■/喻 凱

黨的十九大確立的習近平新時代中國特色社會主義思想體現(xiàn)著戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維等科學的思想方法，對許多改革攻堅問題的闡釋讓人豁然開朗。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設也是一場改革、是一次自我革命。我們要在這場內(nèi)控改革中，學會運用“五大思維”觀察事物、分析問題，不斷增強內(nèi)控建設的科學性、預見性、主動性和創(chuàng)造性。

一、用戰(zhàn)略思維總攬內(nèi)控建設全局

戰(zhàn)略思維要求從全視角審視、看待問題，深入分析、研判問題，站在全局的角度去頂層設計改革的路徑和方式方法。當前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設中戰(zhàn)略思維薄弱，在新時代下缺乏大格局，存在為了內(nèi)控而內(nèi)控的傾向，主動意識不強，擔當意識不強，突出表現(xiàn)為內(nèi)控建設是“一把手”工程的認識不足，單位財務部門單兵作戰(zhàn)，單位內(nèi)控實施者的大局意識不足，全局團隊力量沒有參與進來，沒有發(fā)揮內(nèi)控“防火墻”的應有作用。為此，我們要學會運用戰(zhàn)略思維總攬內(nèi)控建設全局，提升工作的高度、廣度、深度，構建內(nèi)控建設大格局。

（一）內(nèi)控建設是全面從嚴治黨利器

十八大以來，全面從嚴治黨是國家的戰(zhàn)略布局，管黨治黨和反腐敗工作面臨新形勢、新任務。內(nèi)控建設具有風險防控、預防腐敗的作用，能夠成為從嚴治黨工作的“利劍”。為發(fā)揮這把“利劍”的巨大能量，單位內(nèi)控建設可由紀檢或監(jiān)察部門牽頭，財務部門、業(yè)務部門、綜合部門、督辦部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，將內(nèi)控建設列入從嚴治黨的黨建工程體系，進一步凝聚強有力的行動合力。

（二）內(nèi)控建設是“三大攻堅戰(zhàn)”工程

今年黨中央提出打贏“三大攻堅戰(zhàn)”的重大決策部署，要在防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治工作上取得決定性勝利。打贏“三大攻堅戰(zhàn)”首當其沖是防范化解重大風險，這既是重要的經(jīng)濟工作，也是重大的政治責任。行政事業(yè)單位面臨著政府顯性或隱性債務、經(jīng)濟活動合法合規(guī)、防范舞弊和預防腐敗等風險，而內(nèi)控建設是有效防范化解經(jīng)濟風險的重要工具。因此要從打贏“三大攻堅戰(zhàn)”的角度審視內(nèi)控建設，將內(nèi)控建設列入“三大攻堅戰(zhàn)”工程體系，實行掛圖作戰(zhàn)，強化內(nèi)控建設的執(zhí)行力。

（三）內(nèi)控建設是組織戰(zhàn)略目標

戰(zhàn)略目標是組織使命和功能的具體化，完成使命、履行功能離不開強大的內(nèi)控能力保障，所以建立健全完善、運行有效的內(nèi)控機制是組織的戰(zhàn)略目標?；诖苏J識，內(nèi)控建設不能單兵作戰(zhàn)，要將內(nèi)控建設融入單位的戰(zhàn)略目標之中去，列入中長期規(guī)劃，逐年分解落實，每年將內(nèi)控建設細化到各個核心業(yè)務工作之中，逐一制定內(nèi)控建設目標，并與年度績效考核工作協(xié)調(diào)聯(lián)動，一并推進，一并考核，業(yè)務績效考核到哪里，內(nèi)控建設推動到哪里，推動內(nèi)控建設成為名副其實的“一把手”工程，切實將內(nèi)控建設置于組織戰(zhàn)略布局之中，在單位上下形成高度的思想自覺和行動自覺。

二、用創(chuàng)新思維完善內(nèi)控建設方法

創(chuàng)新思維要求對舊的體制機制進行革新，以改革創(chuàng)新的魄力和打破常規(guī)的勇氣，變革舊的、不適宜形勢發(fā)展的方式方法，建立新的思維模式和行為方式。當前行政事業(yè)單位內(nèi)控中存在被動、不積極的思想，存在求穩(wěn)怕亂、因循守舊、怕得罪人的念頭，多一事不如少一事。實施部門仍在羅列文字游戲貫徹內(nèi)控，或以會議貫徹會議、以報告落實行動，仍然用舊的方法進行內(nèi)控建設，造成內(nèi)控的過程、結果都流于形式，效果大打折扣。為此，新常態(tài)下要用創(chuàng)新思維推動內(nèi)控建設發(fā)展。

（一）運用信息化推動內(nèi)控建設

在“互聯(lián)網(wǎng)+”、“智慧云”、共享服務中心等新模式、新技術的沖擊之下，信息化是內(nèi)控建設的必由之路。為此要探索以“權力制衡+資金流管理”為主線，建立風險預警機制和全生命周期的縱向管理鏈條，構建涵蓋重大事項決策、預決算管理、內(nèi)部運轉、對外關系等內(nèi)控信息管理平臺，不斷提高內(nèi)控建設信息化水平，以提升單位綜合事務管理能力。

（二）運用項目化管理推動內(nèi)控建設

項目化管理的目的是在確保時間、技術、經(jīng)費和性能指標的條件下，以盡可能高的效率完成預定目標，讓所有與項目相關方滿意。為此可成立單位內(nèi)控建設項目小組，將內(nèi)控建設當作項目對待，實施高效的項目管理，制定項目完成時間表和進度要求，最大程度整合各類資源，定期進行進度講評和考核，實施獎懲措施，督促各部門完成內(nèi)控建設進度任務目標。

（三）運用管理會計工具推動內(nèi)控建設

去年以來財政部先后出臺了一系列管理會計工作，為內(nèi)控建設提供了強大的工具箱。如運用戰(zhàn)略地圖工具，對內(nèi)控建設的頂層設計、機制架構進行戰(zhàn)略謀劃，提升內(nèi)控建設的整體性；運用預算管理工具，強化內(nèi)控對財務和非財務資源的配置約束，提高內(nèi)控的預見性；運用風險管理框架、風險矩陣模型等工具，從多維視角，對內(nèi)控風險進行預測、評估、分析、控制，并運用風險矩陣圖進行定性分析，以發(fā)現(xiàn)內(nèi)控流程中的缺陷，以便內(nèi)控建設精準施策。

三、用辯證思維把握內(nèi)控建設重點

辯證思維要求看問題一分為二，分清工作的主次，善于抓住主要問題、主要矛盾，著力解決制約發(fā)展的瓶頸性、關鍵性問題。當前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設中存在的重點不突出，措施不得力的問題，主要表現(xiàn)為學習宣傳發(fā)動力度不夠，許多單位從領導到普通員工對內(nèi)控不了解，存在認識盲區(qū)；內(nèi)控著力點不突出，內(nèi)控措施僅僅局限在建立內(nèi)部制度方面，對制度執(zhí)行的有效性、協(xié)同性缺乏思考，造成內(nèi)控威力發(fā)揮不足；內(nèi)控建設績效評價及結果運用比較虛，流于形式，沒有形成內(nèi)控建設的閉環(huán)。為此要運用辯證思維準確把握內(nèi)控建設的重點，結合本單位的實際，精準的分析找出薄弱環(huán)節(jié)，擬定有針對性的舉措。

（一）切實加強內(nèi)控建設的學習宣傳

思想認識是先導。有效推進行政事業(yè)單位內(nèi)控建設必須持之以恒地加強學習宣傳，上至單位“一把手”、下至內(nèi)控流程中的普通員工都要進行專題學習培訓。對單位領導的學習宣傳應側重于使他們了解開展內(nèi)控建設的必要性和緊迫性，掌握內(nèi)控的基本理念，明白為什么要開展內(nèi)控建設，并使單位領導明白自己承擔內(nèi)控建設與實施的重大責任；對內(nèi)控流程中的普通員工，應側重于技術培訓，注重加強繼續(xù)教育的培訓學習，如內(nèi)控知識、內(nèi)控能力培訓、對新準則、新制度及規(guī)范的學習掌握等，使大家對內(nèi)控有清晰的認識和預期，并具備推動內(nèi)控建設的意識和主動性，營造自上而下的整體氛圍。

（二）切實加強內(nèi)控建設的協(xié)同性

這里的協(xié)同性主要是指人與制度的協(xié)同關系，即好的內(nèi)控制度需要人去有效實施，只有具備既定素質和能力的人才能夠推動內(nèi)控制度取得預期效果。因此，一方面要加強內(nèi)控建章立制，通過分析、研判，堵塞制度上的漏洞，覆蓋管理上的盲區(qū)；另一方面要加強內(nèi)控實施主體的配置，要配強配優(yōu)內(nèi)控建設小組，單位“一把手”掛帥，分管領導擔任具體指揮長，其他領導班子成員和部門負責人擔任小組成員，各自明確職責分工，同時建立聯(lián)席工作機制，單位“一把手”應主持召開專題會議討論內(nèi)控的建立與實施、主持制定內(nèi)控工作方案、健全內(nèi)控聯(lián)席工作機制，包括協(xié)調(diào)聯(lián)絡機制、會議協(xié)調(diào)機制以及核實反饋機制。實踐證明，必須要有有效的制度和有效的人實現(xiàn)協(xié)同，才能夠有效推動內(nèi)控建設。

（三）切實加強內(nèi)控建設績效評價及結果運用

內(nèi)控建設不是一日之功，需要久久為功、不斷地評價和運行維護來實現(xiàn)內(nèi)控績效的優(yōu)化，打造內(nèi)控建設閉環(huán)。因此每年定期開展內(nèi)控績效評價，在自評的基礎上，為更加公正、客觀、合理的評價，可以聘請外部專業(yè)機構參與評價，以避免評價出現(xiàn)自圓其說、自娛自樂的問題。評價方法在通常定性方法的基礎上，應探索定量評價方法，如通過引入數(shù)學計量方法和系統(tǒng)工程學方法來設計模型對指標進行量化，以便科學客觀的評價內(nèi)控成效。內(nèi)控建設評價結果要反饋到單位內(nèi)審與紀檢監(jiān)察部門，內(nèi)控評價結果應與各部門的業(yè)績考核、人員職務晉升掛鉤，發(fā)現(xiàn)的重大問題應追究相應業(yè)務人員與部門的領導責任。

四、用法治思維強化內(nèi)控建設剛性

法治思維要求我們做任何事項都必須建立在有法可依、有法必依的基礎之上，運用法治的形式對自身的行為進行規(guī)范和約束，使其具有很強的剛性和約束力。當前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設中的法治建設還是空白，出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設指導意見》、《關于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》等部門指導性文件，還沒有上升到法治層面進行硬性規(guī)定，具體的內(nèi)控程序沒有像預算管理那樣法制化，那樣一步一步進行嚴格的規(guī)范。為此，要運用法治思維強化內(nèi)控建設剛性。過程的規(guī)范程度決定了最終的績效。提高內(nèi)控法治化程度，規(guī)范工作要求及環(huán)節(jié)步驟，必將提高內(nèi)控建設的績效水平。

（一）內(nèi)控要求法治化

目前單獨出臺《內(nèi)控法》難度較大，也不符合當前現(xiàn)狀，鑒于內(nèi)控建設屬于會計管理的范疇，離不開會計管理的協(xié)同融合，建議在此輪《會計法》修訂中，對單位開展內(nèi)控建設做單獨的規(guī)定要求，闡述單位開展內(nèi)控建設任務要求、環(huán)節(jié)步驟以及預期目標等內(nèi)容，這既實現(xiàn)了內(nèi)控法治化的剛性規(guī)定，又有利于促進內(nèi)控建設與會計管理的深度融合。

（二）內(nèi)控職能法治化

在內(nèi)控要求法治化的基礎上，應推動單位肩負內(nèi)控職能的法治化。建議根據(jù)有關法律法規(guī)的要求，由編辦部門明確行政事業(yè)單位內(nèi)控職能及機構的設置，明確單位承擔的開展內(nèi)控建設的職能，結合單位的實際情況，設立內(nèi)控建設專職機構和人員編制數(shù)，實現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事，不再采取兼職方式，同時單位內(nèi)部還應據(jù)此明確財務部門、內(nèi)審部門、紀檢監(jiān)察部門、資產(chǎn)管理部門、法律部門在內(nèi)控建設中的職責，各自依法依規(guī)、履職盡責，以利于推動內(nèi)控建設良性發(fā)展。

（三）內(nèi)控報告法治化

陽光是最好的防腐劑，公開透明是未來政府履行受托責任、提供公共產(chǎn)品和公共服務的必然要求。建議結合預算公開機制，定期向本級人大匯報本單位、本部門的內(nèi)控建設情況，建立內(nèi)控專題報告機制和人大代表檢查、問詢機制，實現(xiàn)公開、透明，接受人大代表、社會監(jiān)督，鼓勵社會第三方參與單位內(nèi)控建設和發(fā)揮外部監(jiān)督作用，從外部倒逼本單位內(nèi)控建設科學化、規(guī)范化、法治化進程。

五、用底線思維防范內(nèi)控建設風險

底線思維要求我們樹立強烈的風險意識，凡事從最壞的結果預備，做好最壞的打算，以此研判工作目標、過程及路徑中潛在的各類風險，以便事前有效化解風險。當前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設中存在的風險比比皆是，如內(nèi)控架構不完善，機制運行不暢，內(nèi)控與業(yè)務“兩張皮”，內(nèi)控覆蓋面存在空白區(qū)域等；內(nèi)控建設未能達到預期效果，防控措施走過場，對預算、收支、資產(chǎn)、工程建設、合同管理等重點領域的防控落實不到位，或者形式、程序都完成了，但是結果被人為操縱；再或者在某一時間段建立的內(nèi)控措施是有效的，但是隨著外部環(huán)境的變化，內(nèi)控措施不能與時俱進，面對新環(huán)境失效了，暴露出體制機制的缺陷，等等。為此，這些都需要單位內(nèi)控建設實施者從底線思維出發(fā)，將內(nèi)控建設中正在經(jīng)歷的以及未來可以預見的風險進行統(tǒng)籌研究，有效應對防范風險，提高內(nèi)控建設成效。具體而言，有以下三方面需要注意：

（一）防范內(nèi)控頂層設計缺陷風險

此類風險表現(xiàn)為行政事業(yè)單位缺少為實現(xiàn)控制目標所必需的控制措施，或現(xiàn)存控制設計不適當，即使正常運行也難以實現(xiàn)控制目標。凡事預則立，不預則廢。因此，在內(nèi)控建設的規(guī)劃階段，既要堅持全面推進，確保內(nèi)控覆蓋單位經(jīng)濟和各業(yè)務流程的全范圍；又要堅持問題導向，針對單位內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，特別是單位內(nèi)部權力集中的資金分配使用、采購、工程建設等重點領域和關鍵崗位，明確控制節(jié)點和風險防范要求，有效避免內(nèi)控頂層設計缺陷風險。

（二）防范內(nèi)控主體執(zhí)行缺陷風險

此類風險表現(xiàn)為設計有效且合理適當?shù)膬?nèi)控在本單位運行不適，這包括內(nèi)控措施遭人為阻撓破壞、不稱職的人執(zhí)行不到位；未按設計的方式運行、運行的時間或頻率不當、沒有得到一以貫之有效運行等狀況，從而直接影響內(nèi)控目標的實現(xiàn)。鑒于此，必須高度重視人作為實施主體的主觀能動性，在科學謀劃內(nèi)控頂層設計的基礎上，以權力制衡為核心，精心配置重點領域和關鍵崗位的人力資源，合理界定崗位職責，并制定詳細的內(nèi)控執(zhí)行考核機制，將制約內(nèi)部權力運行嵌入內(nèi)控的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)，貫穿到關鍵崗位人員行使內(nèi)部權力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)360度無死角的監(jiān)督。

（三）防范內(nèi)控外部環(huán)境變化風險

依據(jù)實踐論，特定的制度一定是在特殊的環(huán)境下制定的，如果環(huán)境改變了，相應制度也應相應調(diào)整，否則，制度將失去原有的約束力。外部環(huán)境的變化是內(nèi)控建設中不容忽視的因素。所以，在單位內(nèi)控建設過程中不可避免會面臨外部環(huán)境變化風險，如法律風險，隨著政府職能進一步轉變，相關法律法規(guī)逐漸完善，行政事業(yè)單位在履行自身職責和提供公共服務的過程中將接受更多、更強的約束和監(jiān)督，內(nèi)控的要求規(guī)范也應相應提檔升級；再如經(jīng)濟風險，行政事業(yè)單位在發(fā)揮管理和服務社會的各種職能中，國家經(jīng)濟形勢、產(chǎn)業(yè)政策、資源供給、融資環(huán)境、市場競爭、信用風險、技術革新等因素變化都會給行政事業(yè)單位內(nèi)控機制帶來新的變化和要求，需要內(nèi)控機制與時俱進、因時而變。