中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”西部調(diào)研組

近年來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長和中央對(duì)西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，帶來西部地區(qū)財(cái)政收入和可用財(cái)力的高速增長，但西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)決定了其財(cái)政收入增長的不穩(wěn)定性，以及因區(qū)域間財(cái)源競(jìng)爭(zhēng)帶來的財(cái)政能力的“馬太效應(yīng)”，需要在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換以及財(cái)政體制改革發(fā)展中逐步化解。

一、關(guān)于調(diào)研省份財(cái)政能力的情況分析

（一）調(diào)研省份財(cái)政能力情況概貌

從全國范圍來看，貴州和陜西兩省屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2016年貴州省GDP總量和人均GDP在全國的排名分別為第25位和第29位，陜西省GDP總量排名第15位。但是，兩省經(jīng)濟(jì)均保持高速增長，貴州省2016年GDP增速達(dá)10.5%，居全國第3位，陜西省GDP增速達(dá)7.6%，位居全國第16位。經(jīng)濟(jì)是地方財(cái)政能力的基礎(chǔ)，在上述經(jīng)濟(jì)背景下，調(diào)研兩省地方財(cái)政能力呈現(xiàn)出以下特征：

第一，貴州省近三年地方財(cái)政總收入增速低于GDP增速，但2017年前三季度增速高于GDP增速。

近三年，貴州省地方財(cái)政總收入呈增長態(tài)勢(shì)，但增速在下降，從2014年的11.1%降至2016年的4.4%，且增速低于GDP增速（現(xiàn)價(jià)增速），但2017年前三季度，貴州省地方財(cái)政總收入為2031.93億元，同口徑增速達(dá)到17.7%，高于GDP的增速（10.1%），具體情況如圖1所示。

圖1 貴州省2014-2016年地方財(cái)政總收入與GDP關(guān)系

第二，貴州省近三年一般公共預(yù)算收入占地方財(cái)政收入的比重在65%左右。

2014-2016年貴州省一般公共預(yù)算收入占地方財(cái)政總收入的比重如表1所示，從中可以看出，近三年來貴州省一般公共預(yù)算收入占地方財(cái)政總收入的比重穩(wěn)定在65%左右。

表1 2014-2016年貴州省一般公共預(yù)算收入占財(cái)政總收入的比重

第三，調(diào)研省份的一般公共預(yù)算收入中，稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重在65%-75%之間，呈下降趨勢(shì)。

調(diào)研省份近三年一般公共預(yù)算收入的結(jié)構(gòu)情況如表2所示。從中可以看出，調(diào)研省份一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比在65%-75%之間，呈下降趨勢(shì)。稅收收入占比走低的主要原因是由于部分基金預(yù)算中的非稅收入調(diào)入一般公共預(yù)算所致。

第四，調(diào)研省份的財(cái)政自給率不足50%，且呈下降趨勢(shì)，兩省差異較大。

調(diào)研省份近三年財(cái)政自給率情況如表3所示。從中可以看出，兩省財(cái)政自給率均不足50%，且呈下降趨勢(shì)。貴州省更低，三年均不足40%，而陜西省的財(cái)政自給率也從2014年的47.7%下降至2016年的41.8%。

表2 2014-2016年調(diào)研省份一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)情況

表3 調(diào)研省份2014-2016年財(cái)政自給率情況

第五，貴州省收支均向基層政府下沉，基層政府收支占全省的比重均在65%以上，且呈上升態(tài)勢(shì)。

貴州省2015-2017年前3季度各級(jí)政府的收支情況如表4所示。從中可以看出，無論從一般公共預(yù)算收入還是從一般公共預(yù)算支出來看，區(qū)縣級(jí)政府的收支規(guī)模和占比均較高，均在65%以上，且呈上升態(tài)勢(shì)，從2015年的67.6%上升到71.4%。省和市級(jí)政府收支占比均在20%左右。

（二）調(diào)研省份基本財(cái)政能力評(píng)估分析

1.評(píng)估思路

從地方治理來看，財(cái)政為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)，相應(yīng)一個(gè)地區(qū)財(cái)政能力的強(qiáng)弱，最終表現(xiàn)為一系列可觀察的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)，并以這些活動(dòng)的完成程度和質(zhì)量來衡量。相應(yīng)地方財(cái)政能力可從以下四個(gè)方面來衡量：

——確保社會(huì)和諧穩(wěn)定的能力。從社會(huì)層面看，一是保證基本生存條件；二是這種基本保障的可持續(xù)能力；三是確保貧富差距在大眾可接受的范圍之內(nèi)。具體可用人類發(fā)展指數(shù)中的營養(yǎng)不良率、人均壽命、就醫(yī)率、入學(xué)率等指標(biāo)來衡量。從文化、精神層面看，包括基本的社會(huì)道德水準(zhǔn)、基本的社會(huì)誠信、基本的文化知識(shí)、基本的信仰和族群融合程度，這取決于政府在教育、文化建設(shè)方面的能力?？捎米迦喝诤下省⒉煌瑢W(xué)歷人口比率、社會(huì)誠信度等結(jié)果指標(biāo)，也可用政府投入的比率等中介指標(biāo)來反映。

表4 貴州省2015-2017年前3季度各級(jí)政府財(cái)政收支情況

從公共治理來看，一是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是基層政府能否及時(shí)化解社會(huì)矛盾，有效打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)治安；二是政府的服務(wù)能力、管理能力和與民眾溝通能力；三是公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的基本信任。這與政府行政成本的支付能力密切相關(guān)，可以用政府經(jīng)費(fèi)的保障面和保障率、犯罪率及其變化、信任度等指標(biāo)來反映。

——促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力。一是公共投資能力，包括籌資能力、投向的判斷與決策、項(xiàng)目管理能力。如項(xiàng)目庫的建設(shè)、必要的決策程序等是必不可少的，最終看公共投資效率，可以使用公共投資的宏觀效果指標(biāo)和項(xiàng)目效果指標(biāo)。二是構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的能力。這具體包括稅收、收費(fèi)的有序、規(guī)范和公平，政府購買性支出的透明、規(guī)范和公平，創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新者有良好的成長環(huán)境等。這是制度因素，其指標(biāo)可用收費(fèi)的法治化程度、預(yù)算的透明度指數(shù)等，也可用民間投資增長率、利潤率、民營企業(yè)的增長率和就業(yè)率來間接反映。

調(diào)動(dòng)、引導(dǎo)社會(huì)資源的能力（資源動(dòng)員能力）。如貼息、擔(dān)保、優(yōu)惠、引導(dǎo)性投資、激勵(lì)性補(bǔ)貼、補(bǔ)償?shù)仁侄?。它是在一定的?zhàn)略規(guī)劃和政策目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)的。其反饋指標(biāo)為這些政策手段的運(yùn)用是否符合預(yù)定的目標(biāo)，可用這類政策的創(chuàng)新率、民間資金的“擠入率”（擠入效應(yīng)）和結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度等指標(biāo)來反映。

——保障?。▍^(qū)）內(nèi)財(cái)政平衡的能力。除了全國性的財(cái)政不平衡，省（區(qū)）內(nèi)的不平衡程度在東、中、西部也都普遍存在。保證?。▍^(qū)）內(nèi)財(cái)政平衡的能力包括兩個(gè)方面：一是解決橫向不平衡問題。?。▍^(qū)）內(nèi)各地（縣）之間差距和差異，在財(cái)政上主要表現(xiàn)為財(cái)力差距，結(jié)果上表現(xiàn)為基本公共服務(wù)的差距。按照基本公共服務(wù)的定義，可以用各類中介指標(biāo)（財(cái)力水平）和結(jié)果指標(biāo)（基本公共服務(wù)）衡量這種差距；二是解決縱向不平衡問題，即省、市、縣、鄉(xiāng)之間事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力之間的匹配不均衡。在事權(quán)既定的條件下，主要表現(xiàn)為財(cái)權(quán)或者財(cái)力的不平衡。在財(cái)權(quán)既定的條件下，則是事權(quán)或者財(cái)力的不平衡。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，主要是通過財(cái)力的調(diào)整來緩解縱向的不平衡。衡量縱向不平衡的指標(biāo)包括下一級(jí)財(cái)政的赤字率、債務(wù)依存度、各種欠賬等。

——有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率較過去大大增加。缺乏這種應(yīng)急能力會(huì)使財(cái)政運(yùn)行經(jīng)常處于紊亂狀態(tài)。這方面的能力包括應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的制度安排和財(cái)力準(zhǔn)備，如公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、工業(yè)和環(huán)境事故、社會(huì)騷亂、對(duì)地方重要金融機(jī)構(gòu)的救援等。衡量指標(biāo)包括中介指標(biāo)（如預(yù)備費(fèi)規(guī)模及其占GDP或公共支出比率、可動(dòng)用的其他資源等）和結(jié)果指標(biāo)（如經(jīng)濟(jì)損失、死亡率的降低程度等）。

2.對(duì)調(diào)研省份財(cái)政能力的評(píng)估分析

地方財(cái)政能力是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支撐，從調(diào)研省份的情況看，貴州省和陜西省的地方財(cái)政能力保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?，縮減了省內(nèi)地區(qū)間財(cái)政資源差距，提升了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

第一，保證了經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。

西部省份經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)力有限。在有限的財(cái)力中，均將保民生、維穩(wěn)定、促和諧作為地方財(cái)政的頭等大事，相應(yīng)兩省民生類支出占比均為“大頭”“重頭”。

貴州省2016年九項(xiàng)民生類重點(diǎn)支出完成3038.07億元，比2015年同口徑增長10.5%，高于全省一般公共預(yù)算支出增幅2.6個(gè)百分點(diǎn)，占一般公共預(yù)算支出的比重達(dá)71.3%，比2015年提高1.7個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，建立了城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和中等職業(yè)教育生均撥款制度，啟動(dòng)實(shí)施了農(nóng)村學(xué)前教育兒童營養(yǎng)餐改善計(jì)劃。陜西省2016年財(cái)政民生支出合計(jì)完成3595.5億元，占全省財(cái)政支出的81.9%。

陜西和貴州兩省均為國家級(jí)貧困縣數(shù)量排在全國前列的省份，相應(yīng)扶貧也是地方財(cái)政工作的重中之重。2016年貴州省政府扶貧投入情況如表5所示。

表5 2016年貴州省政府扶貧投入情況單位：億元

陜西省有國家集中連片特困地區(qū)縣43個(gè)，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣50個(gè)，貧困村7323個(gè)，目前尚有貧困人口186.7萬人。2016年，陜西省省級(jí)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金增長44.3%，多方籌措資金近300億元，支持易地扶貧移民搬遷、產(chǎn)業(yè)等“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧，其中發(fā)行地方政府債券121.8億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全省移民扶貧搬遷累計(jì)完成投資286.8億元，開工建設(shè)安置房24.4萬套。

第二，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，地方財(cái)政“既要吃飯，更要發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的趕超發(fā)展也是貴州和陜西兩省地方財(cái)政的重要任務(wù)。貴州省2016年省級(jí)政府安排4.1億元用于支持大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，安排5000萬元支持大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用。陜西省自2015年，由省政府投資56.7億元推動(dòng)成立了28只產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，截至2017年10月，產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模已達(dá)835億元，還將帶動(dòng)778.3億元的社會(huì)資本投資，財(cái)政投資乘數(shù)達(dá)到28.4倍。

基礎(chǔ)設(shè)施是保證欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的重要支撐。貴州省2017年基礎(chǔ)設(shè)施投資2422.32億元，比上年同期增長28.3%，增速高于上年同期7.2個(gè)百分點(diǎn)。陜西省2017年上半年基礎(chǔ)設(shè)施投資3408.60億元，同比增長30.9%。

地方財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用已經(jīng)凸顯。2010-2016年貴州省連續(xù)6年GDP增速居全國前三位。十八大以來，陜西省GDP總量從全國第17位提升至第15位，在西部地區(qū)的位次從第3位提升至第2位，GDP年均增速為9.8%。

第三，縮減了省內(nèi)地區(qū)間財(cái)政能力差距。

中國地域的廣大、人口的眾多以及地區(qū)間發(fā)展的不平衡決定了省級(jí)政府（甚至市級(jí)政府）也要承擔(dān)平衡?。ㄊ校﹥?nèi)區(qū)域間發(fā)展的職責(zé)。貴州省和陜西省省級(jí)財(cái)政均承擔(dān)著平衡省內(nèi)區(qū)域間財(cái)政能力的職能，且達(dá)到了較好的效果。以陜西省為例，城市間一般公共預(yù)算收入差距非常大，如2016年，西安市一般公共預(yù)算收入為641.03億元，占全部市級(jí)（包括區(qū)縣）一般公共預(yù)算收入的比重為47.5%，而渭南市僅為65.69億元，占比僅為4.9%，前者是后者的9.75倍。經(jīng)過中央和省級(jí)二次分配后，二者差距明顯縮小，西安市可用財(cái)力為942.5億元，占全省市級(jí)（包括區(qū)縣）可用財(cái)力的比重為26.7%，而渭南市可用財(cái)力為361.6億元，占比為10.2%。前者是后者的2.6倍，二者差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般公共預(yù)算收入的差距，具體情況見表6。

表6 2015-2016年陜西省區(qū)域間地方財(cái)政能力情況單位：%

第四，增強(qiáng)了對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。

如貴州省2016年，安全生產(chǎn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)雙降，刑事案件發(fā)案數(shù)持續(xù)下降，信訪維穩(wěn)、打擊非法集資等社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控力度進(jìn)一步加大，社會(huì)治安形勢(shì)持續(xù)向好。

二、調(diào)研省份地方財(cái)政能力建設(shè)中存在的問題和成因分析

有限的財(cái)政收入與無限的支出需求之間的矛盾是永恒的，歷史有之，東部有之，對(duì)于既要吃飯又要趕超發(fā)展的西部地區(qū)，這個(gè)問題更為突出和長久，也是個(gè)老生常談的話題，無需贅述。本報(bào)告僅就近年來隨著西部地區(qū)發(fā)展和各項(xiàng)財(cái)政改革的推進(jìn)，西部地區(qū)獨(dú)有或者更為突出的問題和成因進(jìn)行分析。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“資源型”特征大大增加了財(cái)政收入的不確定性和波動(dòng)性，增加了地方財(cái)政的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

資源豐富可謂是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的普遍特征，我們所調(diào)研的貴州和陜西兩省也不例外。貴州省是著名的礦產(chǎn)資源大省，有“西南煤?！敝Q。陜西省優(yōu)質(zhì)煤、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源全國著名，現(xiàn)已查明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量潛在總價(jià)值42萬億元，約占全國的三分之一，居全國之首。

西部地區(qū)依托于資源而形成的經(jīng)濟(jì)特征非常明顯，相應(yīng)帶來的財(cái)政收入的特征也非常突出：（1）依托于資源發(fā)展起來的能源產(chǎn)業(yè)（采礦業(yè)、冶金、電力）占比高，其財(cái)政收入貢獻(xiàn)大。如在2012年大宗資源商品價(jià)格處于高位時(shí)，陜西省僅采礦業(yè)稅收占當(dāng)年國稅總收入的比重高達(dá)32.7%。（2）稅源集中。由于能源產(chǎn)業(yè)度較為集中，企業(yè)規(guī)模也多為“大鱷”級(jí)，相應(yīng)稅源也較為集中。以陜西省地稅局為例，2017年前三季度納稅排名前10位的企業(yè)中，有7戶為能源化工企業(yè)。2017年前三季度，重點(diǎn)稅源共有5972戶，共納稅540億元，占全省地稅收入的比重為82%，其中能源行業(yè)（煤炭開采業(yè)、采油煉油業(yè)和電力）的重點(diǎn)稅源為649戶，其數(shù)量占全部重點(diǎn)稅源總數(shù)的比重為10.9%，但納稅總額為159.5億元，占重點(diǎn)稅源納稅總額的比重為29.5%。這意味著全省不足700家的能源企業(yè)，對(duì)地稅稅收收入的貢獻(xiàn)近四分之一（24.2%）。（3）國有經(jīng)濟(jì)特征明顯。陜西省地稅局2017年前三季度納稅排在前10名的企業(yè)中，有9家企業(yè)為國有企業(yè)或國有控股。貴州省地稅局2017年前3季度，納稅百強(qiáng)共繳納稅收172.54億元，占全部稅收的比重達(dá)27.85%。其中，國有及國有控股企業(yè)共86戶，納稅規(guī)模達(dá)144.25億元，占百強(qiáng)納稅額的83.60%，占全部地稅收入的比重為23.3%。

“資源型”經(jīng)濟(jì)和稅源特征決定了西部地區(qū)財(cái)政收入增長的不確定性和波動(dòng)性。資源產(chǎn)品價(jià)格不但受國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，還受國際大宗商品市場(chǎng)波動(dòng)的影響，從而導(dǎo)致西部地區(qū)財(cái)政收入波動(dòng)性較大，增加了財(cái)政增收的不確定性。如，陜西國稅2015-2016年采礦業(yè)稅收大幅回落，2016年采礦業(yè)稅收僅為最高時(shí)期2012年的40%。陜西省地稅局能源行業(yè)收入占比從2012年的21.9%下降至2016年的14.2%（具體見圖2），波動(dòng)性非常大。

圖2 2012-2016年陜西省地稅局能源行業(yè)稅收收入占比變動(dòng)圖

對(duì)于稅源的這種波動(dòng)，地方政府無能為力。收入波幅大，不確定性因素多，但財(cái)政支出確定性強(qiáng)，收入的不確定和支出的確定加大了西部地區(qū)地方財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方財(cái)政收入高度依賴于投資（尤其是與政府相關(guān)的投資項(xiàng)目），限制了地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力。

中國經(jīng)濟(jì)三十多年高速發(fā)展得益于投資拉動(dòng)，快速城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施投入更是對(duì)西部地區(qū)省份的發(fā)展起到了舉足輕重的作用，相應(yīng)地西部省份的地方財(cái)政收入高度依賴于投資。貴州省2012-2016年固定資產(chǎn)投資增速和財(cái)政總收入增速情況如圖3所示。從圖中可以看出，二者走勢(shì)高度吻合。在固定資產(chǎn)投資中，政府主導(dǎo)的投資（如基礎(chǔ)設(shè)施投資等）為主流，調(diào)研兩省基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的比重均在40%以上，再加之近年來政府主推的PPP項(xiàng)目，政府主導(dǎo)的投資占比更高。

圖3 貴州省固定資產(chǎn)投資增速與財(cái)政總收入增速關(guān)系圖

如陜西省2017年基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投資加快發(fā)展，帶動(dòng)前三季度國稅局建筑業(yè)稅收增長107.3%，教育行業(yè)稅收增長158.7%，衛(wèi)生和社會(huì)工作稅收增長40.1%，文化體育和娛樂業(yè)稅收增長38.2%。對(duì)于很多經(jīng)濟(jì)落后、民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的市縣，政府融資平臺(tái)公司成為當(dāng)?shù)丶{稅的“臺(tái)柱子”，如貴州省某市地稅局年納稅額億元以上的企業(yè)有8戶，全部為政府投融資平臺(tái)公司。近兩年來，該地區(qū)也因重大項(xiàng)目投資（且主要為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）大幅回落，造成財(cái)政收入驟減。

在這種情況下，財(cái)政收支便進(jìn)入一個(gè)“怪圈”，“政府主導(dǎo)投資（部分財(cái)政投入）—收稅—再投資—再收稅—再投資”，這對(duì)政府投資形成正向激勵(lì)，相應(yīng)地在一定程度占用經(jīng)濟(jì)資源，擠壓民間投資以及其它稅源，財(cái)政收入增長缺乏后勁，不可持續(xù)。

第三，營改增后稅源與稅收分離問題更加突出，地方財(cái)政能力的“馬太效應(yīng)”愈發(fā)明顯。

影響地方財(cái)政收入能力的主要因素包括經(jīng)濟(jì)（自然資源）資源、稅費(fèi)制度、財(cái)政收入分享制度以及轉(zhuǎn)移支付制度。而諸因素中，經(jīng)濟(jì)（自然）資源因素為基礎(chǔ)因素，與稅費(fèi)制度共同確定了該地區(qū)的財(cái)政總收入，從而“經(jīng)濟(jì)（自然）資源為財(cái)政資源之母”。因此，相較于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力“先天不足”，也就是說，即使與發(fā)達(dá)地區(qū)適用相同的稅費(fèi)制度和財(cái)政收入分享制度，因其經(jīng)濟(jì)總量有限，其初次分配中地方財(cái)政收入能力也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)。

更為突出的是，目前企業(yè)經(jīng)營模式、稅收制度以及財(cái)政收入分享制度更是進(jìn)一步弱化了欠發(fā)達(dá)地區(qū)、基層政府的財(cái)政收入能力。首先，中國區(qū)域間發(fā)展差距非常大，這不但體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量上，更體現(xiàn)在行政效率、市場(chǎng)化程度、公共服務(wù)環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施配套等方方面面。在這種情況下，當(dāng)一個(gè)在“小”地方（如欠發(fā)達(dá)地區(qū)、縣城等地）起家的企業(yè)，隨著企業(yè)的發(fā)展，逐漸成長為“鳳凰”時(shí)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營環(huán)境已不能滿足其業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，企業(yè)便會(huì)主動(dòng)“搬家”，搬向“東部”或“大城市”。從企業(yè)角度而言，無可厚非，也符合“企往高處走”的規(guī)律，從全國層面看，也是資源配置優(yōu)化的過程，不但不應(yīng)阻止，恰應(yīng)鼓勵(lì)。但對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和底層級(jí)政府而言，則是稅源的流失，也就是“欠發(fā)達(dá)地區(qū)栽樹、發(fā)達(dá)地區(qū)摘果”“基層政府栽樹、上級(jí)政府摘果”，因?yàn)樵谄髽I(yè)初建、成長過程中，當(dāng)?shù)卣坏珡钠浍@得收入較少，甚至還要“倒貼”，以扶持企業(yè)的發(fā)展。一旦企業(yè)成長為可以為本地財(cái)政做貢獻(xiàn)時(shí)，便有“東南飛”的可能，從而在一定程度上導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)、基層政府缺乏支撐稅源，弱化欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力。

上述情形是企業(yè)自主行為而導(dǎo)致的稅源“流動(dòng)”將欠發(fā)達(dá)地區(qū)置于不利地位。還有一種是企業(yè)經(jīng)營模式疊加稅制安排，使得“稅源和稅收背離”，將西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政置于更加不利地位的情形。營改增之前，主要是企業(yè)所得稅匯總納稅制度與總部經(jīng)濟(jì)、企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營疊加導(dǎo)致的“稅源與稅收背離”。

——跨區(qū)經(jīng)營導(dǎo)致的“稅源與稅收背離”。隨著區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的不斷深入，企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營活動(dòng)日趨廣泛，企業(yè)注冊(cè)地和實(shí)際經(jīng)營地不一致的情況非常普遍，按照《企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，“除稅收法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，居民企業(yè)以企業(yè)登記注冊(cè)地為納稅地點(diǎn)”，這意味著，跨區(qū)經(jīng)營的企業(yè)須在其注冊(cè)地匯總繳納企業(yè)所得稅，但其“價(jià)值和利潤創(chuàng)造地”卻在其實(shí)際經(jīng)營地。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往是企業(yè)的“實(shí)際經(jīng)營地”，是企業(yè)“價(jià)值和利潤創(chuàng)造地”“稅源地”，而非“注冊(cè)地”“稅收收入繳納地”，相應(yīng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是“有稅源、無稅收”，成為“稅源與稅收背離”的受害方。

——總部經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的“稅源與稅收背離”?？偛拷?jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)發(fā)展和交通運(yùn)輸能力提高的共同結(jié)果。對(duì)于大型集團(tuán)企業(yè)而言，往往會(huì)將集團(tuán)的“控制中心”置于資源（金融、人才、科研、交通）聚集地區(qū)，而將其生產(chǎn)經(jīng)營地置于經(jīng)營成本（土地、人工、原材料成本）較低之地。在不考慮政府為吸引總部落地的政策補(bǔ)貼情況下，發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市則是企業(yè)總部的理想地，而自然資源稟賦較好、經(jīng)營成本較低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)則是其生產(chǎn)經(jīng)營地之首選。按照《企業(yè)所得稅》法的規(guī)定：“居民企業(yè)在中國境內(nèi)設(shè)立不具有法人資格的營業(yè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)匯總計(jì)算并繳納企業(yè)所得稅”，相應(yīng)企業(yè)總部所在地為企業(yè)納稅地，結(jié)果與上述跨區(qū)經(jīng)營情況類似，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是“有稅源、無稅收”，成為“稅源與稅收背離”的受害方。盡管目前也出臺(tái)了企業(yè)所得稅的就地預(yù)繳政策，但仍無法達(dá)到“稅源與稅收相一致”。尤其對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)縣級(jí)基層政府而言，層層匯繳后，其所得稅收更是所剩無幾。

——財(cái)政收入分享體制導(dǎo)致的“稅源與稅收背離”。上述兩種情況雖然也與財(cái)政收入分享體制相關(guān)，但重點(diǎn)在于欠發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)政初次分配（企業(yè)納稅環(huán)節(jié)），而本部分所探討的是因財(cái)政收入分享體制導(dǎo)致的“稅收與稅源徹底分離”的情況。對(duì)于絕大多數(shù)企業(yè)而言，其繳納的企業(yè)所得稅按照60∶40的分配比例在中央和地方政府（指省及省以下各級(jí)政府）之間進(jìn)行分配，而對(duì)于少數(shù)中央國有企業(yè)①具體包括：國有郵政企業(yè)（包括中國郵政集團(tuán)公司及其控股公司和直屬單位）、中國工商銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司、中國銀行股份有限公司、國家開發(fā)銀行股份有限公司、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國投資有限責(zé)任公司、中國建設(shè)銀行股份有限公司、中國建銀投資有限責(zé)任公司、中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司、中國石油天然氣股份有限公司、中國石油化工股份有限公司、海洋石油天然氣企業(yè)（包括中國海洋石油總公司、中海石油（中國）有限公司、中海油田服務(wù)股份有限公司、海洋石油工程股份有限公司）、中國長江電力股份有限公司。而言，其繳納的所得稅全部上繳中央政府。這就意味著，即使在當(dāng)?shù)卣A(yù)繳了企業(yè)所得稅，但當(dāng)?shù)卣矡o法從中分享這些企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅收入。當(dāng)然，因這是全國統(tǒng)一政策，全國所有的地方政府均無法從這些企業(yè)中分享收入，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往是資源豐富地區(qū)，如石油資源，而中石油、中石化等公司在西部地區(qū)獲取的利潤占比較高，對(duì)西部地區(qū)財(cái)政能力則更加不利。

——營改增加劇了西部地區(qū)稅源與稅收的分離。稅收與稅源分離問題自1994年財(cái)稅改革以來便存在，2008年企業(yè)所得稅改革后顯化，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局也出臺(tái)相關(guān)政策，以緩解稅源與稅收背離問題。營改增后，因稅制與財(cái)政體制的變化，建筑業(yè)增值稅重現(xiàn)稅源與稅收背離。在我們調(diào)研中，西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)的基層政府對(duì)該問題反映較為強(qiáng)烈。

近年來，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度加快，但因本地建筑單位資質(zhì)水平相對(duì)較低，建設(shè)項(xiàng)目多為外地建筑企業(yè)承建。營業(yè)稅時(shí)代“以票控稅”的管理方式保證了稅源與稅收的一致，但營改增后，制度和征管兩方面的原因，使得項(xiàng)目建設(shè)地政府無法獲得足額建筑安裝項(xiàng)目增值稅收入，出現(xiàn)稅源與稅收的背離。營改增之前，建筑業(yè)適用營業(yè)稅，按照建筑業(yè)營業(yè)稅的規(guī)定，跨縣（市、區(qū)）從事建筑安裝服務(wù)的納稅人結(jié)算賬款必須使用項(xiàng)目所在地發(fā)票，在由當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票的同時(shí)，繳納營業(yè)稅，較好地實(shí)現(xiàn)“以票控稅”，實(shí)現(xiàn)了稅源地與稅收入庫地在項(xiàng)目所在地的統(tǒng)一。營改增后，建筑業(yè)的流轉(zhuǎn)稅政策變化很大，不僅在稅款計(jì)算方式上發(fā)生了巨大的變化，在稅款預(yù)繳、發(fā)票管理、納稅申報(bào)等方面變化也很大。具體表現(xiàn)在：一是建安企業(yè)年銷售額超過500萬元的，強(qiáng)制認(rèn)定為一般納稅人，需要按照一般納稅人進(jìn)行管理；二是納稅人跨縣（市、區(qū)）提供建筑服務(wù)，需要按照一定的規(guī)則在建筑服務(wù)所在地預(yù)繳稅款（其中一般計(jì)稅方法按2%預(yù)繳，簡(jiǎn)易計(jì)稅方法按3%預(yù)繳）；三是納稅人跨縣（市、區(qū)）提供建筑服務(wù)，除不能自行開具增值稅發(fā)票的小規(guī)模納稅人外，其他均由納稅人自行開具增值稅發(fā)票；四是納稅人跨縣（市、區(qū)）提供建筑服務(wù)，應(yīng)向建筑服務(wù)發(fā)生地主管國稅機(jī)關(guān)預(yù)繳稅款而自應(yīng)當(dāng)預(yù)繳之月起超過6個(gè)月沒有預(yù)繳稅款的，由機(jī)構(gòu)所在地主管國稅機(jī)關(guān)按照《中華人民共和國稅收征收管理法》及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。這意味著，對(duì)于跨縣（市、區(qū)）提供建筑安裝服務(wù)納稅人而言，其項(xiàng)目增值稅的納稅地從在項(xiàng)目所在地“繳納”改為“預(yù)繳”，表明其稅款實(shí)際繳納地在“機(jī)構(gòu)所在地”；對(duì)于多數(shù)納稅人而言，其發(fā)票的開具地也從項(xiàng)目所在地改為機(jī)構(gòu)所在地。對(duì)于建安項(xiàng)目所在地的基層政府而言，按照政策規(guī)定的應(yīng)收增值稅收入減少①現(xiàn)行增值稅政策規(guī)定：“納稅人應(yīng)以取得的全部?jī)r(jià)款和價(jià)外費(fèi)用扣除支付的分包款后的余額，按照2%的預(yù)征率在建筑服務(wù)發(fā)生地預(yù)繳稅款”。而營業(yè)稅時(shí)代，按照3%的營業(yè)稅稅率在服務(wù)發(fā)生地繳納。。此外，現(xiàn)行增值稅政策規(guī)定：除小規(guī)模納稅人外，其它建筑業(yè)納稅人均自行開具增值稅發(fā)票。這意味著，項(xiàng)目所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)在營業(yè)稅時(shí)代使用“以票控稅”手段在增值稅時(shí)代失去了作用。盡管現(xiàn)行增值稅政策規(guī)定，建筑企業(yè)跨縣（市、區(qū)）提供建筑服務(wù)，需要在企業(yè)機(jī)構(gòu)所在地國稅機(jī)關(guān)開具外出經(jīng)營許可證，到項(xiàng)目所在地國稅機(jī)關(guān)辦理報(bào)驗(yàn)登記并預(yù)繳增值稅。但因納稅人無需至項(xiàng)目所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)開具發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)也就無法及時(shí)掌握建安款項(xiàng)結(jié)算情況，及時(shí)追繳應(yīng)預(yù)繳稅款。更有一部分納稅人因無需到項(xiàng)目所在地開具發(fā)票，甚至不開具《外出經(jīng)營稅收管理證明》，不接受項(xiàng)目所在地國、地稅機(jī)關(guān)的稅收管轄，從而帶來項(xiàng)目所在地因“應(yīng)收未收”導(dǎo)致的稅收轉(zhuǎn)移。

上述所示建筑業(yè)“稅源與稅收背離”僅是營改增后所出現(xiàn)的案例之一，其它行業(yè)也有類似情況。此外，隨著增值稅集團(tuán)納稅制度的建立和完善，可以預(yù)期增值稅也會(huì)出現(xiàn)如企業(yè)所得稅類似的因“分支機(jī)構(gòu)匯總納稅”和“總部經(jīng)濟(jì)”所帶來的“增值稅稅源與稅收背離”情況，這將進(jìn)一步弱化西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、基層政府的財(cái)政能力，強(qiáng)化區(qū)域間地方財(cái)政能力的“馬太效應(yīng)”。

尤其值得一提的是，這種“稅源與稅收背離”的副作用還表現(xiàn)在：（1）強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，增加企業(yè)經(jīng)營成本。（2）強(qiáng)化地方保護(hù)主義。部分地方政府為了將稅收留在本地，在現(xiàn)有制度安排既定的情況下，則會(huì)變相要求項(xiàng)目建設(shè)單位在本地注冊(cè)公司，以“名正言順”地要求企業(yè)在本地納稅，這無形會(huì)增加企業(yè)運(yùn)行成本。當(dāng)?shù)卣€有可能設(shè)置種種條件拒絕外地建安企業(yè)中標(biāo)，將政府主導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目由本地建安企業(yè)承建，以將稅收留在本地，這無疑對(duì)建立全國統(tǒng)一大市場(chǎng)、打破地方保護(hù)形成障礙，阻礙我國市場(chǎng)化進(jìn)程。

三、總結(jié)與思考

（一）地方財(cái)政能力的界定和影響因素分析

財(cái)政能力是指一級(jí)政府在財(cái)政資源方面的運(yùn)籌能力，包括財(cái)政資源的汲取、配置和使用，以及其整個(gè)過程中的組織與協(xié)調(diào)。

財(cái)政能力是財(cái)政資源與財(cái)政制度綜合作用所表現(xiàn)出來的一種結(jié)果。財(cái)政資源包括財(cái)政收入和能帶來收入的各類資產(chǎn)、資源。“財(cái)政資源”包含“財(cái)政收入”，但不僅僅局限于“財(cái)政收入”。財(cái)政收入僅涵蓋收入流量，但財(cái)政資源還覆蓋政府可用的存量資源和資產(chǎn)。財(cái)政制度是指與財(cái)政資源相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)定等各類顯性規(guī)則，但也不可忽視財(cái)政分配中各種隱性的潛規(guī)則，如“跑部錢進(jìn)”。財(cái)政資源和財(cái)政制度的具體形式如圖4所示。

圖4 財(cái)政資源和財(cái)政制度關(guān)系圖

財(cái)政資源和財(cái)政制度的關(guān)系表現(xiàn)為財(cái)政制度限定和決定了財(cái)政資源的多寡，如，國家的法律法規(guī)制度（如憲法中規(guī)定自然資源的國有產(chǎn)權(quán)屬性等）確定了有多少資源可以成為財(cái)政資源，稅費(fèi)制度決定了有多少經(jīng)濟(jì)資源（財(cái)政資源）、何種經(jīng)濟(jì)資源可以轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入，國家的預(yù)算（支出）制度決定了財(cái)政資源配置于何種領(lǐng)域，形成多少公共資產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)資源、自然資源、財(cái)政資源、財(cái)政制度之間的循環(huán)關(guān)系圖如圖5所示。

圖5 財(cái)政能力影響因素關(guān)系圖

對(duì)于地方財(cái)政能力而言，影響流量財(cái)政資源的因素不但包括稅費(fèi)制度，還包括財(cái)政體制。流量財(cái)政資源的影響因素圖可以細(xì)化為圖6。

圖6 地方流量財(cái)政資源影響因素細(xì)化圖

（二）提高西部地區(qū)地方財(cái)政能力的應(yīng)對(duì)之策

地方財(cái)政能力的表現(xiàn)多面，影響因素也多元。從上述分析中可以看出，經(jīng)濟(jì)（自然）資源、稅費(fèi)制度、財(cái)政體制是影響地方財(cái)政能力的關(guān)鍵因素。同時(shí)，財(cái)政資源中，存量財(cái)政資源則更多地是反映地方政府的債務(wù)償還能力、資源動(dòng)用能力以及潛在流量收入能力。對(duì)于要維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的地方政府而言，做大財(cái)政資源的流量，即財(cái)政收入能力的提升則更為關(guān)鍵。本部分也擬從提高財(cái)政收入能力的角度，提出相關(guān)的對(duì)策思考。

1.讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮決定性作用，構(gòu)筑地方財(cái)政收入能力提升之基

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。政府依靠其強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，在實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展中的作用也毋庸置疑。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高和可持續(xù)性最終還是要靠市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。因此，西部地區(qū)在發(fā)揮政府作用的同時(shí)，更應(yīng)重視培育市場(chǎng)，營造市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)主體、民間資本、產(chǎn)業(yè)資本、民營經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮決定性作用，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

經(jīng)濟(jì)是地方財(cái)政能力提升之基，西部地區(qū)既要發(fā)揮其傳統(tǒng)“資源”優(yōu)勢(shì)，也要擺脫對(duì)它的過度依賴，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，降低因資源產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)對(duì)其財(cái)政收入能力的影響，提高其財(cái)政收入的穩(wěn)定性。貴州省發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)便是一個(gè)非常好的嘗試，是借力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)培育新興產(chǎn)業(yè)的最好例證。比如，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中的數(shù)據(jù)中心最大特點(diǎn)是高耗能，電力成本占整個(gè)支出成本的50%-70%，其中一半是機(jī)器設(shè)備散熱需要的空調(diào)費(fèi)。而貴州得天獨(dú)厚，氣候涼爽，與此同時(shí)，貴州的電力資源極為豐富，是西電東輸?shù)闹饕娫词?，不但可以為?shù)據(jù)企業(yè)提供穩(wěn)定的電力支持，而且具備一定的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，具備發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過幾年的建設(shè)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)對(duì)貴州省發(fā)展的引擎帶動(dòng)作用在逐漸顯現(xiàn)。阿里巴巴集團(tuán)旗下的螞蟻金服2015年發(fā)布的全國首份基于互聯(lián)網(wǎng)的《大學(xué)生就業(yè)流向報(bào)告》顯示，在大學(xué)畢業(yè)生流入地排行榜中，貴州名列第七，并且留下的畢業(yè)生占63%，新來的畢業(yè)生占37%；新來的畢業(yè)生人數(shù)是離開的畢業(yè)生人數(shù)的217%，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的聚集吸引高端人才的效果已經(jīng)顯現(xiàn)。2016年貴州省租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、生物制造等新興產(chǎn)業(yè)投資分別比上年增長70.2%、47.5%和26.1%。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模與市場(chǎng)主體數(shù)量不斷壯大，截至2016年9月，全省產(chǎn)值（收入）100萬元以上大數(shù)據(jù)電子信息產(chǎn)業(yè)企業(yè)831家，新增172家，其中產(chǎn)值超億元企業(yè)159家，新增25家，產(chǎn)值5億元-10億元企業(yè)25家，10億元以上企業(yè)21家。新興的市場(chǎng)主體必將擴(kuò)大貴州省財(cái)源，提升該省財(cái)源質(zhì)量，弱化地方財(cái)政對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴、對(duì)政府主導(dǎo)項(xiàng)目的依賴。

2.擴(kuò)大“消費(fèi)”類稅基，彌補(bǔ)西部地區(qū)“生產(chǎn)”的不足

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)是不爭(zhēng)的事實(shí)，受制于發(fā)展基礎(chǔ)和國家對(duì)其發(fā)展的定位（部分地區(qū)限制發(fā)展），與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距必將長期存在，而目前的地方稅（費(fèi)）基也多與“生產(chǎn)”相關(guān)，與投資相關(guān)。盡管從理論上看，增值稅是消費(fèi)稅，但因其收入更多從“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)征收，且按照征收規(guī)模在中央與地方之間分配。這種稅費(fèi)制度和收入分享制度安排顯然不利于西部地區(qū)財(cái)政能力的提高。實(shí)際上，西部地區(qū)“資源豐富”不僅表現(xiàn)在“生產(chǎn)資源豐富”上，也表現(xiàn)在“消費(fèi)資源”豐富方面，典型如旅游資源，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展“富民”，但對(duì)地方政府的財(cái)政能力貢獻(xiàn)有限，而每年政府在旅游方面的投入?yún)s很大。秉承著“靠山吃山、靠水吃水”的傳統(tǒng)理念，未來應(yīng)考慮將旅游資源納入消費(fèi)稅稅基，提升西部地區(qū)基層政府的財(cái)政能力。在體制規(guī)范化條件下，地方政府可以考慮適當(dāng)?shù)?、依法地、按照科學(xué)合理的方式從“特色資源”中獲取收入。由于“特色資源”不易流動(dòng)，不易產(chǎn)生稅源競(jìng)爭(zhēng)?！疤厣Y源”的開發(fā)維護(hù)需要特殊成本支出，這種收入恰可以彌補(bǔ)這部分支出，也符合稅收的“受益”特點(diǎn)。可以設(shè)想，在消費(fèi)稅中討論增設(shè)特色消費(fèi)稅稅目，各地區(qū)可以因地制宜地按照本地區(qū)特色資源設(shè)定具體稅目和稅率。比如一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其自然資源或“紅色文化”積淀比較有特色，便可以考慮對(duì)旅游者開征特色消費(fèi)稅（可比照借鑒美國旅游勝地凡在當(dāng)?shù)刈∷蘼每途U納賓館床位稅這類辦法）；再比如，針對(duì)東部大城市的擁堵問題，可以考慮開征“擁堵稅（費(fèi)）”（比照借鑒倫敦等地經(jīng)驗(yàn)），等等。

3.完善地方稅體系

完善地方稅體系是提高地方財(cái)政能力、穩(wěn)定地方財(cái)政收入預(yù)期的必要之舉，黨的十九大也明確提出“完善地方稅體系”的要求。

（1）完善地方稅體系的原則

我國地方稅體系完善需遵循以下原則：

——以職能定收入的原則。地方政府的職責(zé)和職能是確定地方政府收入的邏輯前提，即地方政府事權(quán)范圍決定了地方政府收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。如果地方政府事權(quán)范圍僅限于“轄區(qū)”內(nèi)，外溢性較小，主要提供對(duì)“物”的服務(wù)，那么地方政府收入的規(guī)模不可過大，且主要以“受益稅”和“使用者付費(fèi)”為主，否則中國地方政府需要從能力稅中籌集收入。從中國地方政府收入和職責(zé)現(xiàn)狀以及賦予地方政府的職責(zé)而言，中國地方政府的職責(zé)要寬于西方主要國家，不但要提供公共服務(wù)，還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不但要提供“物”的服務(wù)，還要提供“人”的服務(wù)，甚至還要負(fù)擔(dān)大量的投資性支出，因此中國地方政府收入規(guī)模不可過小，其結(jié)構(gòu)應(yīng)多元，僅“受益”稅無法滿足支出需要，還需要從能力稅中汲取收入。

——充分尊重各稅種屬性和調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府積極性兼顧的原則。政府間收入劃分尊重各稅種屬性是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，應(yīng)強(qiáng)調(diào)按稅種屬性劃分各級(jí)政府收入?？傮w而言，與國家主權(quán)和全局性宏觀調(diào)控關(guān)系密切，或稅基涵蓋統(tǒng)一市場(chǎng)而流動(dòng)性大的稅種（如關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅等），應(yīng)劃歸中央；而與區(qū)域特征關(guān)系密切、稅基無流動(dòng)性或流動(dòng)性弱、便于因地制宜的稅種（如房地產(chǎn)稅、資源稅、耕地占用稅、特定地方稅等）應(yīng)劃歸地方。

同時(shí)，應(yīng)兼顧調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府尤其是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在一定程度上將財(cái)力增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率原則的體現(xiàn)，也是地方政府提供公共服務(wù)的需要。

——充分體現(xiàn)地方政府收入“受益性”原則。目前中國地方政府收入中體現(xiàn)“受益性”原則的收入占比過低。未來改革應(yīng)盡可能將體現(xiàn)“受益性”原則的稅費(fèi)收入劃歸地方，約束地方政府征稅、用稅，增強(qiáng)公眾對(duì)地方政府理財(cái)、問責(zé)的監(jiān)督意識(shí)和能力。

（2）地方稅稅基的選擇與配置

地方稅稅基的配置和選擇不但影響地方政府的收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)，還對(duì)地方政府的行為以及治理能力產(chǎn)生重要影響。

綜合考慮各方因素，地方稅稅基最優(yōu)選擇是三稅基的組合搭配，即財(cái)產(chǎn)稅稅基全部作為地方稅稅基，加上商品服務(wù)類一部分（以改革后的消費(fèi)稅和資源稅為主，關(guān)于改革辦法的討論見后文），再加上部分所得稅。

從近中期來看，地方收入以消費(fèi)類為主，所得類為輔，可將所得類稅收作為省級(jí)獨(dú)享，將財(cái)產(chǎn)類稅收作為市縣級(jí)獨(dú)享，將商品服務(wù)類稅基作為共享稅種（包括資源稅）。之所以這樣考慮，是基于生產(chǎn)要素的流動(dòng)性和個(gè)人所得稅的調(diào)控性質(zhì)，以及商品服務(wù)類稅收收入規(guī)模較大、資源稅收入分布不均等特點(diǎn)。中長期來看，則應(yīng)以商品服務(wù)類稅基為主，財(cái)產(chǎn)類稅基為輔，其中財(cái)產(chǎn)類稅收為市縣獨(dú)享，商品服務(wù)類為省市共享，所得稅類比重繼續(xù)收縮，尤其是隨個(gè)人所得稅綜合與分類改革到位后，將個(gè)稅逐步上收中央。

（3）具體改革建議

一是完善增值稅制度，改革收入分享辦法。

完善增值稅繳納地政策，堅(jiān)持“在勞務(wù)和服務(wù)發(fā)生地納稅”的原則，在勞務(wù)和服務(wù)發(fā)生地納稅與商品生產(chǎn)地納稅原則相一致，盡量規(guī)避稅源與稅收的背離。

將國內(nèi)增值稅作為共享稅，但盡可能較大幅地降低地方政府分享比例，比如可考慮降低至10%-15%，然后將中央政府分享的收入作為中央政府對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源，按照人口基數(shù)或GDP中的消費(fèi)基數(shù)在地區(qū)間進(jìn)行分配。將增值稅收入分享辦法從目前按征收規(guī)模分享改為按負(fù)稅規(guī)模分享，這樣不但體現(xiàn)了地方稅的“受益性”原則，同時(shí)還使得我國地區(qū)間增值稅收入更加均衡化。

二是完善消費(fèi)稅制度，改革收入分享辦法。

擴(kuò)大消費(fèi)的征稅范圍，改革部分稅目征收環(huán)節(jié)，提高部分稅目稅率，調(diào)整消費(fèi)稅收入分享制度。如提高煙草消費(fèi)稅批發(fā)環(huán)節(jié)稅率，同時(shí)將批發(fā)環(huán)節(jié)煙草消費(fèi)稅收入劃歸地方政府。

三是改革完善與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收制度。

與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收應(yīng)作為完善地方稅體系的中長期重點(diǎn)考慮。因?yàn)檫@類稅基不可轉(zhuǎn)移，最適宜作為地方稅，且城鎮(zhèn)化必然帶來房地產(chǎn)價(jià)值的上升，相應(yīng)稅基規(guī)模提升空間大。按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)和個(gè)人住房按照評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。