■/陳安納

創(chuàng)新創(chuàng)造是我國(guó)新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟(jì)軟著陸的重要?jiǎng)恿?，而?chuàng)新的保障引擎則是科研制度與科研經(jīng)費(fèi)。2017年11月底，中國(guó)企業(yè)新聞網(wǎng)根據(jù)最新科研制度將其總結(jié)為“讓科研經(jīng)費(fèi)真正成為創(chuàng)新助推器”。另一方面，根據(jù)中國(guó)青年報(bào)7月底發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，科研經(jīng)費(fèi)貪污罪在科研經(jīng)費(fèi)犯罪中的占比超過75%，而事業(yè)單位中的高校教師、科研院所科研人員占比50%、25%。這在一定程度上說明我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度存在不足，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理問題嚴(yán)重。例如廈門大學(xué)教授何孝星、林伯強(qiáng)負(fù)責(zé)的課題組使用與課題無關(guān)的票據(jù)報(bào)銷科研經(jīng)費(fèi)問題，審計(jì)署將此問題移送教育部查處。不僅是廈大有這一問題。其他單位甚至出現(xiàn)一些更嚴(yán)重的案例，如山東大學(xué)陳哲宇教授貪污科研經(jīng)費(fèi)50萬。為此，本文試圖基于當(dāng)下我國(guó)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀，結(jié)合最新科研經(jīng)費(fèi)管理制度，以審計(jì)視角歸納科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理的重點(diǎn)，并提出完善和健全科研經(jīng)費(fèi)管理制度的對(duì)策。

一、事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)概述

2016年7月底，中央開始對(duì)科研經(jīng)費(fèi)給予高度關(guān)注，逐漸出臺(tái)簡(jiǎn)化預(yù)算、放寬經(jīng)費(fèi)使用權(quán)限、規(guī)范報(bào)銷流程等政策。而這些政策的初衷是將科研人員從繁雜的科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷事宜中解放出來，使其將精力真正用于科研，并提出“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”和“打醬油的錢可以打醋”等。2017年十二屆人大五次會(huì)議更明確提出，科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷程序簡(jiǎn)化是推動(dòng)我國(guó)科技驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，也是有效發(fā)揮科研人員與科研單位作用的基礎(chǔ)條件。但科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理權(quán)限的放寬在某種程度上給予了不法科研人員套現(xiàn)、亂用科研經(jīng)費(fèi)可乘之機(jī)。為此，涌現(xiàn)出了一些管理問題。事業(yè)單位，尤其是高校、科研院所及行政事業(yè)單位，是我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)資助的重點(diǎn)單位。據(jù)國(guó)家重大科技專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃和國(guó)家自然基金綜合統(tǒng)計(jì)，2017年清華大學(xué)獲科研經(jīng)費(fèi)約為160億元，而緊隨其后的是上海交通大學(xué)和南京大學(xué)，分別為84億元和80億元。因此，事業(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理問題直接關(guān)系著我國(guó)整體經(jīng)費(fèi)使用效率。

二、審計(jì)視角下科研經(jīng)費(fèi)的關(guān)注重點(diǎn)

根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理實(shí)踐及以往文獻(xiàn)研究，將審計(jì)視角下科研經(jīng)費(fèi)的關(guān)注重點(diǎn)總結(jié)為發(fā)票報(bào)銷、預(yù)算與支出、結(jié)余三方面。

（一）發(fā)票報(bào)銷

發(fā)票報(bào)銷既是審計(jì)視角下的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷關(guān)注重點(diǎn)，也是稅務(wù)關(guān)注重點(diǎn)。其主要體現(xiàn)于以下幾方面：一是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷是否必須開具發(fā)票，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位獲得具有橫向資金分配權(quán)限部門的科研經(jīng)費(fèi)劃撥，可以使用銀行結(jié)算憑證進(jìn)行報(bào)銷，但若轉(zhuǎn)賬給合作單位相應(yīng)科研經(jīng)費(fèi)的，屬于代收性質(zhì)，不需要發(fā)票及銀行結(jié)算憑證，可使用行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)；沒有隸屬關(guān)系事業(yè)單位科研院所間發(fā)生的應(yīng)稅資金往來，必須具有發(fā)票，若不是應(yīng)稅資金往來，可以使用銀行結(jié)算憑證進(jìn)行報(bào)銷。二是理論上可以實(shí)行預(yù)借發(fā)票，但其責(zé)任歸為借票人，若在事后不能追回相應(yīng)稅票或科研經(jīng)費(fèi)，則由開票人自行承擔(dān)。因此，在實(shí)踐中，借票情況通常不會(huì)發(fā)生。

（二）預(yù)算與支出

關(guān)于預(yù)算的審計(jì)主要基于三點(diǎn)展開：一是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整是否合理，預(yù)算明細(xì)中的預(yù)算核算是否符合實(shí)際，例如高校的人力資源管理領(lǐng)域鮮有做設(shè)備預(yù)算的，若在預(yù)算明細(xì)中涉及設(shè)備預(yù)算，則可能要細(xì)化審計(jì)；預(yù)算限度是否符合規(guī)定，例如部分事業(yè)單位預(yù)算的下屬人員勞務(wù)費(fèi)比例不能超過總預(yù)算的15%。二是預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算本身是否存在偏差，偏差是否在合理范圍內(nèi)，例如將設(shè)備購置在科研經(jīng)費(fèi)中占比非常高，那么這將不符合預(yù)算規(guī)定，需要重點(diǎn)審計(jì)。三是具體科研項(xiàng)目中的科研經(jīng)費(fèi)配置，例如國(guó)家自然科學(xué)基金要求在項(xiàng)目結(jié)題后可以繼續(xù)使用未使用完的科研經(jīng)費(fèi)，期限為1年（2016年前為3年），以作為科研項(xiàng)目后評(píng)估項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持。

關(guān)于支出的審計(jì)主要基于兩點(diǎn)：一是收入的票據(jù)是否符合國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，例如廈門大學(xué)教授何孝星、林伯強(qiáng)負(fù)責(zé)的課題組使用與課題無關(guān)的票據(jù)報(bào)銷科研經(jīng)費(fèi)問題，實(shí)屬報(bào)銷管理不當(dāng)和違法行為。二是是否具有預(yù)算外資金，例如預(yù)算中沒有列支電腦等設(shè)備，但在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷時(shí)多了電腦設(shè)備的發(fā)票，這就屬于經(jīng)費(fèi)報(bào)銷違規(guī)。

（三）結(jié)余

關(guān)于結(jié)余的審計(jì)主要基于以下兩點(diǎn)：

一是科研項(xiàng)目在項(xiàng)目規(guī)定年限后（延期結(jié)項(xiàng)除外），是否存在結(jié)余現(xiàn)象，目前規(guī)定結(jié)項(xiàng)后的1年內(nèi)可以繼續(xù)使用未使用完的科研經(jīng)費(fèi)以支持項(xiàng)目后評(píng)估研究，但很多地方性資助項(xiàng)目在結(jié)項(xiàng)后會(huì)將剩余經(jīng)費(fèi)原路返回，因此這就會(huì)造成一種報(bào)銷管理混亂問題，科研人員“盡力”將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全部花完，而這背后必然是發(fā)票的不對(duì)應(yīng)和預(yù)算外支出。因此，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷需要著重細(xì)化審計(jì)。

二是科研項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)是否符合項(xiàng)目規(guī)定情況和預(yù)期成果情況，一方面一些項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)時(shí)間較長(zhǎng)，一般均會(huì)存在跨年現(xiàn)象，那么結(jié)余經(jīng)費(fèi)在結(jié)項(xiàng)期間是否可以繼續(xù)用于項(xiàng)目后續(xù)研究，若不能就可能會(huì)出現(xiàn)研究資金周轉(zhuǎn)困難，提前套現(xiàn)虛開發(fā)票現(xiàn)象。另一方面，項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)后是否會(huì)有符合規(guī)定的結(jié)項(xiàng)證明或者結(jié)項(xiàng)書，例如廣東省深圳市基礎(chǔ)研究等項(xiàng)目具有嚴(yán)格的結(jié)項(xiàng)證明，而廣東省自然基金則只有一個(gè)結(jié)項(xiàng)蓋章，且在參與人員名單上沒有任何確定程序，這很容易出現(xiàn)結(jié)項(xiàng)時(shí)人員勞務(wù)費(fèi)報(bào)銷混亂現(xiàn)象。因此，該部分成為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。

三、事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理存在的問題

（一）報(bào)銷細(xì)化難以掌控

雖然最新科研經(jīng)費(fèi)使用制度對(duì)一些細(xì)化科目進(jìn)行了規(guī)定，可以“用買醬油的錢打醋”，但是這在事業(yè)單位中仍然難以把握這個(gè)限度，索性部分事業(yè)單位仍然按照原來的制度執(zhí)行。首先，國(guó)際合作交流費(fèi)、差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)是項(xiàng)目研究中的三項(xiàng)費(fèi)用，報(bào)銷任何一項(xiàng)交流會(huì)議費(fèi)用，需要上交會(huì)議通知、邀請(qǐng)函等，尤其針對(duì)一些會(huì)議，會(huì)議通知只是一份普遍適用的格式文件，并沒有每個(gè)人對(duì)應(yīng)的邀請(qǐng)函，這時(shí)非常容易導(dǎo)致科研人員偽造會(huì)議邀請(qǐng)函；且以上三項(xiàng)費(fèi)用在一次會(huì)議中是均會(huì)產(chǎn)生的，但其限度卻難以把握，例如合作交流費(fèi)小于報(bào)銷限度，差旅費(fèi)大于報(bào)銷限度，科研單位報(bào)銷時(shí)則會(huì)按照合作交流費(fèi)的實(shí)際發(fā)生額報(bào)銷，按照差旅費(fèi)的最大額度進(jìn)行報(bào)銷，而不是三項(xiàng)費(fèi)用的總額限度進(jìn)行報(bào)銷，這也非常容易導(dǎo)致科研人員虛開發(fā)票。其次，科研經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷差旅費(fèi)中的交通費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是高鐵二等座，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，若科研單位在北方（如黑龍江），需要參加南方會(huì)議時(shí)，則需要坐10個(gè)小時(shí)的火車，這對(duì)科研人員的時(shí)間和精力是極大的浪費(fèi)與考驗(yàn)。因此該報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)很難推動(dòng)全國(guó)乃至國(guó)際科研人員最大化使用科研經(jīng)費(fèi)從事交流、學(xué)習(xí)。最后，信息化時(shí)代背景下，諸多會(huì)議采用轉(zhuǎn)賬方式繳納會(huì)議費(fèi)，不接受現(xiàn)金或刷卡繳納。但在事業(yè)單位中仍然規(guī)定只有以“公卡”繳費(fèi)才能進(jìn)行報(bào)銷，進(jìn)而導(dǎo)致科研人員參加會(huì)議前需要向科研單位財(cái)務(wù)部門借款等繁雜的程序。

（二）報(bào)銷監(jiān)管傳統(tǒng)化

以審計(jì)視角看，科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過于傳統(tǒng)化。首先，在互聯(lián)網(wǎng)信息化時(shí)代，目前報(bào)銷只是允許科研人員在相關(guān)軟件上（如浪潮開發(fā)的報(bào)銷軟件）自主輸入報(bào)銷信息，直接上傳至財(cái)務(wù)處，然后將紙質(zhì)材料報(bào)送至財(cái)務(wù)處，但后續(xù)科研經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷進(jìn)度沒有任何跟蹤程序，有時(shí)候一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷需要跨年。這極大的挫敗了科研人員經(jīng)費(fèi)使用積極性，甚至部分科研人員意欲一次性報(bào)銷大量費(fèi)用（中間不乏虛開發(fā)票、偽造會(huì)議信息等），以待后續(xù)研究使用。其次，報(bào)銷監(jiān)管過于單一化，目前只是委托單位的財(cái)務(wù)部門起到經(jīng)費(fèi)報(bào)銷監(jiān)管職能，而科研人員與其委托單位本身就是“一家”，只要沒有大額貪污等違法行為，科研單位報(bào)銷人員通常會(huì)得過且過，這就使得小額科研經(jīng)費(fèi)使用愈發(fā)不規(guī)范。

四、以審計(jì)視角完善事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理的對(duì)策

（一）嚴(yán)格執(zhí)行“放管服”制度

“放管服”是國(guó)家在科研方面簡(jiǎn)政放權(quán)的典型，也是國(guó)家充分信任科研人員的表現(xiàn)。其中“放”是要破除科研人員合規(guī)合矩的使用科研經(jīng)費(fèi)的觀念，大膽使用科研經(jīng)費(fèi)，將合作交流費(fèi)、差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用合一，按照總限度進(jìn)行報(bào)銷，合理確定會(huì)議交通工具報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，例如“長(zhǎng)江學(xué)者”、教授等交通報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展至飛機(jī)經(jīng)濟(jì)艙。同時(shí)拓展高層次科研人員會(huì)議交流次數(shù)，例如不嚴(yán)格規(guī)定每年必須在3次會(huì)議交流以內(nèi)，鼓勵(lì)參加國(guó)際交流會(huì)議；住宿標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一按照450元標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)城市等級(jí)進(jìn)行劃分，例如香港、澳門等要增加經(jīng)費(fèi)報(bào)銷額度，國(guó)內(nèi)一線城市也要增加報(bào)銷額度。二是將經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整權(quán)限下放至項(xiàng)目主持人，委托單位承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，這樣可以避免部分會(huì)議費(fèi)用繳納必須轉(zhuǎn)賬的弊端。因此，審計(jì)必須針對(duì)上述的關(guān)聯(lián)費(fèi)用總額限度、報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)與其職稱等級(jí)等是否一致實(shí)施監(jiān)管。

“管”是科研經(jīng)費(fèi)使用活而不亂的體現(xiàn)，嚴(yán)格監(jiān)管其報(bào)銷憑證是否齊全，報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)是否與其職稱等級(jí)一致，是否存在大額報(bào)銷情況，若存在則必須細(xì)化審計(jì)，例如山東大學(xué)陳教授每次以實(shí)驗(yàn)室名義報(bào)銷上十萬元的經(jīng)費(fèi)額度?！胺笔菆?bào)銷管理人員必須加快報(bào)銷進(jìn)度，提升服務(wù)質(zhì)量，減少科研人員在報(bào)銷環(huán)節(jié)的時(shí)間花費(fèi)，“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”。因此，審計(jì)應(yīng)該著手于報(bào)銷人員在經(jīng)費(fèi)管理方面的監(jiān)管，對(duì)于“遲到早退”、懈怠報(bào)銷的管理人員，給予經(jīng)濟(jì)處罰和紀(jì)律處分。

（二）構(gòu)建多部門報(bào)銷聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制

在信息化時(shí)代，國(guó)家基金委多次號(hào)召依托事業(yè)單位快速構(gòu)建信息化報(bào)銷管理系統(tǒng)，以便于科研人員報(bào)銷事宜。而以審計(jì)視角，構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)信息化監(jiān)管機(jī)制是當(dāng)下報(bào)銷管理的重中之重。首先，加大計(jì)算機(jī)在報(bào)銷管理中的使用層次，搭建報(bào)銷數(shù)據(jù)平臺(tái)，科研人員可以在系統(tǒng)上實(shí)時(shí)跟蹤報(bào)銷進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)報(bào)銷部門、科研人員及項(xiàng)目委托方（國(guó)家基金委、科技部等）間的數(shù)據(jù)傳輸與對(duì)接，共享報(bào)銷金額、材料、報(bào)銷流程等。加快經(jīng)費(fèi)信息審計(jì)系統(tǒng)建設(shè)，完善科研項(xiàng)目分類審計(jì)模型，以審計(jì)監(jiān)管+數(shù)據(jù)化模式精確經(jīng)費(fèi)審計(jì)范圍、確定經(jīng)費(fèi)審計(jì)重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)實(shí)時(shí)與動(dòng)態(tài)監(jiān)管。其次，構(gòu)建科研人員誠信體系（如黑名單、誠信檔案等），其 中包含報(bào)銷違規(guī)情況、學(xué)術(shù)不端情況、項(xiàng)目未能如期完成情況等。對(duì)違規(guī)或者在誠信體系中失分較多的科研人員，必須予以一定年限（3年或5年）內(nèi)不能申請(qǐng)科研項(xiàng)目，或者不能以該事業(yè)單位為依托單位申請(qǐng)科研項(xiàng)目。甚至情節(jié)嚴(yán)重者，追回科研經(jīng)費(fèi)，上報(bào)國(guó)家基金委。最后，對(duì)報(bào)銷管理人員引入經(jīng)濟(jì)審計(jì)，以經(jīng)濟(jì)審計(jì)為切入點(diǎn)，由經(jīng)費(fèi)使用事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向經(jīng)費(fèi)預(yù)算監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)使用中監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)審計(jì)長(zhǎng)效化和常態(tài)化；以科研項(xiàng)目類別為主線，對(duì)不同依托單位、不同地域、不同項(xiàng)目級(jí)次、不同支持人職稱等配以不同的審計(jì)內(nèi)容與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化審計(jì)目的性和針對(duì)性；對(duì)報(bào)銷管理人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的審計(jì)由任中審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿魏髮徲?jì)，即使項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷完畢，后期發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷不合規(guī)定，其相關(guān)人員仍需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

[1]馬順，牛如海.基于內(nèi)部審計(jì)視角的高校科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)師，2016（11）.

[2]黃旸楊.審計(jì)視角下現(xiàn)代大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理研究——基于Z大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理的案例分析〔J〕.中國(guó)內(nèi)部審計(jì)，2014（4）.

[3]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見〔Z〕.2016，50號(hào).

[4]教育部.高等學(xué)校科研助理管理辦法（暫行）〔Z〕.2010，4號(hào).