歐陽康，趙 琦

(1.華中科技大學(xué) 國家治理研究院，湖北 武漢 430074；2.華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074)

美國前國務(wù)卿基辛格這樣描述進(jìn)入21世紀(jì)的美國：“在新世紀(jì)曙光來臨之際，即使與人類過去最偉大的帝國們相比，美國也獨(dú)享其超然的地位。從武器裝備到企業(yè)成就、從科學(xué)到技術(shù)、從高等教育到大眾文化，美國在全球范圍內(nèi)獨(dú)霸天下。”[1]美國在建國之初就確立了一套相對(duì)先進(jìn)的政治制度，形成了比較完善的國家治理體系，與此同時(shí)也積累了十分豐富的國家治理經(jīng)驗(yàn)。

一、美國國家治理的研究概況

從詞源學(xué)上來說，“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語“governance”，即控制、引導(dǎo)和操縱的意思。自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”(crisisingovernance)概括非洲的發(fā)展情形以來，“治理”這一概念便在學(xué)術(shù)界流行開來。20世紀(jì)90年代后，美國學(xué)術(shù)界尤其是政治學(xué)、管理學(xué)、市政學(xué)等研究領(lǐng)域?qū)χ卫砝碚撨M(jìn)行了廣泛而深入的探討，以治理為研究對(duì)象的著述大量涌現(xiàn)。大致來看，美國學(xué)界對(duì)國家治理理論的研究主要集中在以下幾方面。

(一)治理的定義概念

治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》中指出：“治理與政府統(tǒng)治不是同義語，它們之間有重大區(qū)別。治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)?！盵2]庫伊曼(J.Kooiman)和范·弗利埃特(M.Van Vliet)在《治理與公共管理》一書中談到：“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)?！盵3]林恩(Lynn.L)和海因里希(Heinrich.C)在《改進(jìn)治理：一項(xiàng)新的實(shí)證研究邏輯》中指出：“治理包括社會(huì)制度、法律、規(guī)則、司法裁決、行政活動(dòng)，這些都能夠約束、規(guī)定并保證公共目標(biāo)與服務(wù)的提供。”[4]

“治理”這一概念并不局限于政治學(xué)和公共管理等學(xué)科，而是被當(dāng)作“時(shí)髦詞語”廣泛運(yùn)用于政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。因而，從各學(xué)科角度出發(fā)，總結(jié)的概念定義有很多種。通過對(duì)各種概念進(jìn)行一番梳理，我們可以明晰治理是多元主體、機(jī)制、過程和制度的統(tǒng)合活動(dòng)。

(二)治理的模式

蓋伊·彼得斯(B.Guy, Peters)在《政府未來的治理模式》中歸納梳理出四種未來政府的治理模式：“市場(chǎng)式政府(強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化)、參與式政府(主張對(duì)政府管理有更多的參與)、彈性化政府(認(rèn)為政府需要更多的靈活性)、解制型政府(提出減少政府內(nèi)部規(guī)則)。”[5]斯蒂芬·戈德史密斯(Steven，Goldsmith)和威廉·艾格斯(William D. Eggers)在合著的《網(wǎng)絡(luò)治理：公共部門的新形態(tài)》中指出，“網(wǎng)絡(luò)治理主要指一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利公司等廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式?！盵6]埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)在《公共事物的治理之道》一書中指出，“多中心治理意味著政府、市場(chǎng)的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用，這些應(yīng)用能發(fā)揮更為有效的對(duì)公共資源的配置作用?！盵7]

“治理模式”與政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等治理主體在治理過程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用息息相關(guān)。依據(jù)治理主體權(quán)限、職責(zé)的不同，治理模式的類型大體可分為強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的“元治理”模式、強(qiáng)調(diào)共同合作參與的“多中心治理”模式以及強(qiáng)調(diào)“公民社會(huì)”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”主導(dǎo)的治理模式。

(三)治理的實(shí)踐研究

美國的行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆(Vincent A.Ostrom)在《美國地方政府》一書中，從實(shí)證的歷史角度出發(fā)，論述了美國地方政府治理中的復(fù)雜性——色彩斑斕的“百納被”結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)作的憲法秩序、不同層次政府解決問題的類型、地方治理中的公民角色、公民的理性選擇與不同治理機(jī)制的能力和限度等?！罢僭齑髱煛贝骶S·奧斯本(David Osborne)在其力作《再造政府》一書中，從戰(zhàn)略的高度全面系統(tǒng)地提出了政府再造的路線圖，并在深入研究美國和國際案例的基礎(chǔ)上，詳細(xì)地闡述了核心戰(zhàn)略、后果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略、文化戰(zhàn)略及其在實(shí)踐中的運(yùn)用。美國知名管理學(xué)家拉塞爾.M.林登(Russell M.Linden)在《無縫隙政府:公共部門再造指南》一書中用來自美國各級(jí)政府的實(shí)例展示了如何把再造原理應(yīng)用到各級(jí)政府的管理之中，并詳述了政府再造的步驟，說明了政府再造過程中怎樣評(píng)估設(shè)計(jì)，怎樣克服阻力，怎樣實(shí)施根本性的變革，與此同時(shí)還揭示了無縫隙政府的行政運(yùn)作程序。

研究治理的學(xué)者并不只停留于理論的探討，而是深入治理的實(shí)踐研究，從具體的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中提煉出有意義的思想價(jià)值成果，塑造政府的政策議程并提供前瞻性的指導(dǎo)方案。

(四)治理的其他研究視角

美國學(xué)者戴維·奧斯本(David Osborne)與特德.蓋布勒(Ted Gaebler)在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書提出了“重塑政府”治理的十大原則：“掌舵而不是劃槳；授權(quán)而不是服務(wù)；把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入服務(wù)中；改變照章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；有收益而不是浪費(fèi)；預(yù)防而不是治療；從等級(jí)制到參與和協(xié)作；通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革?！盵8]美國著名政治學(xué)家弗朗西斯.福山(Francis Fukuyama)在《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》一書中對(duì)治理能力進(jìn)行了深刻的剖析，認(rèn)為國家治理能力是指國家在其治理職責(zé)的法定范圍內(nèi)“制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”[9]。Mimicopoulos M.G提出可以從效率(政府建立可預(yù)測(cè)性制度和政策環(huán)境的能力)、透明度(向公眾提供有關(guān)政府行為的清晰和足夠的信息)以及參與度(將公民社會(huì)引入到治理中)這三個(gè)維度去衡量治理的績(jī)效。

“治理”理論是風(fēng)靡學(xué)術(shù)界的熱門議題，以上學(xué)者分別從治理的原則、治理能力的核心要素以及治理績(jī)效的評(píng)估等角度，對(duì)治理理論進(jìn)行了深入的研究和探討，極大地豐富了治理理論的相關(guān)成果。

二、美國國家治理的發(fā)展進(jìn)程

美國在建國之初頒布和實(shí)施的憲法確立了國家治理的基本框架和運(yùn)行規(guī)則，并為美國后來走向繁榮和強(qiáng)大奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各種社會(huì)問題不斷爆發(fā)，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的治理危機(jī)。因而，必須對(duì)國家治理的體系和能力進(jìn)行必要的改革和調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展需要。大致說來，美國國家治理的發(fā)展進(jìn)程可以分為如下幾個(gè)階段：

(一)建國初期至南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期

1776年7月4日，大陸會(huì)議發(fā)表《獨(dú)立宣言》，宣告英屬北美13個(gè)殖民地獨(dú)立，標(biāo)志著美國的誕生。自宣告獨(dú)立以來，建立一個(gè)什么樣的國家以及按照什么樣的原則和方針建國成為擺在美國人民面前的頭等大事。圍繞這一政治議題，聯(lián)邦黨人和共和黨人展開了激烈的思想交鋒。

以漢密爾頓為代表的“聯(lián)邦黨”主張“建立強(qiáng)有力的聯(lián)邦政府和聯(lián)邦軍隊(duì)；政治哲學(xué)上崇拜制度，主張法治，反對(duì)平民政治；經(jīng)濟(jì)上主張建立有效的聯(lián)邦銀行體制以及稅收制度、信用制度、保護(hù)關(guān)稅制度，反對(duì)自由放任主義；主張建立多元經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)工商并存，大力發(fā)展工商業(yè)[10]。漢密爾頓的思想歸根結(jié)底是以工商立國，效仿英國再造一個(gè)工商業(yè)繁榮的新國家。

以杰斐遜為代表的“共和黨”則力主小國家、小政府，強(qiáng)烈主張保護(hù)民權(quán)，并提出《權(quán)利法案》；經(jīng)濟(jì)上力主以農(nóng)立國，反感發(fā)展工商業(yè)；認(rèn)為獨(dú)立的農(nóng)民才是誠實(shí)的、有道德的人，而工業(yè)社會(huì)造成擁擠的城市和財(cái)富分配不均[10]。杰斐遜想走獨(dú)立自耕農(nóng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，建立和平、安寧、民主的世外桃源式的理想國。

總的來說，漢密爾頓與杰斐遜的思想之爭(zhēng)反映了美國建國之初對(duì)兩條不同發(fā)展道路的可能選擇。從聯(lián)邦政府成立到“聯(lián)邦黨”上臺(tái)執(zhí)政，漢密爾頓的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策得以貫徹執(zhí)行。此后，杰斐遜連任兩屆總統(tǒng)，不僅沿襲了漢密爾頓的政策，而且比漢密爾頓走得更遠(yuǎn)：稅收不減反增，海軍不縮反擴(kuò)，建立了第二合眾國銀行，大興制造業(yè)，并推行了領(lǐng)土擴(kuò)張政策。

漢密爾頓與杰斐遜對(duì)美國早期的歷史發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了重大的影響，為美國國家治理體系的奠定做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，以工商業(yè)為主的北方和以種植業(yè)為主的南方在經(jīng)濟(jì)模式和貿(mào)易政策上存在著根本的分歧，最終在19世紀(jì)中期演變?yōu)橐粓?chǎng)關(guān)系國家存亡的分裂危機(jī)，并由此導(dǎo)致美國內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)。

(二)“進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)”時(shí)期

南北戰(zhàn)爭(zhēng)成功地維護(hù)了美國的統(tǒng)一，為美國資本主義的迅速發(fā)展掃清了道路。1894年，美國的國內(nèi)生產(chǎn)總值超過英國，成為全球第一大經(jīng)濟(jì)體。然而隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政治腐敗、貧富分化以及社會(huì)道德淪喪等現(xiàn)象愈演愈烈，并由此帶來了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題。

為了重塑社會(huì)規(guī)范、維護(hù)公平正義，美國社會(huì)各階層自下而上地掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的“進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)”。以查理·T.愛累和西蒙·N.帕頓為代表的一批學(xué)者對(duì)“適者生存”的社會(huì)達(dá)爾文主義進(jìn)行了強(qiáng)烈批判，要求拋棄自由放任主義的過時(shí)教條，主張國家管理和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。進(jìn)步派的著名人物伍德羅·威爾遜總統(tǒng)則宣稱：“當(dāng)壟斷資本消滅了自由競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，政府與法律必須對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整……讓每個(gè)人都有一個(gè)公平的生活和為自己服務(wù)的機(jī)會(huì)，廢除在競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)任何人的傷害和不公平?！盵11]

在“進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)下，美國聯(lián)邦政府進(jìn)行了諸多重大的改革，采取的主要措施有：廢除傳統(tǒng)的政治分贓制，頒布《彭德爾頓法》，實(shí)行以功績(jī)制為核心的現(xiàn)代文官制度；出臺(tái)《謝爾曼法案》和《克萊頓反托拉斯法》,打擊危害“自由競(jìng)爭(zhēng)”的托拉斯集團(tuán)，并通過《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》,創(chuàng)設(shè)美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，強(qiáng)化聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力；簽署《聯(lián)邦政府陽光法案》，使政府的預(yù)算開支透明化，從源頭遏制政府的腐敗。

進(jìn)步主義改革是美國政府順應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的客觀要求，主動(dòng)對(duì)與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行的較大幅度的調(diào)整。它放棄了過時(shí)的自由放任政策，開創(chuàng)了政府干預(yù)市場(chǎng)的先河，為美國社會(huì)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，同時(shí)也為日后國家全面干預(yù)的弊端埋下了伏筆。

(三)“重塑政府運(yùn)動(dòng)”時(shí)期

奉行政府全面干預(yù)的凱恩斯主義，在將美國社會(huì)從1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中拯救出來的同時(shí)，也帶來了機(jī)構(gòu)臃腫、赤字加劇、制度僵化、效率低下等一系列嚴(yán)重問題和弊端。人們開始意識(shí)到“政府不是處理問題的辦法，而是問題本身”。為了解決政府治理失效的問題，改革治理體系勢(shì)在必行。

戴維·奧斯本(David Osborne)在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中提出了改造政府的“企業(yè)化政府”(entrepreneurial governments)理論，其核心是“重新界定政府的作用，政府應(yīng)集中精力做好決策性工作；轉(zhuǎn)變政府行政觀念，樹立服務(wù)意識(shí)和效益理念；改善政府運(yùn)行機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)化管理模式”[8]。通過深入考察美國政府改革的實(shí)踐活動(dòng)，奧斯本還提出了建立“具有企業(yè)家精神的政府”的十大原則，揭示了現(xiàn)代政府的基本特征，為美國政府治理模式的創(chuàng)立提供了藍(lán)圖。

1993年克林頓上臺(tái)后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”(Reinventing Government Movement)，提出用企業(yè)家精神(entrepreneurial spirit)再造“工作更佳、成本更低”(Work Better, Cost Less)的聯(lián)邦政府，主要的改革措施有：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合并科室，裁減雇員；放松規(guī)制，減少繁文縟節(jié)，下放權(quán)力，注重結(jié)果；收縮政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，放松對(duì)企業(yè)的管制；部分公共服務(wù)市場(chǎng)化，讓非營利性組織和私人企業(yè)參與提供公共服務(wù)產(chǎn)品；改革僵化的政府采購體制和程序；繼續(xù)探索政府體制改革的新方式”[12]。

重塑政府運(yùn)動(dòng)取得了豐碩的成果，機(jī)構(gòu)臃腫、耗資龐大的“大政府模式”被拋棄，取而代之的是講究質(zhì)量效益、廉潔高效的“企業(yè)化政府”。這一時(shí)期的改革重新調(diào)整了政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，并直接或間接地推動(dòng)了美國經(jīng)濟(jì)走向新一輪的繁榮。同時(shí)，重塑政府運(yùn)動(dòng)也因其內(nèi)在的缺陷與弊端，受到了其他學(xué)者的批評(píng)。維格達(dá)(E.Vigoda)和戈倫別夫斯基(Golembiewski)一針見血地指出，“‘企業(yè)化政府理念’沒有關(guān)注與體現(xiàn)公民與公共部門之間的合作與伙伴關(guān)系，更沒有將這種主題運(yùn)用到管理之中?！盵13]

(四)后現(xiàn)代化時(shí)期

單純地依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)“這只無形的手”不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置，但是僅僅依靠政府宏觀調(diào)控“這只有力的大手”也同樣不可能達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。鑒于政府和市場(chǎng)的雙重失靈，西方政治學(xué)家提出了治理的概念，主張用治理代替統(tǒng)治。正如鮑勃·杰索普(Bob Jessop)說：“愈來越多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和國家協(xié)調(diào)的失敗。”[14]

針對(duì)治理概念的不同理解，格里·斯托克(Gerry Stroker)梳理出它作為理論的五個(gè)基本命題：“(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；(2)治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威?！盵15]

進(jìn)入到21世紀(jì)的后現(xiàn)代化時(shí)期，喬治·W.布什在入主白宮后，推出了新一輪的聯(lián)邦政府改革方案——“總統(tǒng)管理議題”(the President’s Management Agenda)，強(qiáng)調(diào)“改革政府的使命有三項(xiàng)指導(dǎo)原則：政府應(yīng)該是以公民為中心(Citizen-centered)、以成果為導(dǎo)向(Results-oriented)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)(Market-based)?！盵16]在此基礎(chǔ)上，布什政府進(jìn)一步推動(dòng)了電子化政府的構(gòu)建、信息技術(shù)與政府改革的結(jié)合，對(duì)政府的治理理念、治理結(jié)構(gòu)以及治理技術(shù)都構(gòu)成了巨大的沖擊，并使得傳統(tǒng)的“單中心、強(qiáng)制性以及自上而下”的統(tǒng)治范式逐步向“多中心、協(xié)商性以及多元互動(dòng)”的現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，因而具有重要的價(jià)值和意義。

治理作為一種工具理性，不是萬能的，存在著治理失效的可能。為了解決治理失效的問題，“善治”理論應(yīng)運(yùn)而生?！吧浦巍辟x予了治理理論更多的價(jià)值色彩，并對(duì)治理的績(jī)效有一整套價(jià)值評(píng)價(jià)體系，從而使得治理理論兼有工具性與價(jià)值性相統(tǒng)一的特征。

三、美國國家治理的績(jī)效評(píng)估

美國建國初始，國土面積僅為36.9萬平方英里，人口只有250萬。邦聯(lián)中央政府的權(quán)力十分弱小，既缺乏必要的權(quán)威來維護(hù)國內(nèi)的安定和諧，也無強(qiáng)大的國防來抵御強(qiáng)敵的軍事威脅，嚴(yán)峻的生存環(huán)境使新生的政權(quán)處于風(fēng)雨飄搖之中。然而，美國在隨后兩百多年的時(shí)間里，從一個(gè)英國統(tǒng)治下落后的殖民地迅速發(fā)展成為當(dāng)今世界上的惟一超級(jí)大國。具體來說，我們可以從以下幾方面來對(duì)美國國家治理的績(jī)效作相對(duì)客觀的評(píng)價(jià)。

政治上，美國在以聯(lián)合國為核心的國際制度體系基礎(chǔ)上，打造了以自身為中心的世界政治秩序，從而奠定了其全球霸主的地位。與此同時(shí)，美國以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、軍事和科技實(shí)力作支撐，不斷強(qiáng)化自身的領(lǐng)導(dǎo)地位，并以符合美國國家利益訴求的方式來構(gòu)建美國主導(dǎo)下的“單極世界”。近年來，美國的實(shí)力有所衰退，但在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)其唯一超級(jí)大國的地位仍難以撼動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)上，自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，美國經(jīng)濟(jì)總量一直占全球經(jīng)濟(jì)總量的1/3左右，經(jīng)濟(jì)增速維持在3%左右。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2015年美國的GDP為17.95萬億美元，占世界總GDP的比重為24.42%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他大國，相當(dāng)于排名緊隨其后的中、日、德三國GDP的總和。世界經(jīng)濟(jì)論壇公布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告(2016-2017)》顯示，美國的全球綜合競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)排名位居世界第三，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯。

軍事上，美國擁有世界上最強(qiáng)大的軍事力量，對(duì)全球的安全事務(wù)具有絕對(duì)的話語權(quán)。長期以來，美國一直保持著巨額的軍費(fèi)開支，積累了強(qiáng)大的軍事實(shí)力。瑞典斯德哥爾摩國際和平研究發(fā)布的《全球軍備開支年度報(bào)告》顯示，2014年全球軍費(fèi)總開支達(dá)1.8萬億美元。位列軍費(fèi)開支前三位的依次是美國、中國和俄羅斯，其中美國軍費(fèi)開支為6100億美元，占全球軍費(fèi)總開支的34%，是其后15個(gè)國家軍費(fèi)預(yù)算的總和。

科技上，美國擁有領(lǐng)先世界其他國家的科技優(yōu)勢(shì)，并在新材料、電子與電信、航空與航天、能源、生物科技、醫(yī)學(xué)等眾多行業(yè)領(lǐng)域走在世界前列。美國政府十分重視對(duì)科技研究的投入，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的報(bào)告表明，2012年美國研究與開發(fā)支出總額為3970億美元，這一數(shù)字大大超過其他主要國家對(duì)科技的投入。

文化和價(jià)值觀上，自20世紀(jì)以來美國所堅(jiān)持的自由、民主、人權(quán)的普世價(jià)值觀和以好萊塢、迪士尼、NBA、麥當(dāng)勞、Apple等為代表的美國通俗文化，對(duì)全世界產(chǎn)生了持續(xù)深刻而廣泛的影響。正如布熱津斯基所言，“美國文化的絕對(duì)主導(dǎo)地位，單就其規(guī)模而言既無可匹敵又史無前例，而且近期內(nèi)也不會(huì)遇到什么對(duì)手?！盵17]

綜上所述，我們可以得知美國國家治理的成績(jī)顯著，正像列寧當(dāng)年所評(píng)價(jià)的：“無論就19世紀(jì)末和20世紀(jì)初資本主義的發(fā)展速度來說，還是就資本主義發(fā)展已經(jīng)達(dá)到的最高程度來說，無論就根據(jù)各種不同的自然和歷史條件采用最新科學(xué)技術(shù)的土地面積的廣大來說，還是就人民群眾的政治自由和文化水平來說，美國都是舉世無雙的。”[18]這一評(píng)價(jià)即使到今日也不失準(zhǔn)確。但與此同時(shí)，我們也要對(duì)美國國家治理的問題和弊端有清晰而理性的認(rèn)識(shí)，諸如2001年的恐怖主義襲擊和2008年的金融危機(jī)對(duì)美國的霸主地位形成了巨大的沖擊，由此導(dǎo)致了美國國力不可避免的衰退。此外，種族矛盾、非法移民、貧富差距、社會(huì)撕裂、財(cái)政赤字、暴力犯罪等問題也對(duì)美國國家治理構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、美國國家治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

治理并非西方國家的專利，而是人類共同創(chuàng)造的政治文明成果，是人類共同的政治智慧結(jié)晶。立足于我國的實(shí)際國情，學(xué)習(xí)和借鑒西方文明發(fā)達(dá)國家在治理中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)堅(jiān)持和發(fā)展我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著十分重要的意義。正如習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中所指出的“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性?！盵19]基于此，我們可以針對(duì)美國的國家治理總結(jié)出如下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

(一)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，不斷調(diào)整和完善國家治理體系

在資本主義發(fā)展的早期，亞當(dāng)·斯密的自由放任理論為美國建國之父?jìng)兯澷p和推崇，極大地解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會(huì)的繁榮。然而，隨著資本主義的快速發(fā)展以及由此帶來的一系列嚴(yán)重社會(huì)問題，美國政府不得不作出政策調(diào)整，開始實(shí)行全面干預(yù)的凱恩斯主義。在有效遏制住經(jīng)濟(jì)危機(jī)、緩解社會(huì)矛盾后，政府全面干預(yù)的弊端不斷顯現(xiàn)。美國政府順應(yīng)發(fā)展的需要，開始了新一輪的大規(guī)模改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。美國根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，不斷對(duì)治理體系和治理能力進(jìn)行改革與調(diào)整，為美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，中國已取得舉世矚目的成就，綜合國力顯著增強(qiáng)，人民生活水平顯著提高。但與此同時(shí)，我國也存在著各種各樣嚴(yán)峻復(fù)雜的問題。當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，新的情況、新的矛盾和新的問題構(gòu)成了新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)，這就要求我們必須解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善國家治理體系，不斷提升治理能力，以滿足新形勢(shì)下政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。

(二)重視政府作為多元治理中“元治理”的作用和地位，保障國家治理的有序運(yùn)行

美國在建國初期，深受歐洲啟蒙思想家提出的“天賦人權(quán)”“社會(huì)契約”“三權(quán)分立”等政治理論學(xué)說的影響，將政府視為一種必要的惡，推崇個(gè)人權(quán)利至上，主張賦予國家有限且消極的職能。高速工業(yè)化和城市化帶來的一系列嚴(yán)重社會(huì)問題，使美國政府開始重新調(diào)整自身的職能，從傳統(tǒng)的消極無為向積極干預(yù)轉(zhuǎn)變，并以“公共利益的實(shí)現(xiàn)者”和“社會(huì)公正的維護(hù)者”的角色承擔(dān)起“元治理”的職責(zé)，確保美國社會(huì)朝著健康、良性的方向發(fā)展。

作為多元治理中的元治理，政府擁有其他治理主體所不具備的巨大社會(huì)資源，同時(shí)也承擔(dān)著相應(yīng)的巨大社會(huì)責(zé)任。當(dāng)前，中國正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期。隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長和社會(huì)的急劇變遷，各種利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，由此產(chǎn)生了諸多嚴(yán)重的社會(huì)問題。為此，需要借助政府的主導(dǎo)力量去糾偏，平衡政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，以保證國家治理能夠健康有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，實(shí)行共同參與治理，不斷提升國家治理能力

美國國家治理體系存在多個(gè)彼此獨(dú)立分散、互不隸屬的權(quán)力中心，奉行“小政府、大社會(huì)、大市場(chǎng)”的治理模式。國家、市場(chǎng)、社會(huì)三者在法律范圍內(nèi)各司其職、各盡所能，通過平等對(duì)話、自愿協(xié)商等方式來共享治理權(quán)力，共同參與公共事務(wù)的治理。

我國長期實(shí)行高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制，推行“大政府、小社會(huì)”的治理模式，主張政府控制一切，政府力量衍生到社會(huì)生活與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)角落，嚴(yán)重壓縮了市場(chǎng)社會(huì)發(fā)展的空間。“國家治理的理想狀態(tài)是善治。善治是對(duì)整個(gè)社會(huì)的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會(huì)治理，其本質(zhì)特征就是國家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理。”[20]因而，我們要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，實(shí)行共同參與治理，不斷提升國家治理能力，從而推動(dòng)社會(huì)朝和諧的方向發(fā)展。

(四)健全治理的法治框架，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

法治，即“憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威”[20]，是貫穿美國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵要素。美國通過發(fā)表《獨(dú)立宣言》闡述建國原則和理想，進(jìn)而制定憲法，依憲而治，為美國的興盛強(qiáng)大奠定了良好的治理基礎(chǔ)。托克維爾在其名著《論美國的民主》中說：“美國的立法是極其適應(yīng)它所治理的人民的天才和國家的性質(zhì)的，因此，美國的法制是良好的，而美國民主政府所取得的成就，也有很大一部分應(yīng)歸功于法治”。[21]

我國目前正處于向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段，法律、法規(guī)得到了完善，執(zhí)法能力也得到了提高，但在法治化建設(shè)的過程中仍存在一些很嚴(yán)峻的問題，如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及公民法律意識(shí)淡薄等現(xiàn)象。這些都極大地消解了治理的能力，影響了治理的權(quán)威。因而，我們必須健全治理的法治框架，全面落實(shí)依法治國的基本方略，從而不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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