí)地方保護(hù)主義。跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟涉及不同區(qū)域的利益問題，因此，案件的訴訟法院成為難題，在法院的設(shè)置上來看，司法轄區(qū)和層級(jí)與行政轄區(qū)和層級(jí)幾乎完全合一，這樣對(duì)于地方保護(hù)主義的形成和貫徹是非常有利的。因此，大區(qū)法院的建立就在一定程度上遏制了地方保護(hù)主義的形成與惡化。同時(shí)，也有利于案件判決后的執(zhí)行。

（3）完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟中的舉證責(zé)任制度。環(huán)境公益訴訟案件中的原告，尤其是普通公民和個(gè)人，由于缺乏收集證據(jù)的技術(shù)方法，在取證方面困難重重。至于原告對(duì)違法侵權(quán)人在環(huán)境侵害過程中的主觀過錯(cuò)、行為違法性、因果關(guān)系方面的事實(shí)更是很難或根本不可能完成舉證。在環(huán)境公益訴訟中都采取舉證責(zé)任倒置的證明方法是比較符合環(huán)境訴訟案件的實(shí)際情況的。因此，我國(guó)現(xiàn)行法律已實(shí)行舉證責(zé)任倒置，從而讓公眾的立場(chǎng)更加接近監(jiān)督者，而不是受害者，同時(shí)也在一定程度上對(duì)可能產(chǎn)生問題的企業(yè)產(chǎn)生威懾作用，能夠更好的發(fā)揮法律的作用。這并不意味著全部舉證責(zé)任均由被告來承擔(dān)。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)作出相關(guān)解釋，部分較為基本的舉證責(zé)任由原告來承擔(dān)，例如前述的黃浦江死豬事件或者淮河水污染事件中，原告就應(yīng)承擔(dān)相關(guān)事實(shí)舉證責(zé)任，通過圖片形式等證明損害結(jié)果的發(fā)生以及污染的嚴(yán)重程度，通過這種方式，使得原被告主體更好地參與到環(huán)境公益訴訟中來。

四、結(jié)論

縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，最終有效解決跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟案件的途徑還是要依靠立法保障和司法手段。對(duì)于以上論述，仍屬于從整體角度對(duì)跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟的完善提出相關(guān)途徑，相信隨著理論和實(shí)踐的不斷深化研究，環(huán)境公益訴訟制度在程序上的完善，從原被告主體資格認(rèn)定、舉證責(zé)任問題以及訴訟地點(diǎn)的明確等多個(gè)方面入手，對(duì)于我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展會(huì)更為有利，環(huán)境公益訴訟也會(huì)更加健全。