王雪晶

摘要：我國經(jīng)濟發(fā)展成就舉世矚目，而城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的公共服務(wù)均等化存在一定的問題。財政橫向轉(zhuǎn)移支付是有效解決公共服務(wù)均等化的捷徑，本文提出了構(gòu)建我國財政橫向轉(zhuǎn)移制度的設(shè)想，為這一問題的解決提供了參考。

關(guān)鍵詞：財政；橫向轉(zhuǎn)移支付；均等化

改革開放以來，我國地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟差距進一步拉大，公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象日益深化。另外，地方為了追求經(jīng)濟發(fā)展，紛紛大干快上，導致重復建設(shè)和資源浪費。基于上述問題，學界希望將公共服務(wù)均等化寄托在轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的公共財政體制的完善上。從實踐效果看，中央向地方進行縱向轉(zhuǎn)移支付，有助于加強中央對地方的引導，但是卻將均等化放在了次要位置上。而橫向轉(zhuǎn)移支付則可以很好彌補了縱向轉(zhuǎn)移支付的不足，更加有效地實現(xiàn)了外部性的內(nèi)部化。

一、我國財政實施橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實基礎(chǔ)

第一，我國各省市的財政水平與公共服務(wù)差距過大。2017年，經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移支付、稅收返還之后，人均支出最高的轄區(qū)（上海）相當于人均最低轄區(qū)（河南）的6.3倍。地區(qū)間的經(jīng)濟差距不斷擴大，導致了地區(qū)間群眾享受的科教文衛(wèi)資源不平等非常嚴重，財政的橫向轉(zhuǎn)移迫在眉睫。

第二，我國實施財政縱向轉(zhuǎn)移在均等性方面有一定的局限。我國進行了分稅制改革之后，目前有三種轉(zhuǎn)移形式：稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移、專項轉(zhuǎn)移。現(xiàn)存的縱向轉(zhuǎn)移支付制度在促進公共服務(wù)均等性方面的效果一般，因為縱向轉(zhuǎn)移支付更注重的是中央對地方的控制導向，尤其是稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付這兩個分項尤為明顯。所以，單靠縱向轉(zhuǎn)移支付難以滿足均等性的要求。

第三，橫向轉(zhuǎn)移支付對于公共服務(wù)均等性有著天然的優(yōu)勢。主要體現(xiàn)在了政策目標與操作方式的優(yōu)勢上。政策目標方面，橫向轉(zhuǎn)移支付制度具有均等化導向，從專門化的角度上能夠肯定均等化的政策導向，并隨之帶來立法、政策的細則，提升了國家政策均等化目標的地位。操作方式方面，橫向轉(zhuǎn)移支付的核心就是“削峰填谷”，從財富充裕的地方向貧困地方轉(zhuǎn)移，促進了均等化效果的體現(xiàn)，平抑了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)財力、促進落后地區(qū)的公共服務(wù)發(fā)展。

二、構(gòu)建我國財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度

（一）我國建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的財力基礎(chǔ)

在東南沿海地區(qū)，有很多地區(qū)都已經(jīng)接近了中等發(fā)達國家水平。這些地區(qū)在完成本地區(qū)行政管理、經(jīng)濟建設(shè)、公共服務(wù)的費用開支之后，具備橫向輸出政府財力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。例如，北京、上海、江蘇、浙江、廣東五省市的財政自給自足能力都超過1，即地方財政收入已經(jīng)能夠滿足地區(qū)實際的財政開支。所以，無論是相對數(shù)、還是絕對數(shù)，中國的部分發(fā)達地區(qū)已經(jīng)具備有向落后地區(qū)輸出財力，進行橫向轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟基礎(chǔ)，這是橫向支付制度構(gòu)建的前提條件。

（二）我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度雛形

1.對口援建制度

從新中國初期的援疆、援藏兵團的組建，一直到后來的兄弟省市之間的互幫互助，我國一直具有對口援建的優(yōu)良傳統(tǒng)。特別是進入了20世紀90年代后期，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對西部欠發(fā)達地區(qū)的支援力度不斷加大，對口支援、對口幫扶的方式越來越多。1984年開始的支援西藏建設(shè)的工作，涉及了北京、天津、上海、山東、江蘇、廣東、浙江、四川、福建等省市。1992年的三峽移民工程，廣東、上海、山東等十多個發(fā)達省市對三峽移民進行對口支援。

大量的事實案例都體現(xiàn)出了地方政府間的轉(zhuǎn)移支付嘗試，這種橫向的財力支援不僅直接解決了資源不平衡的問題，而且能夠讓兄弟省市之間實現(xiàn)了資源的流動、對接，培植了落后地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

2.生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境壓力日趨增大，不少地區(qū)已經(jīng)開始了生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的嘗試。京津冀地區(qū)生態(tài)補償試點就是一個很好的案例，承德位于北京、天津的上風上水位置，又是華北地區(qū)主要的水源地，為了保護大城市的空氣質(zhì)量和清潔飲用水，承德淘汰了一大批高污染高耗能項目。為此，北京市每年支付水資源治理專項資金1億元，用于發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，天津、唐山等地則承擔承德地區(qū)的防風林維護建設(shè)的資金。

這種生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移的案例都是歷經(jīng)艱苦談判與博弈達成的妥協(xié)，究其根本還是因為橫向的生態(tài)補償機制缺失，財務(wù)橫向轉(zhuǎn)移支付制度又是空白。隨著經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護的呼聲日益高漲，這種橫向轉(zhuǎn)移變得越來越重要了。

（三）我國橫向轉(zhuǎn)移支付模型設(shè)計

第一，核算各省人均財力水平、全國人均財力水平，各省當年財政總支出除以各省人口總數(shù)得到省人均財力水平，同理可得全國人均財力水平。

第二，以全國人均財力值為基準，將全國的省市地區(qū)進行排序，采用四分位法劃分出25%、50%、75%位置的省份。

第三，對四分位位置不同的省份采取不同比例的提成，25%以上的上繳20%、50%以上的上繳10%，上繳部分交給中央均衡基金進行統(tǒng)一分配。

第四，對于平均線下的省份，其獲得轉(zhuǎn)移支付的金額由省份與平均線差額、本省人口數(shù)量決定。

通過四步驟的劃分計算，對各個省市之間的財力進行了簡單平均，中央負責資金的收繳劃撥，能夠從量上進行有效的橫向轉(zhuǎn)移。

（四）縱橫轉(zhuǎn)移支付制度的配合

第一，要明確中央與地方的事權(quán)、財力關(guān)系，根據(jù)事權(quán)、財力一致性的適用范圍原則，對中央、地方所需承擔的財力進行測算，在此基礎(chǔ)上確定中央、地方財力的合理分配。

第二，構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付的資金合理劃撥渠道。當前我國的行政層級特點，無須為了橫向支付專門設(shè)計跨省級的行政單位，只需要在中央統(tǒng)一預算下將地方預算分配為三個單元。利用中央財政結(jié)算樞紐作用，國庫的集中支付體系主導下根據(jù)既定公式劃撥各項資金到各個省市。

第三，加快相關(guān)制度立法工作，提高橫向支付制度的立法層次，均等化導向要在憲法內(nèi)得以體現(xiàn)。加緊制定橫向轉(zhuǎn)移支付制度的專門法律，以基本法的方式進行約束。

參考文獻：

[1]黃瑩.財政轉(zhuǎn)移支付對縣級政府財力均等化的效果分析[D].安徽財經(jīng)大學，2017.