劉玲勝軍

（中國政法大學 刑事司法學院,北京100088）

1 刑事辯護全覆蓋的內容及其正向效應

我國理論界和實務界并沒有對刑事辯護全覆蓋進行明確的界定，筆者對刑事辯護全覆蓋內涵和外沿的論證主要結合我國相關的立法規(guī)定和實務經(jīng)驗。根據(jù)最高人民法院和司法部出臺的《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（以下簡稱《辦法》）中的規(guī)定，刑事案件律師辯護全覆蓋主要是指在刑事訴訟程序中的審判階段，除了《刑事訴訟法》規(guī)定的法定辯護的情形之外，在適用普通程序審理的一審案件、二審案件和按照審判監(jiān)督程序審理的案件中，如果被告人沒有委托辯護人，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其辯護。即在全國試點的8個省市中降低法律援助的適用標準，確保每一個刑事被告人在一審、二審和審判監(jiān)督程序中都能獲得刑事辯護。在我國，刑事辯護主要分為自行委托辯護和法律援助辯護兩種方式，當事人是否選擇自行委托律師為其辯護主要受經(jīng)濟條件等因素的影響。對此，國家無法以強制性規(guī)定的方式限制刑事被告人自行委托辯護的意愿。從司法實踐經(jīng)驗和辯護制度架構來看，推行律師辯護全覆蓋的關鍵之處在于我國進一步擴大法律援助的適用范圍，降低法律援助的申請標準，使得無力支付辯護費用的被告人都能獲得律師的幫助?；诖耍疚闹饕試H刑事司法準則中刑事法律援助的視角對我國刑事辯護全覆蓋這一問題進行分析。

確保刑事被告人在訴訟階段獲得律師的法律援助廣泛地受到國際刑事司法準則和各國立法例的重視，被視為保障刑事被告人獲得公正審判的基礎和前提。受到職權主義訴訟模式的特點和我國傳統(tǒng)訴訟觀念等因素的影響，雖然我國的法律援助已經(jīng)初步建立起制度框架，在適用范圍和律師隊伍建設等方面都初見成效。但在落實“充分保障人權”的訴訟原則的視角下，其效用仍較為局限。全面推行刑事辯護全覆蓋主要有兩方面的利處。首先，律師辯護全覆蓋的推行能夠使訴訟雙方趨于平等，有利于保護被告人的合法權益。哈佛大學的基爾頓教授曾經(jīng)說過：“審判是不相一致的事實陳述和法律理論之間的競爭?！痹诼殭嘀髁x的訴訟模式的框架下，當事人在專業(yè)知識和辯護技巧等方面難以提出對其有利的辯護意見，無法實現(xiàn)與檢察機關在審判階段進行同等對抗。如果在審判階段缺乏辯護律師幫助其與控訴機關之間的對抗，法庭的審判過程也將只流于形式，導致了控辯審三方訴訟結構制度的虛置。其次，律師全覆蓋的推行能夠有效地減少我國受經(jīng)濟發(fā)展不平衡影響的不同地區(qū)之間律師辯護率的差距。根據(jù)調研報告顯示，只有北上廣等經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的刑事辯護率相對較高,而貧困落后地區(qū)的刑事辯護率就非常低,這也是導致我國刑事辯護率整體較低的一個因素[1]。從縮小辯護率差距的角度進行分析，刑事辯護全覆蓋主要有兩個方面的正向效應。其一，在我國經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，部分刑事被告人的收入無法支付辯護費用。刑事辯護全覆蓋為其獲得辯護提供了有效的渠道，并從另一個方面解決了我國適用法律援助的經(jīng)濟標準較高的問題。其二，該《試點辦法》能夠在一定程度上緩解不同地區(qū)律師分布不均導致的律師隊伍建設的滯后。就我國刑事辯護律師在全國范圍內的分布情況來看，大多數(shù)刑事辯護律師出于案源和經(jīng)濟收入等因素的考量，選擇在經(jīng)濟發(fā)展迅速的地區(qū)發(fā)展律師執(zhí)業(yè)的工作。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)辯護律師數(shù)量和專業(yè)水平較低也直接導致了刑事被告人難以委托辯護律師為其提供法律幫助。試點工作的不斷推開能夠正向推動中央和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的司法行政部門加大對刑事辯護律師隊伍建設的資金投入，緩解部分地區(qū)“供不應求”的問題。因此，筆者認為這一突破性政策的推行能夠解決我國法律援助制度在落實過程中面臨的設置標準難以發(fā)揮效用等問題，同時推動了我國法律援助律師隊伍的建設。

2 國際刑事司法準則中關于刑事法律援助的規(guī)定

辯護律師在訴訟中的及時介入，對防止和糾正偵查的封閉性以及帶來的某種片面性和偵查任意主義，具有積極的意義[2]。其中1966年頒布的《公民權利和政治權利國際公約》（以下簡稱《兩權公約》）、1990年頒布的 《關于律師作用的基本原則》（以下簡稱《基本原則》）、1985 年頒布的《發(fā)展和國際經(jīng)濟新秩序環(huán)境中預防犯罪和刑事司法的指導原則》《保護被剝奪自由的未成年人的規(guī)則》和 《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》（“北京規(guī)則”）等國際法律文件都對世界各國應當為犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助幫助作出了相關規(guī)定。

2.1 提供法律援助的基本要求

在基于“司法利益”需要的標準下，國際刑事司法準則明確了世界各國應為沒有委托辯護人的犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助，其中主要的內容體現(xiàn)在國際條約和區(qū)域性國際組織簽訂的條約等法律文件中?！秲蓹喙s》第十四條第三款規(guī)定：出席受審并親自替自己辯護或經(jīng)由他自己所選擇法律援助進行辯護；如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權利；在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助，而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費。1955年頒布的《囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》第九十三條規(guī)定：未經(jīng)審訊的囚犯為了準備辯護、而社會上又有義務提供法律援助，應準申請此項援助，并準會見律師。1988年頒布的《保護所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的規(guī)則》規(guī)定：被拘留的人,在司法利益有此需要的情況下,應有權獲得由司法當局或其他當局所指派的法律顧問,如他本人沒有足夠的支付能力,則無須支付。此外，區(qū)域性國際組織的成員國也將法律援助制度納入其公約的框架范圍內。例如，1953年《歐洲人權公約》第六條第C款規(guī)定：凡受刑事罪指控者具有下列最低限度的權利，由他本人或者由他自己選擇的律師協(xié)助替自己辯護,或者如果他無力支付法律協(xié)助費用時,則基于公平利益考慮，應當免除他的有關費用。相比于上述準則而言，《歐洲人權公約》所確立的提供法律援助的標準范圍更加寬泛，要求基于公平利益的考量為被告人提供法律援助，也就是要求締約國家實現(xiàn)刑事辯護全覆蓋?！痘驹瓌t》在“刑事司法實踐中的特別保障”章節(jié)中第六條強調了各國應為犯罪嫌疑人和被告人提供法律協(xié)助的義務：任何沒有律師的人在司法需要情況下均有權獲得按犯罪性質指派給他的一名有經(jīng)驗和能力的律師，以便得到有效的法律協(xié)助。對于“司法需要”的界定，各國的立法例主要以經(jīng)濟、量刑和正當程序等為適用標準，例如日本主要采取經(jīng)濟標準、量刑標準和正當程序標準。雖然日本對聘請國聘律師設定了適用范圍，但日本的刑事案件基本實現(xiàn)了辯護全覆蓋，且聘請國聘律師的刑事被追訴人的數(shù)量遠遠高于自行聘請律師的人數(shù)。以日本1992年一般一審案件聘請辯護人的情況為例,在地方法院自行委托辯護人的占36.3%,法律援助的案件占61.7%,聘請國聘辯護人是聘請私聘辯護人的1.69倍;在簡易法院,聘請私聘辯護人的占16.7%,聘請國聘辯護人的占80.3%,聘請國聘辯護人是聘請私聘辯護人的4.81倍[3]。

2.2 建立迅捷有效的啟動程序和運行機制

《基本原則》中“獲得律師協(xié)助和法律服務”章節(jié)中的第二條規(guī)定，各國政府應確保向在其境內并受其管轄的所有人，不加任何區(qū)分，諸如基于種族、膚色、民族、性別、語言、宗教、政治或其他見解、原國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生、經(jīng)濟或其他身份地位等方面的歧視，提供關于平等有效地獲得律師協(xié)助的迅捷有效的程序和機制。法律援助制度的真正落實主要得益于在制度框架下進一步細化并確定行之有效的適用程序，防止該制度在實踐操作層面上難以推行而導致其落空。因此，聯(lián)合國也將建立迅捷有效的運行程序和機制作為世界各國在刑事司法制度中的基本義務。從各國的立法例來看，各國所確立的法律援助制度的運行程序主要包括權利告知程序、當事人申請法律援助和國家機關指定這三種模式。例如，德國主要采取國家機關指定的方式，在兼顧量刑標準和正當程序的標準下，符合條件即由國家機關指定。法國和日本主要采取的是當事人和國家機關指定的方式。而美國，主要是在偵訊之前嚴格使用權利告知程序，并向符合經(jīng)濟標準條件的犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助。

2.3 充足的資金保障

《基本原則》第14條規(guī)定，明確了各國政府應確保撥出向窮人并在必要時向其他處境不利的人提供法律服務所需的資金和其他資源。律師專業(yè)組織應在安排和提供服務、便利和其他資源方面進行合作。充足的資金是推動法律援助制度的重要保障，只有足夠的資金聘請公設律師或者值班律師，才能進一步實現(xiàn)提供有效的法律援助。例如，美國最高法院通過Gideon案,要求州法院系統(tǒng)保障被追訴人獲得律師辯護的權利,而如果犯罪嫌疑人或者被告人因為經(jīng)濟原因無力聘請律師,那么政府應當為其提供法律援助。這一判決使得大量的案件涌入法律援助系統(tǒng),而這龐大的案件量幾乎摧垮了以“援助律師”模式為主導的各地法律援助系統(tǒng)[3]。面對案件數(shù)量的增加，如何保障辯護律師提供有效的辯護，解決利益動機對辯護律師提供高質量的辯護的影響，則需要政府在合理的限度內支付足夠的資金，來支持法律援助制度的有效運行。

3 我國刑事辯護全覆蓋的立法現(xiàn)狀

根據(jù)最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)布的《試點辦法》中的內容，其主要在刑事辯護全覆蓋的適用范圍、申請程序、運行機制等方面基本上確立了規(guī)范的運行程序。

3.1 明確了刑事辯護全覆蓋的適用范圍

《試點辦法》第二條規(guī)定主要明確了刑事辯護全覆蓋適用于一審、二審和審判監(jiān)督程序階段，除2012年《刑事訴訟法》所明確規(guī)定的法院強制辯護的范圍之外，其主要適用于審判階段的案件。擴大法律援助的適用范圍是全面提升我國刑事辯護率的重要方式，由于2012年《刑事訴訟法》所確立的適用標準在司法實踐中難以使刑事被追訴人實現(xiàn)自己的權利，如設定的經(jīng)濟標準過高，量刑標準易出現(xiàn)司法人員規(guī)避等實踐問題。這一試點方案的提出能夠確保在審判階段刑事被追訴人能夠獲得辯護人的法律援助，提升被告人對抗控訴機關的防御能力，促使審判法官能夠“兼聽則明”而發(fā)現(xiàn)案件的真實，實現(xiàn)實體和程序的公正。

3.2 建立了有效的啟動程序和運行機制

首先，《試點辦法》要求人民法院在受理案件之日起三日內，應當告知被告人有權委托辯護人以及獲得值班律師的法律幫助。并且對于適用簡易程序、速裁程序和普通一二審程序和審判監(jiān)督程序的案件中沒有委托律師的被告人，人民法院應當通知值班律師為其提供辯護。值班律師的法律幫助主要是除辯護職能之外的法律幫助，如解決相應的法律咨詢，協(xié)助被告人申請法律援助。一方面該條款明確了法院的權利告知義務，另一方面暢通了被告人申請法律援助的渠道，使得被告人能夠在值班律師的幫助下申請法律援助。其次，《試點辦法》也解決了法院和法律援助機構工作銜接的問題。其基本的工作運行程序為：人民法院應當將通知辯護公函以及起訴書、判決書、抗訴書、申訴立案通知書副本或者復印件送交法律援助機構，并且詳細規(guī)定了通知辯護公函中應當載明被告人的姓名、指控的罪名、羈押場所或者住所、通知辯護的理由、審判人員姓名和聯(lián)系方式等。此外，如果人民法院通知辯護公函內容不齊全或者通知辯護材料不齊全的情況，法律援助機構應當商請人民法院予以補充；人民法院未在開庭15日前將本辦法第四條第一款規(guī)定的材料補充齊全，可能影響辯護律師履行職責時，法律援助機構可以商請人民法院變更開庭日期。筆者認為這一條款的規(guī)定使得法律援助機構能夠預先了解提供辯護案件的基本情況，從而為被告人提供對于此類案件從業(yè)經(jīng)驗較為豐富的辯護律師，以便于確保案件的辯護質量，使得被告人能夠獲得全面、真實和有效地辯護。再次，《試點辦法》同時規(guī)定了法律援助機構應當在三日內指派具體的辯護律師，督促法律援助機構辦理案件的效率。并要求其函告人民法院指派的具體律師和聯(lián)系方式等基本信息。確保法律援助律師能夠盡早地介入案件，在訴訟過程中在實體和程序上為被告人進行辯護。筆者認為《試點辦法》所確立的基本的工作銜接程序使得人民法院和法律援助機構在確定具體的辯護律師的機制時更加規(guī)范化和效率化，并且也為提升辯護律師的辯護質量提供了有利的保障。

3.3 確立了多層經(jīng)費保障機制和統(tǒng)籌律師資源

首先，《試點辦法》第八條要求各級政府建立多層次經(jīng)費保障機制，加強法律援助經(jīng)費保障，確保經(jīng)費保障水平適應開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作需要，突出了拓寬法律援助資金來源渠道的重要性。其次，《試點辦法》明確了司法行政機關協(xié)調財政部門根據(jù)律師承辦刑事案件成本、案件難易程度等因素，合理確定、適當提高辦案補貼標準并及時足額支付。該條款拓寬了法律援助資金的來源渠道，例如對于經(jīng)濟發(fā)展較為發(fā)達的地方，可以開展政府購買法律援助服務。同時，強調了保障資金來源對于真正落實刑事辯護全覆蓋的重要意義。此外，財政部門的參與也為合理地分配資金和獲取資金提供了便利的條件，并且針對不同案件合理分配司法資源的理念能夠有效節(jié)約司法資源。為了有效解決律師資源分配不均等問題，《試點辦法》提出了多項途徑，例如創(chuàng)建上下級行政機關統(tǒng)籌律師資源的聯(lián)動機制，具體規(guī)定在本地律師資源不能滿足工作開展需要的，司法行政機關可以申請上一級司法行政機關給予必要支持。并且，《試點辦法》也提出了對于規(guī)范辯護律師管理的新途徑，規(guī)定了對于條件適合的地方可以建立刑事辯護律師庫，為開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作提供支持。

4 國際刑事司法準則視角下《試點辦法》評述

4.1 適用階段較為局限

刑事訴訟程序的證據(jù)收集階段主要是集中于偵查階段，為了實現(xiàn)偵查的實效性該階段也是刑訊逼供等非法獲取口供的偵查任意主義現(xiàn)象集中的階段。在偵查和審查起訴階段，對于部分刑事案件我國的偵查機關和檢察機關會采取羈押性的強制措施，部分犯罪嫌疑人可能因為法律認識不足和自身人身自由受到限制而產(chǎn)生內心懼怕等原因，容易作出對自己的不利陳述，且沒有認識到可以行使申請變更強制措施等權利。《兩權公約》和《基本原則》等法律文件中的基本精神要求法律援助制度辯護應當貫穿于刑事訴訟全過程中，從偵查階段犯罪嫌疑人則有權要求司法機關提供相應的法律援助。美國的法律援助適用于偵查訊問活動，即初次聆訊后的所有程序。法國和日本則將其適用于偵查起訴和審判的全階段。相比于國際刑事司法準則的基本要求和不同國家立法例對辯護權的保障，我國的刑事辯護全覆蓋只適用于審判階段的普通程序、認罪認罰從寬制度和速裁程序，其適用階段仍具有一定的局限性，無法彌補在偵查和審查起訴階段對犯罪嫌疑人訴訟權利的保護。

4.2 啟動程序基本符合國際準則的基本要求，但缺乏必要的監(jiān)督

基于我國的《試點辦法》對于啟動和指派律師程序的規(guī)定內容，啟動程序主要是由法院依職權啟動，并且法律援助機構在接收到函告書后三日之內需指定承辦律師，對于材料不齊全的案件可以協(xié)商確定開庭日期。期限的限制能夠督促法院和法律援助機構在期限內為被告人指派辯護律師，從而使其盡快行使閱卷權和辯護權，更有利于發(fā)揮其辯護職能，基本符合國際司法準則中“迅捷有效”的程序確立標準。然而，條文規(guī)定的內容強制了法院履行權利告知和依職權指定的義務，但是對于如果法院沒有規(guī)范履行或者不履行義務，審判程序能否如期進行和由此獲得的判決結果能否作為最終的裁判結果，《試點辦法》中并沒有進行明確的規(guī)定。同時，對于司法工作人員濫用職權剝奪被告人在審判階段獲得被辯護權的行為，《試點辦法》也沒有要求法律監(jiān)督機關進行監(jiān)督，如對被告人采用詢問等監(jiān)督措施。

4.3 設置的資金投入標準模糊，與國際司法準則尚存較大的差距

《基本原則》第十四條明確規(guī)定各國政府應確保撥出向窮人，并在必要時向其他處境不利的人提供法律服務所需的資金和其他資源的義務。在國際司法準則的統(tǒng)一要求下，各國為法律援助提供充足的保障。在法治發(fā)達國家和地區(qū),法律援助經(jīng)費在財政支出中所占的比例一般在0.1%～1%之間[4]。英國是世界上最早建立法律援助制度的國家,因而對法律援助的財政撥款非常充足,其法律援助經(jīng)費大約占整個中央財政支出1%左右[4]。我國的法律援助經(jīng)費只占全部財政收入的0.0122%,這一比例僅僅是日本的1/10,是丹麥的1/50,是英國、荷蘭等國家的1/100[4]。為適用刑事辯護全覆蓋的需要，《試點辦法》規(guī)定了建立多層次經(jīng)費保障機制，并強調加強法律援助經(jīng)費保障，確保經(jīng)費保障水平能夠滿足試點工作中律師承辦具體刑事案件所需要的基本勞務費等費用。雖然《試點辦法》要求加大并多層次保障資金的來源，但沒有明確提出將我國對資金的投入與國際標準和其他國家的投入相契合，也沒有明確規(guī)定使用何種途徑實現(xiàn)對資金的保障。數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果顯示出我國目前的法律援助的費用與其他國家的差距，此外，規(guī)定較為模糊的費用條款的可行性和有效性仍需經(jīng)受實踐操作的檢驗。

5 落實刑事辯護全覆蓋的實現(xiàn)對策

5.1 拓寬刑事辯護全覆蓋的適用階段

《試點辦法》條文中的內容將行使辯護局限于審判階段的普通程序中的一審、二審和再審程序，回避了在偵查和審查起訴階段對刑事辯護全覆蓋的試點工作。2012年《刑事訴訟法》將法律援助制度的適用時間從審判階段提前到偵查起訴階段，對于遏制偵查和檢察機關的偵查活動起到了積極的意義，在實然和應然的層面上都促使我國偵查活動的開展從有效性逐步向正當性的轉變。作為主要以法律援助的形式實現(xiàn)其目標的刑事辯護全覆蓋，在開展試點工作的同時總結在8省市推行刑事辯護全覆蓋的實踐經(jīng)驗，逐步推開由審判階段提前至偵查階段的全覆蓋，使我國的刑事辯護率的覆蓋率在循序漸進的過程中逐步與國際刑事司法準則的價值追求所契合。

5.2 規(guī)范司法人員的權利告知程序

鑒于《試點辦法》中對于法律援助的啟動程序主要是基于法官的職權啟動，且未設立相應的監(jiān)督機制和未履行告知義務的法律后果。正如美國的米蘭達規(guī)則在訴訟程序中的重要意義，司法人員規(guī)范履行權利告知程序對于規(guī)范公安司法機關的職權行為和人權保障具有重要的作用。因此，在實踐過程中，應當重點要求法院履行告知義務，如口頭告知被告人相應的權利后將其記錄在案卷中，或者在向被告人宣讀其有權獲得律師幫助后，在值班律師在場的情況下，由其本人親自簽署確認知悉權利的文書。一方面，有效地規(guī)避了司法工作人員在實踐可能出現(xiàn)的不規(guī)范履行職責的問題，另一方面，使得刑事辯護全覆蓋與值班律師的設立進行了有機地銜接。

5.3 確保多渠道獲取資金來源

充足的資金是促使刑事辯護全覆蓋不斷完善的火車頭，只有多層保障資金的來源才能解決一直以來法律援助實行效果并不理想的困境。依據(jù)我國2012年頒布的《刑事訴訟法》和《法律援助條例》中的條款所確立的現(xiàn)今法律援助制度所適用的經(jīng)濟標準來說，我國經(jīng)濟困難的認定標準因地而異,多在月收入200余元至800余元之間,即使全國范圍內都以月收入800元為認定標準,該數(shù)字也只是法國(以 929歐元計算)的1/10、日本的1/38左右[5]。因此，加大法律援助制度的資金來源也是法律援助制度構建以來學界內的學者所一直呼吁的聲音。資金來源是援助律師來源和辯護案件質量保障的根源性保障，我國應當確立省市級資金靈活調配的連動機制。并且對于經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大的地區(qū)，應當確立不同的費用補償標準，地方政府應當根據(jù)費用補償標準協(xié)調好地方財政部門的資金分配，提供必要的資金支持。

6 結 語

刑事辯護全覆蓋是我國司法改革中的一項重大突破，也體現(xiàn)了我國對國際司法準則所推崇的人權保障的重視。雖然《試點辦法》已經(jīng)出臺并開始在8省市內試行，但其規(guī)定的內容是否能在實踐中起到立法者設想的重要作用，仍需要接受司法實踐的檢驗。刑事辯護全覆蓋的推進真正與國際刑事司法準則的道路接軌仍是任重而道遠，需要我國在適用階段、資金來源和有效監(jiān)督機制等方面逐步完善。