薛艷馥

[摘要]當今，我國經(jīng)濟發(fā)展日益強大，隨著我國國民公平意識的不斷加強以及城鎮(zhèn)化的逐步推進，多項城鄉(xiāng)二元制度都進行了相應(yīng)的完善。在社會養(yǎng)老保障方面，城鄉(xiāng)分離的二元制度已無法適應(yīng)當前日新月異的社會形態(tài)，其帶來的不公使得城鄉(xiāng)差距愈發(fā)增大，于是國務(wù)院決定于2014年2月正式整合城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，這一舉措在我國養(yǎng)老保險工作建設(shè)上具有重大的意義。然而，由于我國國情特殊，先前相關(guān)制度也并不完善，新制度覆蓋人群面廣，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老制度并軌后面臨著十分復(fù)雜的整合問題。由于人口基數(shù)大，我國人口老齡化問題只會日趨加重，尚未完善的社會養(yǎng)老保險制度會讓人們在養(yǎng)老問題上面臨著巨大的壓力，如何解決城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險當前面臨的困境、如何建設(shè)更符合國情、更貼合群眾的社會養(yǎng)老保險制度實在刻不容緩。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險 困境 對策研究

一、我國居民社會養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程

隨著改革開放逐步推進，我國經(jīng)濟社會各個方面日新月異，社會養(yǎng)老保險的建立和完善同樣也經(jīng)歷了復(fù)雜且曲折的變化。我國在1986年開始了農(nóng)村養(yǎng)老保險的探究，以同年在江蘇沙洲縣召開的全國工作會議把農(nóng)村養(yǎng)老保險提上日程為標志，直至目前已經(jīng)有30年歷史，共經(jīng)歷三個階段：老農(nóng)村養(yǎng)老保險（1986-2002）、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（2003-2014）、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（2014年3月-至今）。國家最初為農(nóng)村居民建立的養(yǎng)老保險制度，由于制度中財政支持責任缺失及保障水平不高等原因最終陷于崩潰，最終形成了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險并軌的現(xiàn)狀。

新一屆的黨和政府執(zhí)政施政更加注重公平，尤其公平社會建設(shè)。在已出臺的多部文件中都已將解決社會公平問題納入工作重中之重，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展及基層收入分配公平更是讓其重視，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險能迅速并軌與這種政治支持有直接的關(guān)系。加上中國收入分配不平等仍在持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)收入差距居世界之首，已經(jīng)逼近社會容忍線。因此，通過并軌改變碎片化現(xiàn)狀必然是政府發(fā)展養(yǎng)老保險的當然選擇。

中央審時度勢，堅持與時俱進思路，持續(xù)深化改革并全力推進城鄉(xiāng)社保一體化進程。在黨和國家政策精神的積極引導(dǎo)和推動下，以及在歸納全國各地區(qū)制度并軌經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2014年2月，政府將新農(nóng)保和城居保統(tǒng)一歸并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度。

政策頒布后，地方各省市縣區(qū)普遍重視，積極制定具體實施辦法。國務(wù)院也決定上調(diào)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，各級政府加大財政支持，財政責任進一步落實和明確。政府對經(jīng)辦服務(wù)及轉(zhuǎn)接等更重視，經(jīng)辦管理網(wǎng)化建設(shè)也在增強。但并軌實施的地區(qū)差異比較大，碎片化和非均衡性顯著，因為并軌不是意味著兩種居民從此享受相同養(yǎng)老待遇，而是指統(tǒng)一制度給予了城市和農(nóng)村居民同樣的權(quán)利和機會，城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老待遇上要接近或均等還有一段路要走。

二、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）“碎片化”特征依然明顯

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險對城鄉(xiāng)居民制度性的全覆蓋已經(jīng)初步做到，打破了戶籍制度對社會養(yǎng)老保險的制約，可是我國目前社會養(yǎng)老保險制度“碎片化”的特點依舊突出。一方面表現(xiàn)在對不同的人群采用不同的養(yǎng)老保險制度，而且制度之間基本上是獨立運行，互不干擾，比如現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險制度體系所包括的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、公務(wù)員養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險等。另一方面，即使創(chuàng)建了全國性的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老制度，但在不同地區(qū)和省份間，仍會由于繳費標準、并軌運行程度、籌資模式、財政補貼水平等不同所造成的制度內(nèi)的“碎片化”?；谖覈幕緡椋騺眍C布一項制度以前都是先試點，再逐步在全國推廣，這樣的政策安排有其合理性，但同時也導(dǎo)致了各地最終的發(fā)展結(jié)果千差萬別，給后續(xù)的整合和統(tǒng)一管理的實現(xiàn)增加了困難，這也增加了管理的工作量和復(fù)雜度，造成資源的不必要浪費，減弱了制度的可持續(xù)性。

（二）政策宣傳不到位，居民參保意愿不強

盡管我們不斷完善的政策法規(guī)是對城鄉(xiāng)居民有利的，但許多居民對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度內(nèi)容的了解都是很有限的。加之中國社會保障起步相對較遲，存在著許多的不完善，當前階段，制度在執(zhí)行過程中會根據(jù)當?shù)貙嶋H的社會、經(jīng)濟狀況而進行調(diào)整，甚至?xí)雠_新的政策，這些變更每每會觸發(fā)居民的驚慌，信息傳達的渠道單一甚至?xí)?dǎo)致居民對政策的誤讀，從而加重了參保的顧慮。造成這種現(xiàn)象的原因主要是政府在宣傳制度政策時宣傳力度不夠，同時普及工作也做不到位，而是將城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度當作一項政治任務(wù)來強制推行，沒有對居民進行正確的政策解讀及引導(dǎo)，也沒有讓老百姓體會到政策的合理性和保障性。這些會強烈打擊居民的參保踴躍性的現(xiàn)象，是我們在今后的制度推廣里更加要注意的地方。

（三）養(yǎng)老保險基金運營保守，保值增值困難

低生育率長期保持以及人的不斷壽命延長，我國加速邁進了老齡化社會，退休人員和老年人急劇且持續(xù)地增多，養(yǎng)老基金作為老年群體的“養(yǎng)命錢”，我們不得不直視社保資金的壓力和缺口問題所產(chǎn)生的影響。并且伴著全覆蓋后參保人群的增多，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金總額將只增不減，怎么做到讓現(xiàn)存基金價值穩(wěn)定和增值以推動制度的可持續(xù)發(fā)展，是我們最應(yīng)關(guān)心的一個現(xiàn)實問題。近年來某些政策有提及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金的保值升值問題，但卻一直沒有明確相關(guān)資金運營機制的規(guī)定，長久以往，養(yǎng)老保險基金的入不敷出問題將極為嚴重，最終無法保證保障養(yǎng)老水平。

三、完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的對策

（一）完善立法體系，科學(xué)安排制度

良法是善治之前提，完善且明確的社會保障法律體系是社會保障制度得以健康有序運行的前提，更何況社會保險涉及不同利益群體的利益調(diào)整，有理有據(jù)系統(tǒng)地制定相關(guān)法律法規(guī)可以更好地約束人們的行為，促使社會保障制度的順利正常運轉(zhuǎn)。因而必須重點改良我國養(yǎng)老保險立法方面的頂層設(shè)計，加強在養(yǎng)老保險法律方面的完善，主要在立法，執(zhí)法和司法三個方面，對養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件，個人、單位和國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，退休機制，養(yǎng)老金待遇的調(diào)整方式和計發(fā)方式等進行明確的法律規(guī)定，以找準城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的發(fā)展方向，保證制度的連續(xù)性和一致性。同時加快新法的立法步伐和對現(xiàn)有法律的修正兩個方面，加強政府的監(jiān)督和管理，要在改革過程中做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

（二）加大宣傳力度，調(diào)動城鄉(xiāng)居民參保積極性

為保證城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接制度的高效實施，各地方政府和基層組織應(yīng)重視幫助群眾讀懂政策的工作，創(chuàng)新宣傳方法，廣泛應(yīng)用廣播、報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等一系列媒體來講解傳播，扭轉(zhuǎn)和更新城鄉(xiāng)居民在制度認識上的看法。負責制度宣傳的工作人員要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，選擇簡單易懂的方式，從多個渠道把城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的政策講通徹，提高政策的透明度，幫助居民破除思想疑慮，指引合乎要求的居民主動參保。同時，將已經(jīng)獲得養(yǎng)老金支付居民情況進行宣傳，讓居民切實體會到養(yǎng)老金收益情況，讓群眾積極續(xù)保。只有這樣，應(yīng)保盡保的美好愿景才能早日實現(xiàn)。

（三）加大政府財政投入力度，加強養(yǎng)老保險基金的投資運營

資金是社會養(yǎng)老保險中重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，缺乏充裕的資金作為保障，制度建設(shè)就無從談起，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)就不可能取得發(fā)展。由于全國性公共財政收入歸政府部門掌管，因此政府更應(yīng)當在當前制度銜接過程中發(fā)揮好自身的職能功效。首先，中央應(yīng)積極主動對其與地方政府的財政關(guān)系進行一定調(diào)配安排，對于貧窮地區(qū)進行資金的幫助，從而保障養(yǎng)老保險補貼能順利發(fā)放。在補貼發(fā)放標準方面，可根據(jù)地方經(jīng)濟及老齡化程度相關(guān)的指標來劃分地區(qū)的貧困等級，貧困等級高的補貼款項多，等級低則相反，并對補貼嚴厲執(zhí)行?？顚Ｓ玫南拗啤Ｆ浯?，還應(yīng)幫扶貧困地區(qū)發(fā)展本地經(jīng)濟，變被動為主動，爭取早日實現(xiàn)補貼自給。這樣不僅有助于縮小城市與農(nóng)村養(yǎng)老金的差距，還可以依托城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的再分配，繼而向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的長遠理想更進一步。

如今養(yǎng)老基金支付壓力日益沉重，基金運營目標也是時候從“安全第一”發(fā)展到“兼顧收益安全”了。要想實現(xiàn)這一目標，首先，應(yīng)盡快明確頒布有關(guān)的投資運營政策，弱化對投資的管制，把養(yǎng)老保險基金歸入市場管理，保證了基金活力的同時也為政府財政相對地減輕了負擔；其次，在基金投資過程中，必須堅持基金的安全性、收益性、社會流動性和社會經(jīng)濟效益的準則，深化改進養(yǎng)老金監(jiān)管體系，設(shè)立妥備的基金風險控制機制，內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督并行，實時監(jiān)控基金的財務(wù)收支狀況，以免養(yǎng)老金被貪污挪用。總而言之，投資經(jīng)營養(yǎng)老保險基金切忌絕對的刻板保守，靈活變通更能迎合市場需求，達成基金保值增值、持續(xù)供給的目標。