張新招

[摘要]農(nóng)民工是我國(guó)制度變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊社會(huì)群體。長(zhǎng)期存在著失業(yè)保障、醫(yī)療保障和勞動(dòng)保障等缺失的問(wèn)題。本文試圖從農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的憂與喜中，分析和探討如何更好地保障農(nóng)民工社會(huì)權(quán)益的途徑和方法，讓農(nóng)民工成為真正的“城里人”。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工 社會(huì)保障 權(quán)益

據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)顯示，2010年我國(guó)的農(nóng)民工總量已達(dá)2.4億人，大多集中在二三產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，尤其以制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、住宿餐飲業(yè)為主，其中1.68億人在城鄉(xiāng)間頻繁流動(dòng)，7867萬(wàn)人涉及跨省流動(dòng)。農(nóng)民工為城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，然而，農(nóng)民工所享受的社會(huì)保障程度令人堪憂，尤其是其社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期游離于城鎮(zhèn)職工之外，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中很難融入城市，這正是構(gòu)建和諧社會(huì)值得探討的新課題。目前，我國(guó)絕大部分農(nóng)民工是七八十年代出生的，他們外出打工已經(jīng)不僅僅是為了謀生而是為了進(jìn)入城市尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)，表現(xiàn)出融入城市的強(qiáng)烈欲望。筆者從切實(shí)保障農(nóng)民工權(quán)益，構(gòu)建社會(huì)和諧與平等的角度，更好地維護(hù)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的角度，對(duì)切實(shí)保障農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的現(xiàn)狀堪憂

據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部一份最新調(diào)研顯示，到2003年底，我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險(xiǎn)的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%。截止2013年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為32218萬(wàn)人，其中累計(jì)有3800萬(wàn)人中斷繳納社會(huì)保險(xiǎn)。除社會(huì)保險(xiǎn)外，農(nóng)民工的社會(huì)福利也很差，最突出的表現(xiàn)在住房和子女的教育福利等方面；在社會(huì)救助方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，諸如最低生活保障的社會(huì)救助等社會(huì)保障權(quán)益，農(nóng)民工根本享受不到。

近年來(lái)，隨著《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布與設(shè)施，許多地方政府也根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相繼制定出臺(tái)一些有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的政策法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)民工應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)，要求用人單位必須和農(nóng)民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，規(guī)定凡符合條件的單位和個(gè)人，必須辦理綜合保險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)民工在“五大社會(huì)保險(xiǎn)”中，已有相當(dāng)數(shù)量的人參加了工傷保險(xiǎn)，但參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15%左右，醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為lO%左右，此外，絕大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險(xiǎn)，而生育保險(xiǎn)農(nóng)民工也基本未參加，農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益仍然喜憂參半。

二、農(nóng)民工社會(huì)權(quán)益保障缺失的原因分析

（1）把養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險(xiǎn)“捆綁”推行，導(dǎo)致農(nóng)民工的繳費(fèi)能力較低、參保率較低。我國(guó)先后實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列的城鄉(xiāng)居民保障制度，已覆蓋了農(nóng)民工。許多地方政府把養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險(xiǎn)“捆綁”推行，由于農(nóng)民工的繳費(fèi)能力較低，導(dǎo)致參保率較低。

（2）大部分的企業(yè)雇主對(duì)農(nóng)民工缺乏自覺(jué)保護(hù)意識(shí)。農(nóng)民工主要集中在中小企業(yè)就業(yè)。企業(yè)認(rèn)為支付農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金加大了企業(yè)成本，有些社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)參保實(shí)行“五險(xiǎn)合一”的參保辦法，這樣既加重了企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，也影響了企業(yè)參保的積極性。

（3）農(nóng)民工規(guī)模基數(shù)龐大、勞動(dòng)年齡跨度大、流動(dòng)性強(qiáng)、就業(yè)范圍廣，構(gòu)成復(fù)雜及流動(dòng)性強(qiáng)的特質(zhì)，自身文化素質(zhì)普遍偏低，其社會(huì)保障意識(shí)淡薄，對(duì)社會(huì)保障的需求差異性較大，并且保險(xiǎn)基金的區(qū)域統(tǒng)籌和農(nóng)民工的區(qū)域流動(dòng)存在著沖突，于是導(dǎo)致農(nóng)民工參保中斷、退?，F(xiàn)象頻繁。

三、保障農(nóng)民工社會(huì)權(quán)益勢(shì)在必行

（一）農(nóng)民工社會(huì)權(quán)益有法可依是根本

《社會(huì)保險(xiǎn)法》將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的范疇《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的基本框架。國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；醫(yī)療保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》將我國(guó)境內(nèi)所有用人單位和個(gè)人都納入了社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，規(guī)定用人單位及其職工應(yīng)當(dāng)參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，在第九十五條特別強(qiáng)調(diào)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。這就為農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)提供法律依據(jù)，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，促使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工一樣平等的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布后，為了保障農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，各地政府相繼制定了農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的具體措施，同時(shí)又不大幅增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)于農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)是采取過(guò)渡性辦法。比如，上海市對(duì)于外省市非城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工，先參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)3個(gè)險(xiǎn)種；在繳費(fèi)基數(shù)上，先設(shè)定為社會(huì)平均工資的40%，每年增加5個(gè)百分點(diǎn)；在繳費(fèi)比例上，目前用人單位為28.5%（其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為22%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)為6%，工傷保險(xiǎn)為0.5%），個(gè)人為9%（其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為8%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)為1%）。通過(guò)這樣的過(guò)渡性辦法，上海市將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，從而為有效保障農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。

（二）完善農(nóng)民工社會(huì)保障體系是保障

農(nóng)民工是新興的產(chǎn)業(yè)工人，已經(jīng)不同于農(nóng)民了。完善農(nóng)民工社會(huì)保障體系的辦法是根據(jù)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)狀況和需求，按照多層次、多類型、靈活便捷的原則來(lái)提供社會(huì)保障，并確保這一制度能使城鄉(xiāng)接軌。一是把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，可以通過(guò)戶籍改革將農(nóng)民工變成城鎮(zhèn)居民，將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。二是建立相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障體系，并提出了建構(gòu)一種作為過(guò)渡形態(tài)的新社會(huì)保障模式。三是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)，和城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度統(tǒng)一接軌。

（三）建立農(nóng)民工參保的激勵(lì)機(jī)制是途徑

在勞動(dòng)保障部課題組完成的調(diào)研報(bào)告《農(nóng)民工社會(huì)保障新問(wèn)題》中，建議按照農(nóng)民工特征對(duì)其進(jìn)行分層分類管理，指出：“將穩(wěn)定就業(yè)（從事正規(guī)就業(yè)，建立勞動(dòng)關(guān)系，以及事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系5年以上）的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)?！睂?duì)于不穩(wěn)定就業(yè)（簽訂短期合同，頻繁流動(dòng)以及從事各種靈活就業(yè)的）的農(nóng)民工社會(huì)保障，則要“在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌之后，再考慮如何將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的新問(wèn)題”。

（1）分層推進(jìn)參保方式。目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工都參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，若患重大疾病，還可申請(qǐng)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和剛實(shí)施的大病補(bǔ)充保險(xiǎn)報(bào)銷。失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)雖然繳費(fèi)低，但享受待遇短且享受次數(shù)有限。對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，失業(yè)或生育時(shí)，他們絕大多數(shù)都回原籍，因此這兩項(xiàng)險(xiǎn)種對(duì)他們的生活沒(méi)有多大影響。

一是根據(jù)農(nóng)民工群體文化程度不同，對(duì)于高中以上文化程度的農(nóng)民工絕大多數(shù)不從事體力勞動(dòng)，若失業(yè)，國(guó)家出臺(tái)免費(fèi)培訓(xùn)政策，讓他們掌握一技之長(zhǎng)，優(yōu)先參加社會(huì)保險(xiǎn)。二是按農(nóng)民工群體年齡段不同，對(duì)40歲以下青壯年農(nóng)民工，可強(qiáng)制參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，其他三項(xiàng)保險(xiǎn)可暫緩。對(duì)41-50歲的農(nóng)民工，應(yīng)強(qiáng)制參加工傷保險(xiǎn)，自主選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他三項(xiàng)保險(xiǎn)可不參加。對(duì)50歲以上的農(nóng)民工，應(yīng)強(qiáng)制參加工傷保險(xiǎn)，其他保險(xiǎn)可不參加。三是按農(nóng)民工從業(yè)情況不同，應(yīng)強(qiáng)制從事制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，其他三項(xiàng)保險(xiǎn)可自主選擇參加。應(yīng)強(qiáng)制從事建筑業(yè)、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)的農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，其他四項(xiàng)保險(xiǎn)可自主選擇參加。

（2）改革勞動(dòng)用工制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的不完善，對(duì)不同的勞動(dòng)力有不同的態(tài)度，導(dǎo)致農(nóng)民工在工資收入、工作分工、子女入學(xué)等方面存在著明顯歧視。以保證社會(huì)保障制度能被公正、合理、有效地執(zhí)行，并能達(dá)到社會(huì)保障的目的。

（3）明確政府其在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任。既要考慮到農(nóng)民工群體的特殊性，協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人在社會(huì)保險(xiǎn)中的義務(wù)關(guān)系；也要參照新型農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度中的政府補(bǔ)貼措施，來(lái)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行一定程度的政府補(bǔ)貼，如可以由政府來(lái)承擔(dān)一部分繳費(fèi)費(fèi)率，從而降低企業(yè)應(yīng)負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)費(fèi)率，來(lái)減輕企業(yè)的用工成本。

伴隨著我國(guó)全面小康社會(huì)的建立和完善，最終形成城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，這是讓農(nóng)民工成為真正的“城里人”的根本途徑。