郭艷芳

我國從20世紀(jì)90年代就已經(jīng)啟動(dòng)了存款保險(xiǎn)制度的研究工作。最初主要是通過對(duì)基礎(chǔ)理論、制度模式設(shè)計(jì)和國際存款保險(xiǎn)制度比較的研究，論證我國建立存款保險(xiǎn)制度的必要性和可行性。從2015年3月31日《存款保險(xiǎn)條例》正式公布后，更多的文獻(xiàn)資料主要集中于對(duì)條例內(nèi)容的評(píng)析及我國存款保險(xiǎn)制度引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)的研究。即使有關(guān)于金融安全網(wǎng)三大支柱的協(xié)調(diào)性研究，也更多地體現(xiàn)在《存款保險(xiǎn)條例》頒布之前理論層面的假設(shè)。本文從構(gòu)成我國金融安全網(wǎng)的“三道防線”入手，分析“兩道防線”背景下我國金融安全網(wǎng)保護(hù)力度的缺失，肯定了存款保險(xiǎn)制度作為金融安全網(wǎng)“最后一道防線”的作用，并從法律的角度對(duì)《存款保險(xiǎn)條例》理性設(shè)計(jì)提出完善的建議。

金融市場是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)之根本，金融市場安全及穩(wěn)定與否會(huì)直接影響到一國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治。為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)和化解金融危機(jī)，構(gòu)建能夠有效維護(hù)金融體系安全與穩(wěn)定的金融安全網(wǎng)被各國認(rèn)為是最有效的舉措。然而，對(duì)于金融安全網(wǎng)的構(gòu)成要素，國內(nèi)外學(xué)者并未達(dá)成一致觀點(diǎn)。日本有學(xué)者認(rèn)為，金融安全網(wǎng)是防止金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和擴(kuò)散的政策機(jī)制，其構(gòu)成要素包括中央銀行特別融資制度、存款保險(xiǎn)制度和政府公共注資三方面內(nèi)容。我國學(xué)界把國家安全網(wǎng)構(gòu)成分為狹義與廣義，狹義的金融安全網(wǎng)僅為存款保險(xiǎn)制度。從廣義上來看，雖然觀點(diǎn)不盡一致，但是通常一致認(rèn)為金融安全網(wǎng)由銀行業(yè)審慎監(jiān)管、中央銀行最后貸款人制度以及存款保險(xiǎn)制度構(gòu)成。

一、我國金融安全網(wǎng)的“三道防線”

1.審慎監(jiān)管。在理論界，一般都會(huì)將審慎監(jiān)管細(xì)化為宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管。方會(huì)磊、鐘良[1]認(rèn)為：“所謂宏觀審慎監(jiān)管是與微觀審慎監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的，從金融體系整體而非單一機(jī)構(gòu)角度實(shí)施的監(jiān)管，其目的是通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性的分析、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，來防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”但是筆者在此強(qiáng)調(diào)的審慎監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管，即金融監(jiān)管當(dāng)局主要負(fù)責(zé)銀行型金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。馬寧[2]認(rèn)為：“審慎監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自法定職權(quán)，有效管理與監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)，防范問題金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)或在問題金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)后削減其可能造成的消極影響?！?/p>

通過比較，筆者認(rèn)為審慎監(jiān)管其實(shí)就是審慎原則在金融監(jiān)管中的適用，是通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，確保金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營，增強(qiáng)對(duì)各種金融風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健運(yùn)行。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定，審慎監(jiān)管主要包括商業(yè)銀行的設(shè)立、資本充足率、注冊資本限額、清償能力、稽核檢查等內(nèi)容，可以將審慎監(jiān)管理解為一種事前的監(jiān)管，其主要目的是防范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.最后貸款人制度。在應(yīng)對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性資金短缺的銀行性金融機(jī)構(gòu)時(shí)，中央銀行作為最后貸款人牽頭負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，是我國安全網(wǎng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的“第二道防線”。中央銀行擔(dān)當(dāng)最后貸款人，要求受援助銀行首先窮盡解決流動(dòng)性資金短缺的所有合理手段，如組織存款、清收貸款、變現(xiàn)資產(chǎn)、股東救助、市場拆借及同業(yè)救助措施等——此即“最后貸款人”術(shù)語的由來[3]。中央銀行僅在受援助銀行有清償能力，但欠缺流動(dòng)性資產(chǎn)，并且已在中央銀行提供抵押物時(shí)，才提供臨時(shí)性流動(dòng)資金。對(duì)沒有建立存款保險(xiǎn)法律制度的國家，中央銀行作為最后貸款人實(shí)際上承擔(dān)隱性存款保險(xiǎn)職能。

3.存款保險(xiǎn)制度。截至2014年1月，世界上已經(jīng)有113個(gè)國家和地區(qū)建立了某種形式的存款保險(xiǎn)制度，我國是世界上第114個(gè)建立存款保險(xiǎn)制度的國家。存款保險(xiǎn)制度是指國家通過立法的形式，設(shè)立專門的存款保險(xiǎn)基金，明確當(dāng)個(gè)別銀行經(jīng)營出現(xiàn)問題的時(shí)候，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)依照規(guī)定使用存款保險(xiǎn)基金對(duì)存款人進(jìn)行及時(shí)償付，保障存款人權(quán)益，并采取必要的措施維護(hù)存款以及存款保險(xiǎn)基金安全的制度[4]。存款保險(xiǎn)制度作為我國金融安全網(wǎng)的“第三道防線”，不僅是維護(hù)金融安全與穩(wěn)定的“最后一道防線”，而且是大眾對(duì)金融穩(wěn)定與安全的“心理防線”，可以防止儲(chǔ)蓄存款居民因個(gè)別銀行倒閉而對(duì)其他銀行失去信心發(fā)生擠兌，引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。隨著存款利率上限的放開，我國利率市場化改革已經(jīng)基本完成，作為配套制度環(huán)境的存款保險(xiǎn)制度的重要性進(jìn)一步顯現(xiàn)。

綜上，審慎監(jiān)管作為一種事前預(yù)防措施，是為了降低銀行潛在風(fēng)險(xiǎn)，檢測銀行是否遵守了相關(guān)規(guī)章制度，確保銀行體系的安全與穩(wěn)定，其構(gòu)筑了我國金融安全網(wǎng)的“第一道防線”；最后貸款人制度側(cè)重于事中預(yù)防，是為了防止銀行流動(dòng)性資金欠缺危機(jī)的蔓延而對(duì)出現(xiàn)臨時(shí)性流動(dòng)資金困難的銀行提供的援助，其構(gòu)筑了我國金融安全網(wǎng)的“第二道防線”；而存款保險(xiǎn)法律制度是事后補(bǔ)救措施，能夠起到提高存款人信心、防止銀行擠兌和保護(hù)存款人利益的作用，是我國金融安全網(wǎng)的“最后一道防線”。

二、“兩道防線”背景下我國金融安全網(wǎng)保護(hù)力度缺失

1.“第一道防線”在我國金融安全網(wǎng)實(shí)踐中的缺陷。審慎監(jiān)管是我國金融安全網(wǎng)的“第一道防線”，有學(xué)者基于公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制、金融風(fēng)險(xiǎn)防范于未然考慮，把它列為金融安全網(wǎng)的核心地位。筆者認(rèn)為，這種事前預(yù)防是必須的，但由于金融風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測性及實(shí)施過程中的執(zhí)行效果，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)測性風(fēng)險(xiǎn)防范。

（1）“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管與金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營矛盾突出。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式。雖然各大學(xué)者提出我國要實(shí)行混業(yè)監(jiān)管模式，但現(xiàn)在還處于理論研究層面。結(jié)合我國金融市場的發(fā)展程度以及金融機(jī)構(gòu)品種的多樣化、創(chuàng)新性，可以發(fā)現(xiàn)金融市場呈現(xiàn)綜合性、多功能的發(fā)展趨勢。銀行的業(yè)務(wù)不再是僅涉及傳統(tǒng)的簡單存貸業(yè)務(wù)，而是逐步拓展到證券、保險(xiǎn)、基金等方面。隨著金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營趨勢逐步加強(qiáng)，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管必將出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，兩者之間存在的矛盾對(duì)審慎監(jiān)管的具體實(shí)施提出了質(zhì)疑。

（2）金融部門職能交叉重疊，屬地監(jiān)管趨于形式。各地方為了取得更多的信貸資金支持當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，成立了金融辦、金融局或金融處等部門，其職責(zé)是研究分析國內(nèi)外的宏觀金融形式，制定適合當(dāng)?shù)亟鹑跇I(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃，重點(diǎn)考核各類金融機(jī)構(gòu)信貸資金投放情況以及協(xié)調(diào)落實(shí)信貸資金，有著濃厚的政府行政干預(yù)色彩。同時(shí)，與銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管對(duì)象發(fā)生交叉重疊，導(dǎo)致兩機(jī)構(gòu)監(jiān)管對(duì)象泛濫，進(jìn)而形成監(jiān)管資源浪費(fèi)[5]。

我國商業(yè)銀行的外部結(jié)構(gòu)實(shí)行的是分支銀行體制，不按行政區(qū)劃設(shè)立分支，也就意味著銀行業(yè)屬于垂直管理行業(yè)，其分支機(jī)構(gòu)不具有法人資格，必須在總行授權(quán)范圍內(nèi)依法開展業(yè)務(wù)，由總行統(tǒng)一實(shí)施對(duì)人、財(cái)、物的管理權(quán)。相比較而言，屬地監(jiān)管的力度比行業(yè)監(jiān)管的力度小，一般由當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門直接實(shí)施，對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題只能采取一些形式上的措施，如批評(píng)教育、罰款處理等，沒有實(shí)質(zhì)性權(quán)力追究違規(guī)人員的職責(zé)，達(dá)不到監(jiān)管的目的。

2.“第二道防線”在我國金融安全網(wǎng)實(shí)踐中的缺陷。最后貸款人制度作為我國金融安全網(wǎng)的“第二道防線”，產(chǎn)生于中央銀行的壟斷貨幣發(fā)行權(quán)和中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的法定職責(zé)[6]。在實(shí)踐中，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)陷入困境或者危機(jī)時(shí)，我國尚未形成一個(gè)市場化的問題銀行處置機(jī)制，而是大多由中央銀行再貸款來提供資金支持。1993年，我國廣東恩平發(fā)生當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)資金缺口，引發(fā)地方性金融危機(jī)。1998年，海南發(fā)展銀行因兼并28家資本充足率低、不能支付到期債務(wù)的城市信用社、托管5家被關(guān)閉的信用社而導(dǎo)致自身經(jīng)營惡化，出現(xiàn)客戶擠兌現(xiàn)象。中央銀行為解決支付危機(jī)，提供了34億元人民幣的再貸款進(jìn)行緊急援助。由此可知，對(duì)于銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，還是主要采取最后貸款人制度來兌付居民儲(chǔ)蓄存款本息，無形中增加了中央銀行的負(fù)擔(dān)，降低了中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。

（1）最后貸款人制度立法缺陷。目前為止，1999年中央銀行發(fā)布的《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》（簡稱《貸款管理暫行辦法》），是我國規(guī)定中央銀行最后貸款人制度最主要的一部法規(guī)。《貸款管理暫行辦法》存在適用范圍過窄、救助標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛、貸款期限較長、懲罰措施不足、對(duì)貸款擔(dān)保的執(zhí)行也并未嚴(yán)格遵循《貸款管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定等問題。

（2）最后貸款人“模糊性”識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)自相矛盾。最后貸款人制度是針對(duì)問題銀行發(fā)生流動(dòng)性資金困難，而非處于破產(chǎn)情形下的一種援助制度。實(shí)踐中，我國最后貸款人對(duì)于判定流動(dòng)性資金困難或破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)沒有一個(gè)統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，缺乏清晰完善的適用規(guī)則，導(dǎo)致中央銀行只能根據(jù)主觀判斷對(duì)問題銀行提供救助。但是，這種模糊性標(biāo)準(zhǔn)也在一定程度上發(fā)揮了積極作用，即銀行從事風(fēng)險(xiǎn)行為造成流動(dòng)性資金困難時(shí)不能判斷是否能夠得到最后貸款人的救助，通常會(huì)采取謹(jǐn)慎的行為，避免道德風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。兩者之間的矛盾不足以克服中央銀行最后貸款人實(shí)行救助中發(fā)生的“尋租”行為或者監(jiān)管寬容。

（3）最后貸款人制度引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國中央銀行實(shí)行的“系統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)”（最后貸款標(biāo)準(zhǔn)），中央銀行行使最后貸款人職能是為了緩解問題銀行的暫時(shí)性流動(dòng)資金危機(jī)，通過直接對(duì)面臨危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性資金援助來維護(hù)金融穩(wěn)定。中央銀行這種事實(shí)上的隱性保險(xiǎn)，能夠迅速有效地化解危機(jī)，但又把中央銀行置于兩難的境地：一方面，如果銀行金融機(jī)構(gòu)知道在出現(xiàn)流動(dòng)性資金困難時(shí)會(huì)得到最后貸款人的救助，那么就會(huì)放松風(fēng)險(xiǎn)管理，過多地進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)金融活動(dòng)，忽視穩(wěn)健經(jīng)營的重要性；另一方面，最后貸款人如果對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性資金困難的金融機(jī)構(gòu)撒手不管，就無法阻止大眾恐慌心理的蔓延，不符合維護(hù)金融穩(wěn)定這一立法宗旨。

三、我國金融安全網(wǎng)整體效能提高：存款保險(xiǎn)制度建立

2015年3月，國務(wù)院頒布了《存款保險(xiǎn)條例》，正式建立了我國存款保險(xiǎn)制度，填補(bǔ)了我國金融安全網(wǎng)的重要空白，具有完善現(xiàn)有金融安全網(wǎng)、保護(hù)存款人的合法權(quán)益、降低銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定等重要意義，與最后貸款人制度、審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)配合，共同提高我國金融安全網(wǎng)的整體效能。

1.凸顯存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位。監(jiān)管部門審慎監(jiān)管的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，最后貸款人制度的目標(biāo)是維護(hù)金融穩(wěn)定，存款保險(xiǎn)制度的規(guī)范性主要在《存款保險(xiǎn)條例》中體現(xiàn)，目標(biāo)是依法保護(hù)存款人的合法權(quán)益、及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，可以說金融安全網(wǎng)把維護(hù)信用秩序、保持金融市場穩(wěn)定和保護(hù)存款人利益列為自己的三大目標(biāo)。相比較而言，存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)處于一種擴(kuò)大的趨勢，其核心是保護(hù)存款人的合法權(quán)益、及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，存款保險(xiǎn)制度的目標(biāo)定位對(duì)于制度的理性設(shè)計(jì)具有決定性的作用。

2.彰顯存款保險(xiǎn)制度理性設(shè)計(jì)。若沒有正確的存款保險(xiǎn)制度目標(biāo)定位，將會(huì)導(dǎo)致其理性設(shè)計(jì)誤入歧途。2001年金融穩(wěn)定論壇發(fā)布的《關(guān)于建立有效存款保險(xiǎn)制度指南》規(guī)定：“存款保險(xiǎn)制度只有成為設(shè)計(jì)良好的金融安全網(wǎng)的一部分才能行之有效。”我國《存款保險(xiǎn)條例》的頒布，是隱性全額保險(xiǎn)向顯性限額保險(xiǎn)的成功轉(zhuǎn)換，但是根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)，限額償付金額不合理，可能引起存款搬家風(fēng)險(xiǎn)。我國規(guī)定的最高限額償付金額為人民幣50萬元，可以覆蓋99.63%的存款人全部存款。強(qiáng)制性投保方式有助于我國建立強(qiáng)大的存款保險(xiǎn)基金，避免銀行業(yè)監(jiān)管套利行為，促進(jìn)銀行業(yè)公平競爭；投保銀行范圍的設(shè)計(jì)有利于我國中小銀行和民營銀行的快速發(fā)展；存款類型、存款風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的合理設(shè)計(jì)有利于防范大額存款人和銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擁有“付款箱”功能和監(jiān)管職能，有利于與金融安全網(wǎng)其他成員形成信息共享。

四、完善金融安全網(wǎng)“最后一道防線”的法律設(shè)計(jì)

從《存款保險(xiǎn)條例》運(yùn)行兩年以來的反應(yīng)來看，銀行存款格局保持穩(wěn)定，各期保費(fèi)順利歸集，基金穩(wěn)步積累，風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率穩(wěn)步實(shí)施。沒有事前事中預(yù)防，存款保險(xiǎn)制度的建立就沒有意義；沒有事后補(bǔ)救，就會(huì)加大事前事中風(fēng)險(xiǎn)成本。審慎監(jiān)管、最后貸款人制度、存款保險(xiǎn)制度互相協(xié)調(diào)，構(gòu)成金融安全網(wǎng)，但并不意味著存款保險(xiǎn)制度建成之后我國金融安全網(wǎng)的構(gòu)建已經(jīng)完成，這僅僅是個(gè)開始。

1.推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度立法及完善制度設(shè)計(jì)。我國《存款保險(xiǎn)條例》是一部行政法規(guī)，設(shè)計(jì)初衷是減少成本，給制度構(gòu)建提供摸索期，從兩年來的運(yùn)行效果看，沒有發(fā)生存款搬家現(xiàn)象，保費(fèi)基金收納正常，存款格局穩(wěn)定。由于《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定過于注重原則性，操作性不強(qiáng)，因此考慮效仿其他國家存款保險(xiǎn)制度依托于“存款保險(xiǎn)法”的做法。存款保險(xiǎn)制度在我國金融安全體系中的重要作用，要求該制度需要以基本法的形式來規(guī)范，這符合我國《立法法》的基本要求。立法內(nèi)容設(shè)計(jì)需考慮以下方面：

（1）存款保險(xiǎn)承保范圍。根據(jù)我國《存款保險(xiǎn)條例》第四條的規(guī)定，被保險(xiǎn)存款包括投保機(jī)構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款。既然是存款，通過基金、股票、保險(xiǎn)、信托等方式投資理財(cái)?shù)?，將不?huì)受到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保護(hù)，這符合存款保險(xiǎn)制度保護(hù)中小存款人的公共政策目標(biāo)，也符合資本市場下高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的“買者自負(fù)”規(guī)則。同時(shí)，我國銀行的居民存款主要來自人民幣存款，但不排除占比相對(duì)小的外幣存款，為了有效維護(hù)存款人對(duì)銀行業(yè)的信心及金融穩(wěn)定，也把外幣存款納入存款保險(xiǎn)承保范圍?？紤]部分存款的持有者擁有熟練的金融操作經(jīng)驗(yàn)，具有信息優(yōu)勢，能夠分析銀行經(jīng)營狀況的好壞，為了防范銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，加大對(duì)銀行的市場約束，把金融機(jī)構(gòu)同業(yè)存款、投保機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員在本投保機(jī)構(gòu)的存款以及存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定不予保險(xiǎn)的其他存款、社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金存款排除在存款保險(xiǎn)承保范圍之外。

但是筆者認(rèn)為，我國大多數(shù)人金融知識(shí)欠缺，沒有熟練的金融操作經(jīng)驗(yàn)，一般投資理財(cái)方式限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的保本理財(cái)、非保本理財(cái)、國債（截至目前，鮮有這三種理財(cái)產(chǎn)品虧負(fù)實(shí)例），購買股票、基金的人數(shù)相對(duì)不多。這里需考慮三個(gè)問題：第一，采取“一刀切”，全部理財(cái)產(chǎn)品不劃歸《存款保險(xiǎn)條例》存款承保范圍是否可取。第二，雖然規(guī)定了存款承保范圍及排除范圍，但是何為存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定不予保險(xiǎn)的其他存款，標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。

（2）存款保險(xiǎn)限額償付。由于存款保險(xiǎn)制度本身存在不可避免的道德風(fēng)險(xiǎn)，我國《存款保險(xiǎn)條例》第五條規(guī)定了限額償付金額，最高償付限額為人民幣50萬元，可以覆蓋99.63%的存款人全部存款，也就是說，以50萬元為存款保險(xiǎn)償付臨界線，只有0.37%的存款人的部分存款不能被保險(xiǎn)償付。同時(shí)，關(guān)于彈性最高償付限額的規(guī)定既與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢相吻合，又與其他國家存款保險(xiǎn)制度保險(xiǎn)賠付制度理念相一致。存款人的存款只要在最高存款保險(xiǎn)償付金額內(nèi)，都可全額償付；對(duì)于超出最高償付限額的部分，依法從投保機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中受償。

但從已經(jīng)建立了存款保險(xiǎn)制度的國家和地區(qū)的實(shí)踐來看，大多數(shù)情況下遵循下列步驟：第一步，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)先使用存款保險(xiǎn)基金支持其他良好的銀行收購或承接問題銀行的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債。第二步，確實(shí)無法由其他銀行收購、承接的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債，才按照最高償付限額直接償付被保險(xiǎn)存款。第三步，超過最高償付限額的存款，存款人依法從問題銀行清算財(cái)產(chǎn)中受償。這是為了降低存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基金的運(yùn)行成本，也是為了利率市場化后，刺激銀行間競爭，間接實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)金融發(fā)展。

我國在規(guī)定存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)使用存款保險(xiǎn)基金、保護(hù)存款人利益方面的方式有三種，即直接償付、委托償付、擔(dān)保償付，但這三種都不是強(qiáng)制性的，而是選擇性的，這與我國存款保險(xiǎn)制度貫徹存款保險(xiǎn)基金使用“最小化成本”原則相符。從我國成立存款保險(xiǎn)制度后問題銀行處置實(shí)例來看，鮮見問題銀行被接管實(shí)例，但不缺乏銀行業(yè)并購重組實(shí)例，例如長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)農(nóng)商銀行和海南銀行的誕生。按照前面存款保險(xiǎn)基金的“三步驟”及我國存款保險(xiǎn)基金使用方式，如果問題銀行接管失敗，被宣告破產(chǎn)，那么最高保險(xiǎn)償付金額外的存款在清算財(cái)產(chǎn)中極有可能無法得到充分補(bǔ)償。在此情況下，會(huì)發(fā)生多米諾骨牌效應(yīng)，可能會(huì)出現(xiàn)存款企業(yè)倒閉、企業(yè)人員失業(yè)、存款人喪失對(duì)銀行業(yè)的信心發(fā)生銀行擠兌從而引起區(qū)域性銀行業(yè)動(dòng)蕩等現(xiàn)象。而如果采取銀行重組，有可能不僅不會(huì)造成問題銀行風(fēng)險(xiǎn)性引起的破產(chǎn)，問題銀行成功重組后，還會(huì)使最高存款保險(xiǎn)限額保護(hù)外的存款人得到本金、利息的償付。所以，我國《存款保險(xiǎn)條例》雖然是選擇性存款保險(xiǎn)基金使用“最小化成本”方式，但大體上也遵循國際上的“三步驟”。

（3）存款保險(xiǎn)費(fèi)率。我國存款保險(xiǎn)實(shí)行基準(zhǔn)費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率相結(jié)合的制度，主要是為了促進(jìn)大、中、小銀行業(yè)公平競爭和審慎經(jīng)營，強(qiáng)化對(duì)投保機(jī)構(gòu)的市場約束。這與《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》中的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率相吻合。然而，我國《存款保險(xiǎn)條例》剛頒布時(shí)，存款保險(xiǎn)費(fèi)率是基于投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)而計(jì)算出的差別費(fèi)率，隨著我國金融市場的發(fā)展，我國存款保險(xiǎn)費(fèi)率的規(guī)定需進(jìn)一步細(xì)化，以提高可操作性。

（4）存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》指出：審慎監(jiān)管、最后貸款人制度和存款保險(xiǎn)制度構(gòu)成一個(gè)國家的金融安全網(wǎng)。在單個(gè)或者數(shù)量不多的銀行出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)或者破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)制度能夠發(fā)揮優(yōu)勢。但是如果發(fā)生“系統(tǒng)性危機(jī)”，僅依靠存款保險(xiǎn)制度解決，是萬不可能的。所以，為了保證金融安全網(wǎng)體系的穩(wěn)健運(yùn)行和有效協(xié)調(diào)，有必要對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位。但是我國《存款保險(xiǎn)條例》未明確其法律地位、運(yùn)行程序以及與其他金融安全網(wǎng)成員之間的關(guān)系，不具有可操作性。未來在設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的法律地位時(shí)，必須在法律法規(guī)中明確其獨(dú)立運(yùn)營、與金融安全網(wǎng)成員之間的信息共享機(jī)制，使它們之間的協(xié)調(diào)行為從制度化落實(shí)到現(xiàn)實(shí)化。

2.與相關(guān)法律有序銜接，完善金融機(jī)構(gòu)市場化法律退出體系。從國際立法實(shí)踐看，各國普遍由《存款保險(xiǎn)法》與《企業(yè)破產(chǎn)法》一起確立銀行的退出法律制度。多數(shù)情況下由《存款保險(xiǎn)法》實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場化退出，主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都沒有制定專門的《銀行破產(chǎn)法》。我國《存款保險(xiǎn)條例》作為一部行政法規(guī)，其條文大多是原則性的規(guī)定，特別是在對(duì)問題投保機(jī)構(gòu)的接管、清算、償付及市場化退出機(jī)制方面，沒有具體的可操作的規(guī)定。為了完善金融機(jī)構(gòu)市場化法律退出體系，我國在制定《存款保險(xiǎn)法》時(shí)，可以借鑒國外立法實(shí)踐，由《存款保險(xiǎn)法》實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場化退出，或者在《商業(yè)銀行破產(chǎn)法》出臺(tái)之前，將《存款保險(xiǎn)條例》與原有的《企業(yè)破產(chǎn)法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督法》多部法律法規(guī)協(xié)調(diào)與銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)問題投保機(jī)構(gòu)的接管、清算、償付及市場化退出機(jī)制安排。

3.加入IADI，完善存款保險(xiǎn)制度中道德風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制。迄今為止，國際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)（IADI）已經(jīng)發(fā)布了三個(gè)版本的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》，為要出臺(tái)或改革存款保險(xiǎn)制度實(shí)踐的國家提供了最新的國際規(guī)范。盡管IADI非會(huì)員國家也可以借鑒《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》以及存款保險(xiǎn)制度各方面的內(nèi)容，但不能及時(shí)有效地了解存款保險(xiǎn)制度國際最新議題與對(duì)本國金融穩(wěn)定的影響。我國《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)相對(duì)較晚，缺乏具體的實(shí)踐操作，其內(nèi)容設(shè)計(jì)結(jié)合本國情況并借鑒了國外立法實(shí)踐，基本上與《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》制度理念相一致。如果中央銀行或者存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)加入IADI，那么可以更便捷地獲得國際存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)尚未公開的研究與報(bào)告，使我國存款保險(xiǎn)制度在盡快落實(shí)制度化、體系化的同時(shí)，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)，并更好地吸取國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。我國在實(shí)施、評(píng)估、改革和完善存款保險(xiǎn)制度的過程中，必須發(fā)現(xiàn)存在的問題，努力采取各種可行性措施，盡量地防范和減少道德風(fēng)險(xiǎn)，從而為我國金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。

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