臧 姍

(中共德州市委黨校，德州 253000)

黨的十九大將深化商事制度改革作為加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，并且明確提出：“深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，完善市場監(jiān)管體制?！盵1]商事制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”，不僅可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還能更好地發(fā)揮政府作用。在新時代全面深化改革的背景下，研究如何以“放管服”推進商事制度改革，對于加快政府職能轉(zhuǎn)變、持續(xù)激發(fā)市場活力、助推新舊動能轉(zhuǎn)換具有重要意義。

一、我國商事制度改革的主要內(nèi)容

(一)商事制度的內(nèi)涵

商事制度，從政府管理的角度來說，是為了規(guī)范個人或組織進入市場、進行經(jīng)濟活動交易以及退出市場等活動而制定的一系列法律規(guī)章和政策總和。從市場主體的角度來說，是個人或組織為了設(shè)立、變更或終止商事主體資格，依據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和程序，向所在地登記主管機關(guān)提出申請并經(jīng)登記機關(guān)審查核準(zhǔn)，登記于商事登記簿的法律行為，因此也稱為商事登記制度。[2]11-15

商事制度是社會主義市場經(jīng)濟體系的重要組成部分。改革前，我國的商事制度是市場主體工商注冊登記制度，也就是說，個人或組織如果想從事市場經(jīng)營活動，必須到工商機關(guān)去申請登記注冊，只有經(jīng)過工商機關(guān)核準(zhǔn)并頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照后，才能開展經(jīng)營活動。這一制度準(zhǔn)入門檻比較高，登記行為比較繁瑣，使得企業(yè)等待時間較長，市場活力得不到有效釋放。

(二)我國商事制度改革的主要成就

為了更好地優(yōu)化營商環(huán)境、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，十八屆二中全會決定改革工商登記制度，放寬工商登記條件，強化對市場主體、市場活動的監(jiān)管。2014年3月，工商登記制度在全國范圍啟動，商事制度改革正式拉開序幕。從出臺的各項改革方案和具體措施來看，我國商事制度改革主要體現(xiàn)為“放管服”三個方面：

1.放寬市場準(zhǔn)入。即降低市場主體進入市場的門檻，使創(chuàng)業(yè)者以更快的速度領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，以更低的成本獲準(zhǔn)開業(yè)。在這方面，我國近幾年來主要有以下舉措：

(1)推進工商注冊便利化。從2014年3月到2017年底，我國先后出臺了注冊資本改革、企業(yè)住所改革、企業(yè)名稱改革、全程電子化和電子營業(yè)執(zhí)照改革，減少不必要的環(huán)節(jié)和材料，優(yōu)化市場主體注冊登記流程，促使企業(yè)能夠更快更方便地完成登記注冊手續(xù)，大大降低了企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成本。

(2)推行“先照后證”改革。從2015年開始，我國在上海浦東新區(qū)率先開展“證照分離”改革試點，實施“先照后證”，除涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益的事項之外，將各類許可類的“證”都取消或改為備案、告知承諾方式，對于那些暫時不能取消也不適合改為告知承諾的行政許可事項，提高審批的透明度和可預(yù)期性，破解企業(yè)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”等問題。

(3)實施證照合一改革。2015年10月，我國開始在全國范圍內(nèi)實施企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼和稅務(wù)登記證“三證合一、一照一碼”登記制度改革。2016年10月，在“三證合一”的基礎(chǔ)上，又實施了企業(yè)“五證合一、一照一碼”改革。2017年10月，我國在全國范圍內(nèi)開始實施“多證合一”制度改革。

2.提高監(jiān)管質(zhì)量。商事制度改革的核心是簡政放權(quán)、放管結(jié)合。李克強總理指出：“簡政放權(quán)，絕不是一放了之，必須在放權(quán)的同時加強市場監(jiān)管?！盵3]3-5為此，我們出臺了一系列措施，保證監(jiān)管的質(zhì)量：

(1)完善監(jiān)管制度。2014年8月，國務(wù)院發(fā)布《企業(yè)信息公示暫行條例》，確立了企業(yè)信息公示制度，為市場化監(jiān)管奠定了法律基礎(chǔ)，保證市場監(jiān)管有法可依。2015年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》，提出“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，為“先照后證”改革后如何確定監(jiān)管范圍、明晰監(jiān)管職責(zé)指明了方向。

(2)創(chuàng)新監(jiān)管方式。2015年8月5日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求全面推行“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式，即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，及時向社會公開檢查結(jié)果。這項制度的實施，既規(guī)范了市場秩序，又減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，還減少權(quán)力尋租的機會，促進了市場競爭的公平性和公正性。

(3)推動信息共享。信息共享是提高監(jiān)管效率的重要基礎(chǔ)。2015年9月，37個部委就信息共享達成一致意見，為下一步的協(xié)同監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。2016年12月，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)啟動，標(biāo)志著“全國一張網(wǎng)”正式開通，至此，我國以信用為核心的新型市場監(jiān)管格局初步形成，為推動跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的市場監(jiān)管提供了保障。

3.優(yōu)化政務(wù)服務(wù)?！胺拧焙汀肮堋倍际菫榱烁玫貫槭袌鲋黧w服務(wù)。為此，我們把企業(yè)的痛點、堵點、難點作為改進政務(wù)服務(wù)的重點，進一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提高行政效能：

(1)扶持小微企業(yè)發(fā)展。2014年10月31日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于扶持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》，從資金支持、財稅優(yōu)惠等方面提出一系列政策措施，扶持小微企業(yè)發(fā)展。同時，國務(wù)院出臺了一系列措施，引導(dǎo)金融機構(gòu)持續(xù)強化小微企業(yè)融資服務(wù)，解決小微企業(yè)“融資難、融資貴”問題。截止到2017年6月末，小微企業(yè)貸款余額22.6萬億元，是2012年末的1.95倍，占全部企業(yè)貸款的32%。李克強總理要求的“三個不低于”，即“小微企業(yè)貸款增速不低于各項貸款平均增速、貸款戶數(shù)不低于上年同期戶數(shù)、申貸獲得率不低于上年同期水平”已基本實現(xiàn)。

(2)加強市場環(huán)境建設(shè)。2016年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，以進一步規(guī)范市場秩序、維護市場環(huán)境。

通過這些改革，有效地改善了我國的營商環(huán)境，促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展。截至2018年3月16日，我國市場主體突破1億戶，日均新增企業(yè)1.38萬戶，較改革前日均6900戶增長了一倍，每千人企業(yè)數(shù)達22.23戶，較改革前11.36戶增長了10.87戶。[4]世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2017》顯示，在全球190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境對比中，我國開辦企業(yè)便利度排在第93位，比2013年上升了65位，這些都反映了我國商事制度改革的成效。

二、我國商事制度改革存在的不足

我們在看到改革成效的同時，也要看到我們在改革中存在的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)簡政放權(quán)還不適應(yīng)

1.準(zhǔn)入效率有待提高。通過幾年的改革，我國開辦企業(yè)的時間大幅度縮減，但與企業(yè)需求相比，還存在較大的差距。比如，新時代我國商事制度改革的一個重要內(nèi)容是從“先證后照”到“先照后證”，但在改革執(zhí)行中，這項制度給企業(yè)帶來的獲得感并不明顯。理論上來說，在“先照后證”模式下，將前置審批改為后置審批，創(chuàng)業(yè)者可以在等待許可期間開展一些工作，為先期發(fā)展?fàn)幦r間。但在實踐中，很多企業(yè)領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后仍不能正常營業(yè)，為了加快后置審批，企業(yè)不得不承擔(dān)額外的相關(guān)費用。[5]

2.退出機制有待完善。在新的市場主體井噴式增長的同時，被市場競爭淘汰的企業(yè)也大幅度增加，出現(xiàn)了一些停產(chǎn)、半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債的“僵尸企業(yè)”。這些企業(yè)的存在，不僅擾亂了市場秩序，還增加了市場監(jiān)管部門的工作量。之所以出現(xiàn)這種情況，一方面，是因為企業(yè)注銷程序復(fù)雜，不管工商登記、經(jīng)營許可注銷，還是稅務(wù)注銷、債權(quán)債務(wù)償還，程序所需的時間較長，成本很高。另一方面，注銷責(zé)任追究機制不健全，不主動注銷的市場主體承擔(dān)的責(zé)任較小或基本不承擔(dān)責(zé)任。[6]40-42

(二)事中事后監(jiān)管亟待加強

1.監(jiān)管體制不完善。我國現(xiàn)有的商事制度改革，強調(diào)的是“寬進嚴(yán)管”的監(jiān)管理念。放寬市場準(zhǔn)入之后，大量市場主體進入市場，但與之相應(yīng)的監(jiān)管體制卻不完善，造成一些無照經(jīng)營的情況。究其原因，主要是市場監(jiān)管職能涉及多個部門，不同部門分別針對不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)履行監(jiān)管職能。這雖然在一定程度上保證了監(jiān)管的專業(yè)性，卻增加了企業(yè)的成本，且很容易導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白并存的情況，讓一些違法經(jīng)營的企業(yè)有了可乘之機。

2.信用監(jiān)管機制不健全。進入新時代，市場主體日益多元化，過去嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、依靠行政處罰的方式已經(jīng)難以適應(yīng)監(jiān)管需要，監(jiān)管信息平臺的建立、信用信息的共享迫在眉睫。雖然我們在前幾年的改革中就建立了“全國一張網(wǎng)”的信用平臺，但在實際操作中，由于監(jiān)管信息沒有歸集到位，部門信息沒有互聯(lián)互通，平臺信息不能全面反映企業(yè)信用狀況，加之全社會守信激勵、失信懲戒機制上不健全，帶來一些問題。比如，商事制度改革中的一項舉措是將注冊資本實繳登記制改為認(rèn)繳登記制，這項制度的實施本來是為了照顧具有資本實繳能力但無法在短期內(nèi)繳納的市場主體，允許他們進入市場時“先上車后買票”，但一些企業(yè)卻鉆了制度空子，故意延長出資繳納期限、隱瞞出資額，甚至完全不繳納注冊資金，給市場監(jiān)管帶來一些問題。

3.對新經(jīng)濟的包容審慎監(jiān)管經(jīng)驗不足。近年來，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、新舊動能轉(zhuǎn)換的背景下，快速發(fā)展的新經(jīng)濟成為新時代的一個突出亮點，為我國經(jīng)濟保持中高速增長作出重要貢獻。但新經(jīng)濟在蓬勃發(fā)展的同時，也給傳統(tǒng)的市場監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。一方面，不少政府部門及其人員對新經(jīng)濟監(jiān)管的認(rèn)識不足、能力不足，既不愿意監(jiān)管、更不善于監(jiān)管。另一方面，為規(guī)避責(zé)任風(fēng)險，減輕新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的沖擊，不少地區(qū)還對新經(jīng)濟進行過度監(jiān)管、過寬監(jiān)管、任性監(jiān)管，給新經(jīng)濟的健康成長帶來了一些問題。

(三)政務(wù)服務(wù)效能有待提高

1.服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平有待提高。經(jīng)過這幾年清單管理制度的實施，政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化水平有了很大的提高，但還有很大改進的空間。以山東省某地級市辦理工商營業(yè)執(zhí)照為例，雖然有具體的清單，規(guī)定了企業(yè)應(yīng)該提交哪些材料，但在每項材料的具體內(nèi)容方面，在地市級和縣級的審查標(biāo)準(zhǔn)不一、同一個地市中的不同縣之間的審查標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。也就是說，同一個企業(yè)提交的同一個材料，你在甲縣是符合規(guī)定的，但在乙縣就不一定符合要求了。這種情況，在企業(yè)發(fā)展初期還能解決，但一旦企業(yè)發(fā)展壯大，需要到不同地方經(jīng)營生產(chǎn)，就會增加時間和經(jīng)濟成本。

2.服務(wù)信息化水平有待提高。從20世紀(jì)90年代開始至今，幾乎所有的單位都建立了電子政務(wù)網(wǎng)站，實現(xiàn)了無紙化辦公。但當(dāng)時建立的電子政務(wù)網(wǎng)，除了從上到下統(tǒng)一建設(shè)的政務(wù)服務(wù)內(nèi)網(wǎng)外，許多部門還建立了自己的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)多以條條為主縱向貫通，橫向之間難以實現(xiàn)信息共享。但是，同一件事情可能涉及到不同的職能部門，為了得到準(zhǔn)確信息，企業(yè)只能開一些繁瑣證明。

三、深化“放管服”改革，進一步推進商事制度改革

2018年4月，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講指出：“在新時代，中國人民將繼續(xù)自強不息、自我革新，堅定不移全面深化改革，逢山開路，遇水架橋，敢于向頑瘴痼疾開刀，勇于突破利益固化藩籬，將改革進行到底。”商事制度改革作為全面深化改革的一個重要組成部分，必須通過“放管服”改革來堅定不移向前推進。

(一)深入推進簡政放權(quán)，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力

1.降低市場準(zhǔn)入門檻。全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，按照“法無禁止皆可為”原則，不再對市場主體的一般經(jīng)營性項目進行審批或許可，經(jīng)過登記或備案就可以經(jīng)營生產(chǎn)。[7]59-60全面實施“證照分離”改革，重點解決照后減證問題，將各類證明能減盡減、能合則合，進一步壓縮企業(yè)經(jīng)營成本、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。大力推廣全程電子化登記管理方式，明確電子營業(yè)執(zhí)照和紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照具有同等法律效力。改進新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入管理模式，優(yōu)化新興商業(yè)模式的辦事流程，為市場主體添活力，為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新增動力。

2.簡化市場退出機制。簡化和完善注銷流程，提高未開業(yè)企業(yè)、無債券債務(wù)企業(yè)、個體工商戶等市場主體退出市場的便捷度。完善市場強制退出機制，對于違反法律規(guī)定，達不到環(huán)評、安評、能評等強制性標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，依法給予取締。建立商事主體除名制度，對于不履行法定義務(wù)或違反法律制度規(guī)定的市場主體，取消其市場主體資格，但不免除其債權(quán)債務(wù)，不取消股東、董事等高管人員的法律責(zé)任。

(二)強化事中事后監(jiān)管，營造公平競爭的市場環(huán)境

1.完善監(jiān)管體系。十九屆三中全會指出：“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮?！睘榇?，應(yīng)當(dāng)加快整合質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等部門的職責(zé)，保證市場監(jiān)管的整體性，提高市場監(jiān)督的綜合監(jiān)管能力。同時，對新成立的綜合執(zhí)法隊伍進行專業(yè)化的培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員綜合執(zhí)法的能力和素質(zhì)，統(tǒng)一綜合執(zhí)法尺度，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管。

2.創(chuàng)新監(jiān)管方式。十九大報告將監(jiān)管方式創(chuàng)新作為建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，明確提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”為此，我們要做到以下幾點：

(1)以公正監(jiān)管維護市場秩序。主要是“雙隨機、一公開”的監(jiān)管，我們前幾年已經(jīng)有了試驗，而且很成功。李克強總理在2018年《政府工作報告》提出“全面實施雙隨機、一公開”監(jiān)管。[8]下一步在全面推行這項監(jiān)管的同時，需要健全隨機抽查系統(tǒng)，完善相關(guān)的細(xì)則，爭取每一次的執(zhí)法行為都公平公正、不留死角。

(2)以創(chuàng)新監(jiān)管提高政府管理水平。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，政府監(jiān)管的方式也要進行相應(yīng)的創(chuàng)新。十九屆三中全會提出要全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。在深化改革的過程中，要全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升數(shù)據(jù)分析能力，通過數(shù)據(jù)有效預(yù)測市場監(jiān)管過程中的風(fēng)險點，及時調(diào)整監(jiān)管的重點和方向，科學(xué)合理地配置監(jiān)管資源，[9]82-86以監(jiān)管的信息化促進精準(zhǔn)化。

(3)以包容審慎監(jiān)管助力新動能健康成長。及時把握新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的發(fā)展?fàn)顩r，并針對新經(jīng)濟的發(fā)展情況進行相應(yīng)的研究，為新經(jīng)濟企業(yè)的注冊登記和經(jīng)營行為制定科學(xué)合理的監(jiān)管規(guī)范。在制定規(guī)范的過程中，要掌握好包容審慎的尺度，既要確保新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)中的企業(yè)依法經(jīng)營、公平競爭，又要適度放開對新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，避免過度監(jiān)管造成的抑制市場活力問題。

3.加強信用建設(shè)。十九屆三中全會指出：“加強信用體系建設(shè)，健全信用監(jiān)管，加大信息公開力度，加快市場主體信用信息平臺建設(shè)，發(fā)揮同行業(yè)和社會的監(jiān)督作用?！盵10]為此，我們要做到以下幾點：

(1)加快信用信息公開力度。全口徑歸集政府涉企信息及企業(yè)信用信息，切實將各類涉企信息及時、完整、準(zhǔn)確地歸集到相關(guān)企業(yè)名下，形成企業(yè)信用的全景象、多維度畫像，從根本上解決企業(yè)信用信息碎片化、區(qū)域化、分散化問題。

(2)加快市場主體信用信息平臺建設(shè)。完善國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，提高平臺數(shù)據(jù)的質(zhì)量，使其更加全面準(zhǔn)確地反映企業(yè)的信用信息；提升數(shù)據(jù)查詢的便捷度，使其更加高效穩(wěn)定地為市場服務(wù)；加大對平臺的宣傳力度，引導(dǎo)金融機構(gòu)將其作為企業(yè)投資、融資的重要依據(jù)，有效落實信用監(jiān)管。

(3)形成信用監(jiān)管合力。協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，實現(xiàn)不同部門之間的證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動和執(zhí)法合作；擴大信用信息的應(yīng)用范圍，對守信企業(yè)實行實施“綠色通道”、“容缺受理”等各種便利的政策，對失信企業(yè)采取限制申報、不予受理等政策，真正讓守信企業(yè)一路暢通、失信企業(yè)寸步難行；要加大對守信行為的表揚和宣傳力度，在全社會營造守信光榮、失信可恥的輿論氛圍。[11]3-5

(三)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提高市場主體滿意度

1.加快推進政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。從市場主體的服務(wù)需求出發(fā)，明確規(guī)定進駐政務(wù)大廳的部門、事項、權(quán)限，盡量減少企業(yè)開辦時間和項目審批時間，更好地為市場主體服務(wù)。制定具體的政務(wù)服務(wù)規(guī)范，對政務(wù)大廳窗口的許可事項、提報材料、辦理程序、承諾時限、收費依據(jù)等進行修訂，全部上升到標(biāo)準(zhǔn)，形成職位規(guī)范、工作規(guī)范、程序規(guī)范、行為規(guī)范。突破許可時限限制，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到行程辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門，使企業(yè)辦事力爭只進一扇門、最多跑一次。

2.加快推進部門政務(wù)信息聯(lián)通共用。十九屆三中全會提出，“打破‘信息孤島’，統(tǒng)一明確各個部門信息共享的種類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程，加快推進部門政務(wù)信息聯(lián)通互用?！睘榇?，加快信息聯(lián)通，一要明確信息共享的種類，不僅要明確縱向不同層級之間的信息共享種類，更要明確橫向不同部門之間的信息共享種類，減少重復(fù)提交材料問題；二要明確信息共享的標(biāo)準(zhǔn)，明確不同部門之間的數(shù)據(jù)精確度，提高數(shù)據(jù)的使用效果；三要明確信息共享的范圍，尤其要明確垂直部門數(shù)據(jù)專網(wǎng)的使用范圍，提高老百姓辦事的效率。四要明確數(shù)據(jù)共享的流程，讓數(shù)據(jù)多跑路，企業(yè)少跑腿。