■//劉小梅

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，并對(duì)全面深化改革做出總體部署，即到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！稕Q定》更是將財(cái)政的定位提升到“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，財(cái)政將承擔(dān)全面深化改革、全面建成小康社會(huì)先行軍的重任。因此，構(gòu)建與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度，成為當(dāng)前改革的重中之重。

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)國(guó)家治理提出了許多新要求，特別是對(duì)政府治理的理念、方式和能力提出了劃時(shí)代的更高更新的要求。預(yù)算作為財(cái)政的核心內(nèi)容和具體體現(xiàn)，在規(guī)范政府財(cái)政和行政行為方面具有基礎(chǔ)作用。預(yù)算理念的更新、預(yù)算改革的方向和預(yù)算管理制度的現(xiàn)代化程度，將直接影響政府治理的效果和國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

一、政府治理在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的地位

（一）治理、國(guó)家治理與政府治理

《決定》首次提出了“國(guó)家治理體系”和“治理能力”的概念，其中的關(guān)鍵詞就是“治理”。

對(duì)“治理”的關(guān)注，源于全球化進(jìn)程的加快以及政府管理不能有效應(yīng)對(duì)公共決策的復(fù)雜性和社會(huì)需求的多樣性。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)將其定義為：“治理是公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是協(xié)調(diào)利益與沖突達(dá)成共識(shí)，采取集體行動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！蔽鞣綄W(xué)者羅西瑙認(rèn)為：“治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。”

與傳統(tǒng)意義上的“管理”和“統(tǒng)治”不同，現(xiàn)代西方治理理論的內(nèi)涵更為豐富，強(qiáng)調(diào)的是多元主體參與的民主式、互動(dòng)式的公共管理活動(dòng)和公共管理過(guò)程。因此，國(guó)家治理不是指政府“唱獨(dú)角戲”的模式，而是包括了市場(chǎng)主體（企業(yè)、公民）和社會(huì)組織等多元主體在公共管理過(guò)程中的廣泛參與。

西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失靈，也看到了國(guó)家的失效。雖然治理理論是西方學(xué)者應(yīng)對(duì)其自身問(wèn)題提出的理論框架，對(duì)于我國(guó)以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的改革依然具有借鑒意義。

治理可分為國(guó)家治理、社會(huì)治理、公司治理等不同層次。而國(guó)家治理作為一項(xiàng)宏觀復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包含了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域的治理，也包含了政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理等各個(gè)方面的治理。

其中，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。政府治理強(qiáng)調(diào)對(duì)政府自身行為的規(guī)范，特別是對(duì)政府權(quán)力的制約與制衡，以防止其對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)系統(tǒng)的過(guò)度干預(yù)（陳龍，2014）。

我國(guó)學(xué)者俞可平（2013）認(rèn)為，國(guó)家治理體系包括規(guī)范（政府）行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。同時(shí)，他還提出了“善政是善治的關(guān)鍵”的觀點(diǎn)，認(rèn)為沒(méi)有好的政府治理就沒(méi)有好的國(guó)家治理。

（二）現(xiàn)代化、國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府治理現(xiàn)代化

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)代政治文明的共同趨勢(shì)和發(fā)展方向。將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，不僅意味著我國(guó)政府管理理念的重大變革，也標(biāo)志著我國(guó)將進(jìn)入以推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的改革新階段。

現(xiàn)代是相對(duì)于傳統(tǒng)而言的，現(xiàn)代化是立足于人類文明的前進(jìn)方向，代表著人類文明的一種深刻變化，也是人類社會(huì)不可抗拒的歷史大趨勢(shì)。關(guān)于什么是“現(xiàn)代化”，金觀濤（1988）認(rèn)為，最有說(shuō)服力、最著名的是以韋伯所謂“理性化”為代表的理論。何光滬（1999）也認(rèn)為，“現(xiàn)代化”通常是指在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等人類社會(huì)所有領(lǐng)域的活動(dòng)和制度系統(tǒng)地理性化的過(guò)程。其中，“理性化”既內(nèi)含有“工具理性”或“技術(shù)理性”，也包含有“價(jià)值理性”或“存在理性”。并且“只有保持價(jià)值理性，才能指引技術(shù)理性，既不因現(xiàn)代化的利益而盲目冒進(jìn)，也不因現(xiàn)代化的弊端而裹足不前，而是在前進(jìn)的過(guò)程中不斷地矯正方向?！?/p>

從現(xiàn)代化所要求的“所有領(lǐng)域的活動(dòng)和制度系統(tǒng)地理性化”這一點(diǎn)來(lái)看，理性化是現(xiàn)代化的本質(zhì)和特征。現(xiàn)代化既強(qiáng)調(diào)“效率”、“科學(xué)”、“法治”等工具理性，也強(qiáng)調(diào)“公平”、“民主”、“文明”、“協(xié)調(diào)”等價(jià)值理性，而這些內(nèi)容也正是現(xiàn)今“善治”理念所追求的境界。

所謂“善治”，概括地說(shuō)，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。這個(gè)過(guò)程的本質(zhì)內(nèi)核就在于它是政府、社會(huì)和民眾對(duì)公共領(lǐng)域的協(xié)作管理。

魯青青（2016）提出，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是以現(xiàn)代的治理理念，結(jié)合現(xiàn)有國(guó)情重構(gòu)國(guó)家公共權(quán)力為要旨，體現(xiàn)公共治理過(guò)程中的民主化，公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，中央到地方、政府到民眾的協(xié)調(diào)化，提高效率，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)范的國(guó)家治理并提升政府治理能力的過(guò)程。

因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化，應(yīng)是一個(gè)既主張政府“領(lǐng)航”，又強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、社會(huì)共同“治理”，通過(guò)三者的協(xié)同關(guān)系實(shí)現(xiàn)公共利益的增進(jìn)和公共事務(wù)的合理解決的機(jī)制。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，意味著要處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等不同主體之間的關(guān)系，使政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理等不同領(lǐng)域的治理都要提升到現(xiàn)代化的水平。

實(shí)現(xiàn)善治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)。俞可平（2000）提出的善治的幾個(gè)基本理念，包括合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效、穩(wěn)定等，這些善治理念也成為現(xiàn)代政府治理的基本價(jià)值取向，可以說(shuō)是代表了政府治理現(xiàn)代化的基本價(jià)值取向和判斷標(biāo)準(zhǔn)，也為建立與之相匹配的現(xiàn)代預(yù)算管理制度指明了方向。

盡管“更少統(tǒng)治，更多治理”是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)，但是到現(xiàn)在為止，政府還是最重要的公共權(quán)力，而公共權(quán)力依然是決定國(guó)家政治事務(wù)最重要的手段。國(guó)家治理各主體間的協(xié)調(diào)有序運(yùn)行必須依賴政府提供完備的制度。唐興軍等學(xué)者（2015）認(rèn)為，“政府權(quán)力的收縮與規(guī)范，能夠?yàn)楣裆鐣?huì)的成長(zhǎng)提供廣闊的空間，能夠激發(fā)社會(huì)自組織積極參與社會(huì)治理，以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足。”這也就是說(shuō)，政府是國(guó)家治理中的核心主體，政府治理能力的高低直接關(guān)系到國(guó)家治理的成效。

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化并不是要淡化政府作用，而是首先要求政府積極轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮其作為國(guó)家治理體系中核心治理主體的作用，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的高度出發(fā)，通過(guò)構(gòu)建現(xiàn)代化的制度體系，厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職能邊界，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)政府自身治理現(xiàn)代化的同時(shí)，激活市場(chǎng)、社會(huì)與公民等治理主體參與國(guó)家治理的潛能，構(gòu)建起協(xié)作共治的多元現(xiàn)代治理體系，以實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。

因此，政府治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是全面深化改革的重要推動(dòng)力。沒(méi)有政府治理體系與政府治理能力的提升，國(guó)家治理現(xiàn)代化也難以推向前進(jìn)。

二、預(yù)算在政府治理現(xiàn)代化中的地位和作用

（一）財(cái)政、預(yù)算與政府治理

政府開展任何活動(dòng)都需要籌集和安排一定的財(cái)政資源。任何政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)，任何政府職能的履行，都離不開財(cái)政資金的支持和財(cái)政職能的履行。而對(duì)財(cái)政職能乃至政府職能進(jìn)行財(cái)力和權(quán)力配置的就是政府預(yù)算，政府的一切財(cái)政活動(dòng)都必須以預(yù)算為中心。

從形式上看，政府預(yù)算是政府的收支計(jì)劃，反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和重點(diǎn)，是政府配置經(jīng)濟(jì)資源的工具；從本質(zhì)上講，預(yù)算以約束政府行政行為為目的，是通過(guò)配置財(cái)政資源滿足社會(huì)公共需要的政治過(guò)程，也是通過(guò)預(yù)算的權(quán)力控制實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民委托責(zé)任的制度安排。

由于預(yù)算收支活動(dòng)覆蓋了全部政府職能的履行，預(yù)算也就控制著政府的所作所為，成為最重要的政府治理工具。如果沒(méi)有一個(gè)有效的預(yù)算制度將所有的財(cái)政收支都集中起來(lái)并進(jìn)行約束和規(guī)范，要約束政府的收支行為并使之負(fù)責(zé)是很難的。因此，政府預(yù)算制度體系支撐著政府治理的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府預(yù)算制度建立和執(zhí)行的狀況，不僅體現(xiàn)的是政府的預(yù)算能力，也直接影響著政府治理能力和治理效果。當(dāng)政府治理模式變遷以后，會(huì)引起政府預(yù)算體系的相應(yīng)變革；政府預(yù)算制度的先行改變，也會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)政府治理的變遷。

（二）現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代政府治理

從現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代政府治理的內(nèi)含及特征來(lái)看：現(xiàn)代預(yù)算是一種與傳統(tǒng)預(yù)算相對(duì)的預(yù)算形態(tài)。王紹光（2007）認(rèn)為，現(xiàn)代預(yù)算必須是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃。馬蔡?。?014）通過(guò)考察分析近百年來(lái)各國(guó)的預(yù)算制度演化特征后認(rèn)為，現(xiàn)代各國(guó)的預(yù)算改革與制度建設(shè)，在追求決策理性化的過(guò)程中，逐漸演化出一系列更具績(jī)效導(dǎo)向性與財(cái)政問(wèn)責(zé)性的管理工具。

以追求績(jī)效和問(wèn)責(zé)為目標(biāo)的現(xiàn)代預(yù)算具有如下特征和要求：現(xiàn)代預(yù)算應(yīng)該是全面的和統(tǒng)一的；預(yù)算應(yīng)該是建立在年度基礎(chǔ)之上的；應(yīng)該是導(dǎo)向未來(lái)的；預(yù)算應(yīng)該是經(jīng)過(guò)法定程序的；應(yīng)該是公開透明的；應(yīng)該是績(jī)效導(dǎo)向的。在此基礎(chǔ)上，“現(xiàn)代預(yù)算制度呈現(xiàn)出從‘控制取向’走向‘績(jī)效導(dǎo)向’、從合規(guī)控制轉(zhuǎn)向公民參與、從年度預(yù)算拓展為中期財(cái)政規(guī)劃等演化趨勢(shì)?！?/p>

現(xiàn)代政府治理一般是指20世紀(jì)80年代興起的新公共管理和20世紀(jì)90年代興起的治理、新公共服務(wù)、公民參與、網(wǎng)絡(luò)治理、跨域治理、整體性治理等被稱為“后新公共管理”的治理理論和實(shí)踐（曹堂哲，施青軍，2017），其基本特征是追求治理主體多元化、治理權(quán)力分權(quán)化、治理工具市場(chǎng)化、治理關(guān)系契約化、治理績(jī)效責(zé)任化等。

現(xiàn)代政府治理體系從新公共管理到后新公共管理的發(fā)展，推動(dòng)了現(xiàn)代政府治理的基本理念在經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平等價(jià)值的基礎(chǔ)上，增加了合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性等價(jià)值，催生了績(jī)效預(yù)算、參與式預(yù)算、權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)等現(xiàn)代預(yù)算和相關(guān)制度的發(fā)展。

（三）現(xiàn)代預(yù)算制度與政府治理現(xiàn)代化

現(xiàn)代預(yù)算與現(xiàn)代政府治理是相互依存、相互支撐、協(xié)同推進(jìn)的，二者之間存在著內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系，具體主要表現(xiàn)為：

1.現(xiàn)代預(yù)算制度是政府治理體系的重要組成部分，二者具有相同的價(jià)值訴求。有什么樣的政府治理機(jī)制就一定有與之相適應(yīng)預(yù)算制度?，F(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代政府治理過(guò)程的有機(jī)組成部分，“現(xiàn)代性”是其與現(xiàn)代政府治理的共同價(jià)值訴求。包括合法、有效、科學(xué)、民主、透明、法治和可問(wèn)責(zé)等理性化的特征和要求是兩者在建立和不斷演化發(fā)展過(guò)程中的共享的價(jià)值原則和基本規(guī)范?，F(xiàn)代預(yù)算作為基本的政府治理工具，通過(guò)將績(jī)效導(dǎo)向性與財(cái)政問(wèn)責(zé)性貫穿在現(xiàn)代政府治理的各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)，成為現(xiàn)代政府治理的發(fā)動(dòng)機(jī)和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。

2.現(xiàn)代政府治理為現(xiàn)代預(yù)算的實(shí)施提供了制度框架?，F(xiàn)代政府預(yù)算必須在既定的現(xiàn)代政府治理框架內(nèi)進(jìn)行工作，即它必定受到同一期間政府治理的行動(dòng)指南、目的要求、治理重心和治理方式等諸多要素的影響與制約；同時(shí)，隨著現(xiàn)代政府治理的不斷創(chuàng)新，現(xiàn)代預(yù)算也將被持續(xù)地賦予新內(nèi)涵、新要點(diǎn)、新方法。政府治理現(xiàn)代化的推進(jìn)對(duì)現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展起決定性主導(dǎo)作用，政府治理機(jī)制的變化，必然要引起其預(yù)算制度的相應(yīng)變革。

3.現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代政府治理的基礎(chǔ)和有力支撐?！艾F(xiàn)代預(yù)算是經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)審批通過(guò)的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是社會(huì)公眾、人大監(jiān)督政府施政行為的重要載體，也是控制政府行政權(quán)力擴(kuò)張的重要的‘非暴力工具’（馬海濤，肖鵬，2015）?！爆F(xiàn)代預(yù)算制度通過(guò)對(duì)政府行為的財(cái)政基礎(chǔ)進(jìn)行合法化、合理化規(guī)約，不僅在規(guī)范政府財(cái)政行為方面具有基礎(chǔ)作用，而且通過(guò)一定的政治程序，將有限的財(cái)政資金在政府各項(xiàng)職能、各項(xiàng)政策和活動(dòng)之間進(jìn)行分配，反映了政府工作的范圍、方向和重點(diǎn)，是通過(guò)預(yù)算的權(quán)力控制實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民委托責(zé)任的制度安排，直接塑造了現(xiàn)代政府治理的基本規(guī)范，構(gòu)成了現(xiàn)代政府治理體系的基礎(chǔ)性制度載體。對(duì)于有效履行政府職能、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)、提升政府效能發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，提供了有力支撐。

4.現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建是推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代預(yù)算是一個(gè)融合資源分配與權(quán)力配置、兼具形式要件與實(shí)體內(nèi)容的制度化構(gòu)造的產(chǎn)物?，F(xiàn)代預(yù)算制度在長(zhǎng)期的演變過(guò)程中，形成了具有控制、計(jì)劃、政策、管理與責(zé)任等多重功能的政府治理工具，這些治理工具深刻而廣泛地塑造著政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，影響到政府資源配置和利用的方式，影響到政府的行為和決策?！艾F(xiàn)代預(yù)算制度包含了國(guó)家治理最重要的決策程序和機(jī)制，預(yù)算過(guò)程及相關(guān)的公共財(cái)務(wù)管理構(gòu)成政府運(yùn)作的核心（王雍君，2014）?！币虼?，現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建，成為引導(dǎo)和推動(dòng)政府治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。

總之，正是由于現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代政府治理之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，且二者在總體上都呈現(xiàn)出理性化的發(fā)展趨勢(shì)，就使得現(xiàn)代國(guó)家必然要把預(yù)算作為政府治理的重要手段和核心內(nèi)容。可以說(shuō)，以實(shí)現(xiàn)政府善治為目的的現(xiàn)代預(yù)算制度為約束和引導(dǎo)政府權(quán)力和政策運(yùn)作提供了制度保障。正如王雍君（2014）所言“只有精心建構(gòu)的預(yù)算制度才能最好地支撐善治”。如果沒(méi)有一個(gè)符合現(xiàn)代政府治理精神（實(shí)現(xiàn)“善治”）的預(yù)算制度，就不可能有真正的現(xiàn)代政府治理。

三、政府治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算管理改革面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)先后實(shí)施的分稅制、國(guó)庫(kù)集中收付制和部門預(yù)算制度改革，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。近10多年來(lái)，我國(guó)加快預(yù)算管理改革進(jìn)程，不斷推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理等改革。但是受具體國(guó)情的約束和傳統(tǒng)治理模式的慣性影響，我國(guó)現(xiàn)階段的預(yù)算管理與現(xiàn)代政府治理的要求相比，還有很大差距。主要表現(xiàn)在：

（一）預(yù)算管理理念落后，無(wú)法適應(yīng)政府治理現(xiàn)代化的要求

受傳統(tǒng)管理思維定勢(shì)的影響，將財(cái)政預(yù)算視為一種資金供應(yīng)的工具或是宏觀調(diào)控的工具，相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算管理也只是圍繞資金供應(yīng)方法和宏觀（經(jīng)濟(jì)）政策調(diào)控方式而變化。而這種落后的工具化的預(yù)算管理理念，無(wú)法適應(yīng)和引領(lǐng)政府治理現(xiàn)代化所要求的預(yù)算管理的理性化，造成預(yù)算管理制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不夠，無(wú)法發(fā)揮為政府治理提供基礎(chǔ)和重要支撐的作用。

（二）預(yù)算編制的隨意性大，缺乏清晰的戰(zhàn)略、使命和績(jī)效目標(biāo)引領(lǐng)

目前引導(dǎo)預(yù)算編制的不是政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、部門的職責(zé)（使命）及績(jī)效目標(biāo)，而是上年的基數(shù)加主觀臆斷。原因在于政府的戰(zhàn)略規(guī)劃與部門的業(yè)務(wù)規(guī)劃及績(jī)效目標(biāo)之間缺乏緊密聯(lián)系，許多政府部門工作缺乏明確的使命感，在預(yù)測(cè)、規(guī)劃、計(jì)劃方面的能力不強(qiáng)，在申請(qǐng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，普遍缺乏較為詳細(xì)的部門業(yè)務(wù)規(guī)劃及相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，卻都常常要求在上年基數(shù)基礎(chǔ)上給予一定比例的預(yù)算增加。由于預(yù)算是在沒(méi)有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)和業(yè)務(wù)規(guī)劃下估摸著編制的，不能按要求做到預(yù)算細(xì)化，導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性較大，缺乏預(yù)見(jiàn)性。再加上既得利益的剛性阻撓，直接影響政府整體預(yù)算支出計(jì)劃的科學(xué)性。

（三）預(yù)算規(guī)則和程序不規(guī)范，缺乏理性的決策機(jī)制

合理的預(yù)算約束強(qiáng)調(diào)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與決算過(guò)程都按規(guī)定的程序運(yùn)行。但是，目前仍存在違反這一原則的現(xiàn)象。

1.規(guī)范性欠缺：政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程分離，削弱了預(yù)算的約束力。在我國(guó)目前的體制下，部門作為政策制定者，往往預(yù)算觀念淡薄，全局意識(shí)不夠，在預(yù)算申報(bào)過(guò)程中普遍存在著支出沖動(dòng)，每年都希望把自己的“蛋糕”做大，其每出臺(tái)一項(xiàng)政策，都要求預(yù)算支持，而其政策本身制定的是否合理、是否可行等都缺乏充分論證，導(dǎo)致了政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程分離。更有甚者，部門還會(huì)通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)施壓，通過(guò)政府領(lǐng)導(dǎo)簽字批示等方式，將支出固化下來(lái)，由此削弱了財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排的能力，使預(yù)算陷入被動(dòng)局面。另外，由于政府機(jī)構(gòu)改革尚不到位，部門間職能劃分不清、職責(zé)界定不科學(xué)等原因，導(dǎo)致部門編制的預(yù)算中交叉重復(fù)、碎片化的政策和項(xiàng)目較多。

2.程序性欠缺：上報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算缺乏必要的論證環(huán)節(jié)。最典型的例子是：一些部門在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，以“項(xiàng)目合同已簽”為由，要求安排預(yù)算。這種先簽合同，倒逼預(yù)算認(rèn)賬的做法，不僅不符合預(yù)算程序的要求，肢解了預(yù)算配置權(quán)，也因?yàn)槿狈Ρ匾念A(yù)算論證環(huán)節(jié)影響了預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，使預(yù)算常常陷入被動(dòng)買單的境地。

3.回應(yīng)性欠缺：部門預(yù)算普遍忽視了對(duì)公眾合理需求的關(guān)注。由于預(yù)算過(guò)程對(duì)社會(huì)開放不夠，對(duì)公眾需求反映不足，公共決策往往排斥公眾廣泛參與，普遍缺乏對(duì)公眾意愿和合理需求的優(yōu)先考慮，導(dǎo)致公眾的現(xiàn)實(shí)訴求難以充分、有效地體現(xiàn)到預(yù)算決策中。政府部門即使大把花錢，也很難真正解決公眾關(guān)切的問(wèn)題，而這些問(wèn)題原本可以花更少的錢便可有效地解決。這種行政官僚模式下的預(yù)算，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公共資源的極大浪費(fèi)。同時(shí)，也難免會(huì)使部門的行政效率大幅下降，更會(huì)助長(zhǎng)行政權(quán)力尋租所導(dǎo)致的腐敗。

4.整體性欠缺：重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)較多。與各國(guó)預(yù)算法作為財(cái)政基本法的通常狀況不同，我國(guó)很多部門法或者相關(guān)文件中，對(duì)每年的預(yù)算安排都強(qiáng)制規(guī)定了其支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的做法。政府部門的預(yù)算編制大都以部門利益為出發(fā)點(diǎn)，不顧及政府整體協(xié)調(diào)發(fā)展的需要以及預(yù)算的承受力。這種做法壓縮了預(yù)算決策的統(tǒng)籌安排空間，肢解了各級(jí)政府的預(yù)算安排，甚至助長(zhǎng)了部門不斷膨脹的資金要求，忽視了對(duì)內(nèi)精打細(xì)算的業(yè)務(wù)與預(yù)算規(guī)劃能力的提升，直接后果是導(dǎo)致有限的財(cái)政預(yù)算資金不能很好地統(tǒng)籌兼顧，最大限度地發(fā)揮資源配置和資金使用效益。

（四）預(yù)算信息的公開不夠，缺乏完整性和足夠的透明度

據(jù)報(bào)道，財(cái)政部于2017年10—12月組織開展了2017年度地方預(yù)決算公開情況專項(xiàng)檢查。檢查顯示，地方預(yù)決算公開狀況持續(xù)向好，但一些問(wèn)題不容忽視，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是仍有少數(shù)部門和單位未公開預(yù)決算。截至檢查結(jié)束，仍有227個(gè)部門和單位未公開2017年度預(yù)算（其中省級(jí)15個(gè)、市級(jí)45個(gè)、縣級(jí)167個(gè)），160個(gè)部門和單位未公開2016年度決算（其中省級(jí)15個(gè)、市級(jí)42個(gè)、縣級(jí)103個(gè)）。二是部分地方公開內(nèi)容的完整性和細(xì)化程度仍待提高。檢查發(fā)現(xiàn)，部分地方公開預(yù)決算時(shí)，內(nèi)容不夠完整細(xì)化，重要公開內(nèi)容缺失，有關(guān)事項(xiàng)的解釋說(shuō)明不夠全面，一定程度上影響了公眾對(duì)預(yù)決算公開信息的全面掌握和理解。三是部分基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理薄弱，造成編制和上報(bào)的預(yù)決算信息失真，嚴(yán)重制約公開質(zhì)量。

這說(shuō)明，雖然我國(guó)于2015年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》從立法層面確定了預(yù)算公開、透明的原則，明晰了“公開是常態(tài)，不公開是例外”的理念，還從內(nèi)容范圍、時(shí)限、主體以及監(jiān)督責(zé)任等主要方面進(jìn)行了詳盡的修正。但是從目前財(cái)政部門的實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，預(yù)算報(bào)告還不夠明晰和直觀，公開報(bào)告的質(zhì)量并未達(dá)到其應(yīng)有的水平，細(xì)化深化程度比較低，預(yù)算公開的執(zhí)行和管理仍不成熟，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制和配套法規(guī)。

（五）預(yù)算審查和監(jiān)督不力，缺乏實(shí)質(zhì)性的約束和制衡機(jī)制

對(duì)預(yù)算的審議、批準(zhǔn)過(guò)程，是預(yù)算上升到法律文件的過(guò)程，體現(xiàn)了政府預(yù)算的合法性?，F(xiàn)代預(yù)算制度的核心要義是預(yù)算必須經(jīng)立法機(jī)關(guān)充分、自由地表達(dá)意見(jiàn)后被批準(zhǔn)并受其監(jiān)督。但我國(guó)目前人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督還未能達(dá)到對(duì)政府行為進(jìn)行有效規(guī)范和約束的目標(biāo)，在運(yùn)行機(jī)制方面存在以下問(wèn)題：一是許多人大代表非專職，由于預(yù)算知識(shí)準(zhǔn)備不足，加上人代會(huì)會(huì)期短、議程多，導(dǎo)致了預(yù)算審議流于形式。二是受現(xiàn)有體制因素的影響，人大內(nèi)部專門負(fù)責(zé)預(yù)算審查的人員編制非常有限，人大自身的預(yù)算審查能力不強(qiáng)。三是人大預(yù)算審批采用一次性總體表決方式，缺少辯論環(huán)節(jié)，程序和方式過(guò)于簡(jiǎn)單。“目前人大審批的方式還是以綜合審批為主，即各政府部門匯總所有預(yù)算的草案，人大代表一次性審核，這就使得人大對(duì)預(yù)算編制的審批環(huán)節(jié)淪為形式，引發(fā)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)和低效率（廖玉群，2018）。”四是人大的監(jiān)督環(huán)節(jié)側(cè)重于事前監(jiān)督，事中和事后監(jiān)督力度依然不夠，人大監(jiān)督停在形式監(jiān)督層面，未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

總之，由于我國(guó)人大預(yù)算審查監(jiān)督的基本規(guī)則和機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致來(lái)自立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的外部約束弱化，人大審批監(jiān)督政府預(yù)算的責(zé)任缺位，沒(méi)有形成對(duì)政府預(yù)算權(quán)力的有效約束和制衡，造成了一定的資金浪費(fèi)和低效率支出。

（六）預(yù)算資金配置和使用的績(jī)效不高，缺乏結(jié)果導(dǎo)向和問(wèn)責(zé)機(jī)制

全面實(shí)施績(jī)效管理，是更加科學(xué)合理配置財(cái)政資源，提高政府治理現(xiàn)代化的有力舉措。近幾年來(lái)，財(cái)政部門在預(yù)算績(jī)效管理方面積極探索，初步構(gòu)建了預(yù)算績(jī)效管理體系基本框架。在中央層面，形成了以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績(jī)效管理體系，在地方層面，一些省份結(jié)合自身實(shí)際，積極探索預(yù)算績(jī)效管理新模式，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)。但現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理與建立現(xiàn)代預(yù)算制度和政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求相比，還存在一定差距。除了存在如績(jī)效理念尚未牢固樹立，績(jī)效管理廣度和深度不足等問(wèn)題之外，還存在一些影響預(yù)算資源配置效率和資金使用效益的突出問(wèn)題，主要有：一是推動(dòng)改革的組織管理機(jī)制不夠協(xié)調(diào)。目前，除財(cái)政部門以外的其他部門在預(yù)算績(jī)效管理改革中的參與程度不高，特別是人大、審計(jì)等部門尚未從各自的職責(zé)和權(quán)力分工角度發(fā)揮出協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的合力作用。二是績(jī)效評(píng)價(jià)模式方法還不夠成熟?，F(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法大多只是對(duì)某一方面的目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，未能充分反映到預(yù)算支出的多目標(biāo)性及其相互之間的平衡關(guān)系。評(píng)價(jià)指標(biāo)之間的邏輯性不強(qiáng)，很少為理解和執(zhí)行戰(zhàn)略提供指引，無(wú)法上升到帶動(dòng)管理變革的層面，也很難起到提升治理水平的作用。三是績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏，預(yù)算績(jī)效信息的透明程度不高，激勵(lì)約束作用尚未有效發(fā)揮出來(lái)。

四、深化預(yù)算管理改革，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的路徑選擇

按照實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，將預(yù)算管理改革與推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來(lái)，以建立現(xiàn)代預(yù)算制度作為突破口，通過(guò)更新預(yù)算管理理念，改進(jìn)預(yù)算的基本程序規(guī)則，提升預(yù)算管理技術(shù)層面的改革等改革，全面推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的現(xiàn)代化建設(shè)步伐，進(jìn)而推動(dòng)政府治理走向現(xiàn)代化。

（一）更新預(yù)算管理理念——從傳統(tǒng)的分配觀、調(diào)控觀向治理觀轉(zhuǎn)變

圍繞建立完整統(tǒng)一、法制規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效的現(xiàn)代預(yù)算制度，預(yù)算管理理念要從傳統(tǒng)的分配觀、調(diào)控觀向治理觀轉(zhuǎn)變，主動(dòng)適應(yīng)和正確把握現(xiàn)代國(guó)家治理多方參與、平等協(xié)商、社會(huì)共治的內(nèi)在要求，既要增強(qiáng)預(yù)算的法治意識(shí)、民主意識(shí)、公開透明和責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的價(jià)值理性，也要增強(qiáng)預(yù)算的規(guī)劃意識(shí)、預(yù)測(cè)意識(shí)、成本測(cè)量意識(shí)和績(jī)效分析意識(shí)，不斷提升預(yù)算的技術(shù)理性。從而體現(xiàn)現(xiàn)代政府治理所蘊(yùn)含的合法、透明、責(zé)任、法治、回應(yīng)、有效等“善治”理念，引導(dǎo)預(yù)算改革實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)從分散、碎片化的預(yù)算向全面、綜合的預(yù)算轉(zhuǎn)變，從預(yù)算的年度視角向中長(zhǎng)期視角轉(zhuǎn)變，從預(yù)算執(zhí)行的軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變，從預(yù)算信息的隱蔽到公開透明的轉(zhuǎn)變，從預(yù)算的投入導(dǎo)向到績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從預(yù)算決策的“政府本位”向公民參與轉(zhuǎn)變，推進(jìn)預(yù)算管理改革向構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的方向不斷邁進(jìn)。

（二）將預(yù)算編制與政府戰(zhàn)略規(guī)劃、部門業(yè)務(wù)規(guī)劃和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)緊密結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)政府治理的科學(xué)化

按照現(xiàn)代預(yù)算科學(xué)規(guī)范的要求，部門獲取和使用預(yù)算資源的動(dòng)機(jī)和目的必須與其履行為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的使命目標(biāo)相一致。政府部門的使命代表了其社會(huì)責(zé)任（職責(zé)），也代表了其存在和獲得預(yù)算支持的理由，以及通過(guò)努力要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。部門預(yù)算編制，并不僅僅是簡(jiǎn)單地給出一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)和指標(biāo)的問(wèn)題，實(shí)際上更是對(duì)下一年度政府工作的具體規(guī)劃和科學(xué)安排。預(yù)算編制越具體、越詳細(xì)，對(duì)政府部門的使命和職責(zé)定位、戰(zhàn)略規(guī)劃能力以及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能力（施政能力）的要求也就越高，這些能力的提高也將直接推動(dòng)政府治理朝向更加科學(xué)、理性的方向變革。

建議：一是將政府戰(zhàn)略規(guī)劃、部門業(yè)務(wù)規(guī)劃、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與預(yù)算編制緊密結(jié)合，以增強(qiáng)政府治理的前瞻性和財(cái)政預(yù)算的可持續(xù)性。政府確定戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)時(shí)應(yīng)充分考慮財(cái)政資金匹配能力。部門中長(zhǎng)期規(guī)劃應(yīng)根據(jù)政府戰(zhàn)略規(guī)劃編制，并據(jù)此嘗試編制3-5年中期滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)逐年更新滾動(dòng)預(yù)算管理，強(qiáng)化中期滾動(dòng)預(yù)算管理對(duì)年度預(yù)算的約束性。二是以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)值設(shè)定優(yōu)化政府部門規(guī)劃目標(biāo)值。部門計(jì)劃需要明確與政府戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)的使命和任務(wù)，以及使用預(yù)算資源需要追求達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)，再通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)值設(shè)定和績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)校正優(yōu)化政府部門規(guī)劃編制。三是加強(qiáng)政策規(guī)劃和精準(zhǔn)編制預(yù)算。各部門應(yīng)對(duì)新出臺(tái)的重大政策、項(xiàng)目，結(jié)合預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等開展事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

（三）遵循規(guī)范的預(yù)算基本規(guī)則和程序，推進(jìn)政府治理的規(guī)范化

新《預(yù)算法》注重用預(yù)算約束政府行為而不是由政府任意支配預(yù)算，這是開啟通過(guò)預(yù)算規(guī)范政府治理的基本標(biāo)志。在其原則指導(dǎo)下，需要建立規(guī)范的預(yù)算程序和規(guī)則：

1.建立規(guī)范的權(quán)力制衡機(jī)制。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的分權(quán)制衡原則，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政部門與其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)及各個(gè)支出部門之間的權(quán)力關(guān)系，防止預(yù)算權(quán)力碎片化。發(fā)揮財(cái)政部門作為預(yù)算核心部門的權(quán)威性和職能作用，提高對(duì)政府內(nèi)部預(yù)算的控制，消除部門利益的積弊導(dǎo)致的政府預(yù)算資金的“碎片化”傾向，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)預(yù)算制度的籠子里，為人大實(shí)施預(yù)算外部控制創(chuàng)造條件。

2.嚴(yán)格預(yù)算申請(qǐng)、執(zhí)行和調(diào)整的程序。政府部門的預(yù)算申請(qǐng)必須遵守既定的程序與規(guī)則并經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)之后才能獲得預(yù)算資金，也必須遵守既定的程序和規(guī)則才能使用資金，開展活動(dòng)。經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律的效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行中一般不得制定新的增加或者減少收支的政策和措施，確需出臺(tái)公共政策，在出臺(tái)之前必須全面評(píng)估其對(duì)預(yù)算支出的影響。

3.清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，既保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出又維護(hù)預(yù)算統(tǒng)籌能力。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式?！边@有利于增強(qiáng)財(cái)政投入的針對(duì)性、有效性和可持續(xù)性。各級(jí)財(cái)政部門要實(shí)事求是地推進(jìn)清理規(guī)范工作，并繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)予以優(yōu)先安排，確保有關(guān)事業(yè)發(fā)展的正常投入。

4.實(shí)行中期滾動(dòng)預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。相對(duì)于年度預(yù)算體制而言，中期預(yù)算通過(guò)建立一個(gè)時(shí)間上更加連貫的預(yù)算規(guī)劃框架，強(qiáng)化預(yù)算和政策的聯(lián)系和可預(yù)見(jiàn)效果，為部門提供一個(gè)中期穩(wěn)定的總預(yù)算約束。加快編制中期滾動(dòng)預(yù)算，督促各部門提前做好規(guī)劃，可以有效提高預(yù)算的前瞻性、科學(xué)性和可持續(xù)性。

（四）建立全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，提高政府治理的透明化

公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特征，通過(guò)預(yù)算公開將政府決策公之于眾，是監(jiān)督和制約政府公共權(quán)力運(yùn)行的重要舉措和前提。建立全面規(guī)范的預(yù)算公開制度對(duì)整個(gè)政府治理都具有深刻的影響，可以“倒逼”和“激活”民主制度，對(duì)推動(dòng)政府治理變革具有突破口的意義，也是衡量政府治理水平的標(biāo)桿。

建立全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，一是要擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，明確和細(xì)化公開內(nèi)容，在范圍和外延上要加以拓展和具體化。預(yù)算公開應(yīng)本著“公開為原則，不公開為例外”的精神，除確屬國(guó)家機(jī)密外，地方政府和政府各部門不另設(shè)密限，不隨意地設(shè)定秘密性質(zhì)而壓縮公開內(nèi)容。不僅要公布預(yù)算文件和數(shù)據(jù)，還要公開政府與預(yù)算支出的政策。特別是要加大對(duì)績(jī)效信息的公開力度。推動(dòng)重大政策和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效自評(píng)以及重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的逐步公開。二是要明確預(yù)算公開的時(shí)間和形式。預(yù)算信息公布的媒體、日期應(yīng)依法規(guī)定，便于社會(huì)公眾定期定點(diǎn)查閱預(yù)算文件。預(yù)算的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容也要易于公眾理解以及便于其和審查。同時(shí)預(yù)算信息的及時(shí)性要求相關(guān)信息發(fā)布應(yīng)該在預(yù)算的全過(guò)程中加以體現(xiàn)和執(zhí)行，不能僅限于事后發(fā)布，避免滯后性。三是要建立預(yù)算公開的考核機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)預(yù)算公開的監(jiān)督檢查，促進(jìn)預(yù)算公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，確保各級(jí)人大和社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四是要建立預(yù)算公開中的違規(guī)責(zé)任追究機(jī)制。明確各級(jí)政府公開預(yù)算信息的義務(wù)和法律責(zé)任，對(duì)違反預(yù)算公開的行為要依法追究責(zé)任。

（五）建立預(yù)算的社會(huì)協(xié)商與參與機(jī)制，推動(dòng)政府治理的民主化

預(yù)算民主是現(xiàn)代預(yù)算的本質(zhì)特征，也是政府治理民主化的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代國(guó)家治理理念的引入，開辟了預(yù)算管理的改革方向，使得多元主體參與到預(yù)算過(guò)程中成為了可能。在預(yù)算管理改革中，需要正確把握現(xiàn)代國(guó)家治理多方參與、平等協(xié)商、社會(huì)共治的內(nèi)在要求，建立適合廣泛公共參與的制度框架，通過(guò)拓寬公民對(duì)預(yù)算的直接參與渠道，推動(dòng)政府治理的民主化。

建議：一是在預(yù)算過(guò)程中引入社會(huì)協(xié)商和民主參與，推動(dòng)社會(huì)力量有序參與預(yù)算決策過(guò)程。明確預(yù)算決策征詢民眾意見(jiàn)的環(huán)節(jié)和程序，運(yùn)用預(yù)算聽(tīng)證、公共服務(wù)調(diào)查、預(yù)算對(duì)話等技術(shù)手段，增加公眾選擇的機(jī)會(huì)，尊重公眾選擇的權(quán)力，尋求各方對(duì)預(yù)算資金分配的最大公約數(shù)。二是在政府與社會(huì)之間建立良性的互動(dòng)機(jī)制。通過(guò)調(diào)查和審視社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的要求和滿意程度，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算管理的透明度，提高預(yù)算的決策質(zhì)量和執(zhí)行效果。三是引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理。組織第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。四是搭建專家學(xué)者和社會(huì)公眾參與預(yù)算績(jī)效管理的平臺(tái)。以人大為主導(dǎo)構(gòu)筑參與平臺(tái)，確定專家和公眾參與的方式和內(nèi)容，推動(dòng)政府治理的民主化。

（六）完善預(yù)算審查與監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)政府治理的法治化

法治化是現(xiàn)代預(yù)算的根本特征和要求。發(fā)揮我國(guó)人大的預(yù)算審查與監(jiān)督作用，完善相關(guān)制度和辦法，可以有效地推進(jìn)政府治理法治化。

建議：一是加強(qiáng)人大自身在審查監(jiān)督預(yù)算方面的專業(yè)化監(jiān)督能力。建議在目前人大預(yù)算審查監(jiān)督力量尚比較薄弱的情況下，通過(guò)改進(jìn)預(yù)算審查人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)，安排足夠的專業(yè)人員，增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督能力。二是設(shè)立專業(yè)性的預(yù)算研究和咨詢機(jī)構(gòu)。借助專業(yè)化的研究力量和專家咨詢隊(duì)伍，提高人大預(yù)算審查監(jiān)督水平。三是完善人大審議方法。采取聽(tīng)證、質(zhì)詢、審查等多種形式，建立事前、事中與事后相結(jié)合的監(jiān)督體系。四是建立預(yù)算分項(xiàng)審批機(jī)制。通過(guò)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)審查，分別審議和重點(diǎn)監(jiān)督，來(lái)加強(qiáng)人大預(yù)算審查的深度和力度，更好地體現(xiàn)民主的意志。五是建立部門預(yù)算審批機(jī)制。引入分部門預(yù)算審議與部門預(yù)算票決方式，增強(qiáng)審查的專門性和實(shí)效性，推動(dòng)預(yù)算審查由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。

（七）全面提升預(yù)算績(jī)效管理水平，推動(dòng)政府治理的有效性

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是體現(xiàn)政府有效治理的重要內(nèi)容，也是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，提出力爭(zhēng)用3—5年的時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。這是推動(dòng)我國(guó)政府治理和預(yù)算管理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。為此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新工作機(jī)制，突出落實(shí)責(zé)任，加快改革步伐。

一是構(gòu)建有效的分工協(xié)作機(jī)制。人大、財(cái)政、審計(jì)和預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)密切配合，通力合作。財(cái)政部門應(yīng)發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，在人大、審計(jì)等部門也應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算分析員制度，加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通與協(xié)調(diào)，做好預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督工作，各負(fù)其責(zé)，共同推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的全面實(shí)施。二是不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法。采用先進(jìn)的戰(zhàn)略績(jī)效管理工具（如平衡記分卡等），建立科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督考評(píng)提供科學(xué)的技術(shù)手段和信息支撐。三是實(shí)行部門績(jī)效報(bào)告制度。按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行政府預(yù)算編制和政府會(huì)計(jì)核算，編制政府各部門績(jī)效報(bào)告，由各部門根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行情況向政府和人大提交，說(shuō)明本部門年度工作計(jì)劃及績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行情況，促使政府加強(qiáng)成本管理，提高預(yù)算資金使用效率，并接受人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督。四是建立預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的預(yù)算違法行為和預(yù)算問(wèn)責(zé)主體的范圍，增加政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任等責(zé)任形式，解決權(quán)力和責(zé)任的非對(duì)稱性問(wèn)題。