新政解讀：PPP發(fā)展進入拐點

主持人：結(jié)合背景材料和黨的十九大精神，如何看待最近新出臺的92號和192號兩份文件？兩份文件的出臺有何現(xiàn)實意義？

自2013年底大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式以來，我國PPP模式發(fā)展迅速，但也存在一些地方泛化濫用PPP、利用PPP變相融資等現(xiàn)象，加大了地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險。兩份文件的出臺，明確了PPP項目入庫負面清單和央企開展PPP的 “八項禁令”，意味著PPP的發(fā)展進入歷史拐點，由火熱推廣逐漸步入理性規(guī)范時期。如何深入解讀這兩份文件精神？PPP由火熱逐漸走向冷靜的原因是什么？未來我國PPP發(fā)展趨勢如何？本期監(jiān)督沙龍圍繞以上話題展開探討。

黎昭：關(guān)于這個問題，財政部在答記者問時明確說過：自國家大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式以來，PPP工作取得明顯進展，項目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過程中，一些地方泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。2017年以來，黨中央、國務(wù)院要求將防風(fēng)險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議均對防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，糾正PPP中的不規(guī)范行為作出了明確部署。在此基礎(chǔ)上，92號文應(yīng)運而生，目的就是要進一步規(guī)范PPP項目運作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。另外，據(jù)統(tǒng)計，央企在近三年的PPP運動中占據(jù)了絕對的優(yōu)勢，這對央企的投融資決策、風(fēng)險識別與應(yīng)對、項目運營管理等方面的能力形成較大的挑戰(zhàn)，可能會滋生風(fēng)險隱患，這應(yīng)該是192號文出臺的基本考量。從內(nèi)容看，92號文和192號文基調(diào)一致，都是為了加強PPP領(lǐng)域風(fēng)險管控，92號文是從地方政府角度防范PPP異化為新的融資平臺，192號文是從央企角度防止推高央企的債務(wù)風(fēng)險。

溫來成：從時間上看，這兩份文件都是在黨的十九大閉幕后發(fā)布的，是國家有關(guān)方面貫徹黨的十九大精神的重要體現(xiàn)。黨的十九大報告提出：創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。而最近新出臺的92號和192號兩份文件，都是針對目前政府與社會資本合作（PPP）項目增長速度過快，發(fā)展不規(guī)范，潛在風(fēng)險擴大，特別是財政金融風(fēng)險增大而及時提出的治理對策。近年來PPP項目發(fā)展中出現(xiàn)明股實債、固定收益回報、給社會資本方承諾補貼資本金虧損，以及以政府購買公共服務(wù)等方式變相融資等問題，引起社會各界的關(guān)注。這兩份文件的及時發(fā)布，對于進一步規(guī)范PPP項目發(fā)展，有效控制風(fēng)險，保護政府與社會資本雙方利益，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，具有十分重要的意義。

莊佳強：在嚴格控制財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的大背景下，作為規(guī)范地方政府融資的重要舉措，兩份文件的出臺意味著我國的PPP進入規(guī)范化發(fā)展的新階段。近年來，我國PPP發(fā)展迅猛，項目數(shù)和總投資額均呈現(xiàn)持續(xù)快速增長趨勢。截至2017年3季度，進入開發(fā)階段的PPP項目總投資額超過10.1萬億元。但是在我國當(dāng)前的PPP改革實踐中，一些地方存在將PPP泛化異化為政府投資刺激手段的現(xiàn)象，積累了一定的隱性風(fēng)險。正如財政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇上所指出的，“一些地方對于新發(fā)展理念貫徹不到位，把PPP模式簡單化為政府的一種投融資手段，重建設(shè)輕運營，績效考核不完善”。92號文的出臺，通過負面清單的方式嚴格新項目入庫標準，對于已入庫項目進行集中清理，清退不合格項目，有助于提高PPP項目的質(zhì)量，提高公共服務(wù)效率，從而在一定程度上弱化單純將PPP視為融資方式的片面認識。

央企是PPP項目中最主要的社會資本方。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2017年上半年，央企牽頭參與的PPP項目投資額占到總成交額的50%以上。地方政府在穩(wěn)增長壓力下的投資沖動也促使其鼓勵央企參與PPP項目投資。這就使得央企在PPP項目中出現(xiàn)了過度投資、全方位投資、加杠桿投資等一系列不合理的現(xiàn)象。192號文的出臺，對央企從事PPP項目從總量上進行管控，明確要求央企內(nèi)部進行負債規(guī)模控制和財務(wù)風(fēng)險控制，以防止央企加杠桿，也為民企參與PPP項目提供更多的空間。

劉合定：黨的十九大報告指出，“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力”。這體現(xiàn)了一種改革的思路，PPP作為一種新的發(fā)展模式，重點在吸引社會資本的參與，目的是提升政府的公共服務(wù)能力，也有利于解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展這一主要矛盾。但實踐中各種真假PPP遍地開花，既影響了PPP政策的初衷，也增加了地方政府的隱性風(fēng)險。

92號和192號文的出臺，就是從規(guī)范的角度來確保PPP沒有走歪。92號文從嚴控入庫標準和清理入庫項目兩個角度來確保PPP的科學(xué)性和真實性，避免各地在實踐中尺度寬松，使PPP淪為政府融資的工具，影響PPP的正面效應(yīng)。192號文則從規(guī)范央企投資的角度，要求中央企業(yè)謹慎采用PPP模式，確保央企在聚焦主業(yè)的前提下，做好前期盈虧分析并實行規(guī)?？刂疲苊獬霈F(xiàn)債務(wù)風(fēng)險。

這兩個文件的出臺，有利于使PPP模式回歸理性。就地方政府而言，真正篩選出公益性強、社會需求強烈、適于引入社會資本的項目開展PPP，真正解決政府低效運作的問題；就中央企業(yè)而言，作為社會資本方的最佳主體，應(yīng)圍繞其主營業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮其技術(shù)、資本、行業(yè)管理等優(yōu)勢，科學(xué)審慎選擇PPP項目，真正實現(xiàn)與地方政府的雙贏。

主持人：有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：截至2017年6月末，按財政部要求審核的全國入庫項目有13554個，總投資額達16.4萬億元。而2017年6月新入庫項目有495個，退庫項目73個；與2016年末相比，2017年上半年新入庫項目2632個，退庫338個。在全國大力推廣PPP模式的同時，為何會發(fā)生項目退庫現(xiàn)象？

黎昭：針對PPP項目退庫問題，我們2016年做調(diào)研時了解過，財政部也做過相關(guān)披露，目前退庫原因主要有三類：一是項目不再采用PPP模式。有的項目缺乏對社會資本的吸引力，有的總投資額過小或期限過短，有的不適宜采用PPP模式。二是項目停止。因征地受阻、前期手續(xù)不全或不符合PPP操作流程，有的項目無法推進，并已被政府叫停。三是項目整合與消除重復(fù)。一些項目在前期重復(fù)入庫，后期逐步整合刪減。

溫來成：入庫的項目在實施過程中，可能會出現(xiàn)各種各樣的問題，如融資問題、土地征用問題、市場需求問題、合作方的問題，以及違法違規(guī)行為等，在不符合財政部項目庫管理要求時，就會出現(xiàn)清除退庫的現(xiàn)象。這也是正常的PPP管理行為。

莊佳強：按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作 （PPP）綜合信息平臺運行的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42 號）的規(guī)定，納入項目庫是PPP項目落地的必要條件，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。出于投資刺激的考慮，一些地區(qū)出現(xiàn)了將異化泛化的PPP項目納入項目庫的現(xiàn)象。這類異化泛化項目包括將一些不屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等包裝為PPP項目；采用明股實債、違規(guī)擔(dān)保等不規(guī)范行為；項目收益率明顯過低，完全不具備對社會資本的吸引力等。

這類項目的持續(xù)存在，必然會增加地方政府的隱性財政風(fēng)險。作為一種地方政府融資模式，PPP項目如果對項目貸款、項目最低收益水平等提供政府擔(dān)保，會導(dǎo)致地方政府在預(yù)算外累積過多的財政責(zé)任，這種財政風(fēng)險主要體現(xiàn)在未來的不確定性上，在長期內(nèi)比中、短期更為顯著。

PPP項目的主要特點之一是政府與社會資本的長期合作，這就意味著雙方具有長期義務(wù)。在社會資本無法有效履行合作義務(wù)的情況下，地方政府必須承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，但在事情發(fā)生之前，政府要承擔(dān)多少是不確定的，其未來的支出責(zé)任是或有的，甚至主要是預(yù)測出來的，具有較大的不確定性，風(fēng)險可控性較小，一旦發(fā)生，對財政的沖擊力也是非常嚴重的。

PPP項目的財政風(fēng)險還表現(xiàn)在社會資本可能出現(xiàn)的投機行為帶來的財政壓力上。政府作為公共服務(wù)的最終提供方，其合作方有可能在合同執(zhí)行過程中提出增加成本、提高使用費等要求，從而降低PPP模式的有效性。

劉合定：PPP模式的核心是合作，體現(xiàn)的是契約精神，雙方應(yīng)當(dāng)是一種平等的伙伴關(guān)系。社會資本通過參與PPP項目的建設(shè)和運營，充分發(fā)揮其經(jīng)營優(yōu)勢，并借由“使用者收費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。地方政府則通過對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的有效監(jiān)管，保證公共利益的最大化。

PPP模式在推廣之初，全國各地普遍上馬的一個重要原因，就在于忽視了PPP的內(nèi)在特征，地方政府看重的是能夠“花小錢辦大事”，社會資本看重的是“政府兜底、保證收益”。隨著時間的推移和PPP管理的逐步規(guī)范，那些前期準備不充分的項目出現(xiàn)了諸如權(quán)利義務(wù)不對等、風(fēng)險分擔(dān)機制不科學(xué)等一系列問題，導(dǎo)致其或者從PPP項目庫中退出，或者采取其他方式進行建設(shè)運營，或者終止項目的實施。應(yīng)該說，在市場經(jīng)濟體制下，PPP項目的入庫和退庫如同企業(yè)的新生和消亡一樣，是一種正?，F(xiàn)象。關(guān)鍵的問題是，這一過程應(yīng)當(dāng)遵守現(xiàn)行的法律和政策，真正實現(xiàn)政府和社會資本的平等協(xié)商。

大家都說PPP是一場婚姻，而不單單是一場婚禮，那么，雙方就應(yīng)當(dāng)抱著真誠的態(tài)度談合作，并就項目本身、合作方式、合作期限、收益風(fēng)險進行深入客觀的分析，才有可能使項目走得更遠。而且，一個完善的政策體系應(yīng)當(dāng)既有進口又有出口。我的理解是，只要你確實按照政策設(shè)定的條件和程序進行了，不管入庫還是退庫都是一種正常的市場行為，我們應(yīng)該給予理解和支持。主持人：在對新政進行解讀時，有媒體表示，我國PPP發(fā)展進入到了一個拐點，但政府

積極推動PPP的決心不變。您對此有何看法？如何理解？

黎昭：毫無疑問，PPP的發(fā)展確實已經(jīng)到了一個拐點。新政旨在糾正當(dāng)前PPP項目實施過程中出現(xiàn)的走偏、變異問題，進一步提高項目庫入庫項目質(zhì)量和信息公開有效性，更好地接受社會監(jiān)督，促進PPP項目的有序推進和公共資源的有效配置。因此，我認為國家積極推動PPP的決心并未改變。從長遠看，PPP項目庫有進有退，將激勵參與各方更加注重規(guī)范運作和項目管理，有利于防范和控制風(fēng)險，增強市場信心，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的本源，促進PPP事業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，實現(xiàn)我國PPP事業(yè)的健康有序發(fā)展，還需要上下結(jié)合、部門間相互配合，通過采取一系列的政策組合和管理新舉措，才能從根本上解決問題。

溫來成：我基本贊同這種看法。最近幾年，我國PPP項目經(jīng)歷了爆發(fā)式的增長，現(xiàn)在應(yīng)逐步轉(zhuǎn)入規(guī)范發(fā)展、建章立制、有效管控風(fēng)險、提高建設(shè)運營質(zhì)量，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的軌道。首先，進一步澄清對PPP項目性質(zhì)的認識。PPP項目屬于政府公共管理和服務(wù)職責(zé)內(nèi)的項目，具有明顯的公益性，其服務(wù)價格一般受政府管制，其建設(shè)和運營往往需要政府財政支持，因此，PPP項目的建設(shè)和運營不能超越政府財政的承受能力。其次，充分認識PPP項目的高風(fēng)險性。與其他公共服務(wù)方式相比，PPP模式既有明顯的優(yōu)點，也有顯著的不足，具有高風(fēng)險的特點，如參與主體眾多、交易復(fù)雜、建設(shè)經(jīng)營期長達二三十年，如盲目發(fā)展，項目失敗，會給政府和社會資本方帶來重大損失。最后，要明確PPP項目建設(shè)運營的目的，是為了提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，滿足公共需要，而不是追求政績、樹立形象的工具。

莊佳強：隨著對PPP監(jiān)管的逐漸升級，規(guī)范的PPP將成為政府推動的方向，這主要體現(xiàn)在以下三點。

首先，在新時代，規(guī)范的PPP將是地方政府提供公共服務(wù)的主要模式之一。對高質(zhì)量經(jīng)濟增長的追求決定了我國的經(jīng)濟增速在未來一段時間將持續(xù)保持在中速水平，這勢必會影響財政收入的增長速度，減稅降費政策持續(xù)落實也會對地方政府財政收入產(chǎn)生影響。隨著房地產(chǎn)市場進入調(diào)整期，“土地財政”將逐漸進入瓶頸期；對地方政府債務(wù)管理的日益嚴格和規(guī)范，也使得舉債融資面臨較多掣肘。PPP作為規(guī)范化的地方政府融資手段，有助于滿足地方政府的公共服務(wù)支出需求。此外，規(guī)范化的PPP通過引入社會資本，在項目建設(shè)中推進市場化的運營方式，有助于節(jié)約公共服務(wù)成本，改善公共服務(wù)效率。

其次，規(guī)范的PPP有助于推進預(yù)算管理制度改革。黨的十九大報告在財稅體制改革部署中提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。對于規(guī)范的PPP項目，嚴格落實將PPP項目的跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，進行預(yù)算管理，有助于推進適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求的現(xiàn)代預(yù)算制度。

最后，規(guī)范的PPP有助于轉(zhuǎn)變政府職能這一體制改革的實現(xiàn)，有助于處理好政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

劉合定：PPP模式因其涉及項目投資規(guī)模大、投融資業(yè)務(wù)復(fù)雜、項目運營和資金回收周期長，所以在防范風(fēng)險方面尤其值得重視。隨著我國經(jīng)濟由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變，地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險已影響到我國的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟安全。

2014年以來，中央先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和《關(guān)于進一步規(guī)范政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50 號），嚴控政府債務(wù)規(guī)模和舉債方式，要求切實理清與融資平臺公司的關(guān)系。黨的十九大報告提出，“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線?！?/p>

也就是說，地方政府不能再像以前一樣，借助融資平臺，盲目舉債、大上項目，但地方的發(fā)展又不能停止。所以中央的思路是，量力而行，科學(xué)謀劃。具體是賦予地方政府兩項權(quán)能：一是在債務(wù)規(guī)模總額控制的前提下，通過政府債券的形式籌集資金；二是規(guī)范使用PPP模式，以此繼續(xù)推動地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

可以預(yù)見的是，在發(fā)行政府債券受制于限額控制和程序管理的情況下，PPP將是地方政府的最佳選擇，未來會有更多的公共服務(wù)類項目采用PPP模式實施。我的理解是，PPP模式既有利于解決政府投入的不足、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，也有利于發(fā)揮社會資本的管理優(yōu)勢，進而推動政府依法行政能力的提升。