王路

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。這是績效理念首次出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨全國代表大會的報告中，標志著我國的預算績效管理工作已正式走上了快車道，在今后很長一段時間內(nèi)，都將成為財政改革的重點工作之一。既然要做到全面實施，則也對現(xiàn)行的預算績效管理工作提出了更高的要求，譬如需要標準相對統(tǒng)一，可以普遍復制相比較，譬如需要概念內(nèi)容清晰，不能產(chǎn)生理解分歧等等，績效目標管理作為預算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其意義和作用無疑是至關(guān)重要的，而績效目標體系建設(shè)，又是績效目標管理工作的基礎(chǔ)。體系的健全對于改革的成功與否有決定性作用。筆者認為，現(xiàn)行的績效目標體系固然已經(jīng)完備，但依然存在進一步完善的空間，本文嘗試做出一點研究探討。

一、存在的問題

（一）在審核環(huán)節(jié)存在的問題

按照現(xiàn)行財政部預算績效管理相關(guān)政策規(guī)定，“未按要求設(shè)定績效目標的項目支出，不得納入項目庫管理，也不得申請部門預算資金?！雹僖秘斦俊蛾P(guān)于印發(fā)中央部門預算績效目標管理辦法的通知》（財預〔2015〕88號）第七條。也即是說凡（新增）項目必須經(jīng)過績效目標審核才能納入到項目庫中，未通過審核的項目不得進入預算編審流程。這對于強化績效目標審核的剛性約束，提高績效目標的關(guān)鍵作用，顯得十分必要，但如果嚴格按照這個規(guī)定執(zhí)行的話，也會存在一些問題。一是績效政策解釋和行政體制解釋上的矛盾。地方的財政預算中有一部分是由當?shù)卣?jīng)過研究決定后確定需要執(zhí)行的項目，但是如果這部分項目的績效目標編報得不盡如人意，就會出現(xiàn)政策解釋上的尷尬。因為按照上述現(xiàn)行財政部績效目標管理的相關(guān)規(guī)定，是不允許將績效目標編報質(zhì)量不高的項目納入預算后續(xù)流程的，但是如果這樣的項目不納入，又會出現(xiàn)行政體制上的矛盾，就出現(xiàn)了作為政府組成部門的財政，將政府決定的事項給否決了的現(xiàn)象。二是專家權(quán)力過大。由于目前缺少對專家意見的監(jiān)督管理，如果一味按照專家的意見來決定項目的去留，就實際上變成了專家執(zhí)政，將政府的權(quán)力讓渡給了部分專家代表，專家的權(quán)力顯得過大、過于集中。這容易造成一種權(quán)威腐敗，出現(xiàn)了由少數(shù)專家權(quán)威壟斷了項目的決定權(quán)。這當然可以通過嚴格規(guī)范專家選拔的標準和范圍、選擇獨立客觀的專家以提高評審公正性等途徑得以適當緩解，但這樣的方式確定的項目依然難免讓人產(chǎn)生懷疑，結(jié)果也難以讓人信服。

第一種情況之所以產(chǎn)生，是因為在最初定義預算績效目標的作用時，績效目標對預算安排的約束剛性過強?？冃繕水斎粦摮蔀轫椖苛㈨椀闹匾罁?jù)，沒有好的績效目標作為前提，項目實施的科學性、合理性都是存在疑問的，但是一旦將績效目標作為決定項目立項的唯一因素，就會造成所有立項的項目都集中在少數(shù)績效目標編制較好的部門單位，項目本身的重要性反而弱化了，甚至會導致項目好，不如績效目標編得好的奇怪現(xiàn)象出現(xiàn)。同時在實際執(zhí)行中，由于存在有部分績效目標編制不佳卻因政策原因而得以最終立項的情況出現(xiàn)，這也讓部門對績效目標的審核的作用和意義產(chǎn)生了疑問，最終導致“破窗效應”發(fā)生，越來越多的部門都會對績效目標審核工作的重要性存有疑問，長此以往，也會對工作造成不好影響。

第二種情況之所以出現(xiàn)，是因為目前對專家缺少切實的管理手段。由于專家處于相對獨立地位，所提出的意見無疑是最客觀公正的，但是這種客觀也是需要監(jiān)管的。如果將專家置于無人監(jiān)管的環(huán)境中，而專家的意見又足以影響項目安排時，這種情況下的權(quán)利和義務(wù)是完全不對等的，唯一約束專家的只有專家個人的職業(yè)操守和個人信譽?？紤]到很多專家，尤其是行業(yè)專家，在實際工作中會因為工作原因和部門存在業(yè)務(wù)交集，所以專家評審意見的獨立客觀性也是存在一定疑問的。

（二）在指標設(shè)置環(huán)節(jié)的問題

現(xiàn)有的績效目標體系包含有產(chǎn)出指標、效益指標和服務(wù)對象滿意度三個大類，產(chǎn)出指標和效益指標下又各有四個小項，分別是數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標，經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、環(huán)境效益指標、可持續(xù)影響指標等，通過設(shè)置不同的類別，將一般項目在實際實施中可能涉及到的指標類型給出了一個可供項目實施人員參考填寫的方向。這種指標體系設(shè)計將項目預期的產(chǎn)出和效果按照八個維度進行拆分，通過項目可能涉及到的其中數(shù)個維度的情況，推斷出項目的執(zhí)行情況。這個實質(zhì)上就是“二八原則”的體現(xiàn)，忽視掉項目的部分細枝末節(jié)的資金使用情況，找準項目的幾個關(guān)鍵核心指標，用20%的指標反映項目80%以上資金的使用效益。這種方式當然是可行的，而且也是有效的。但是在具體評價時，也會出現(xiàn)問題。按照財政部關(guān)于績效評價的規(guī)定，績效評價的指標應對照年初設(shè)定的績效目標，其實質(zhì)就是檢查項目事前設(shè)定績效目標的實現(xiàn)情況①根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)財政支出績效評價管理暫行辦法的通知》（財預〔2011〕285號）第十條、第十七條、第十八條相關(guān)內(nèi)容。。如果評價指標體系完全對照目標，產(chǎn)出和效果也是直接按照目標設(shè)置時可能涉及到的八個維度進行拆分，則容易出現(xiàn)一些問題，從而無法準確判斷項目執(zhí)行情況。

一種情況是評價時指標比較存在困難。譬如有一個項目的目標是2019年前修建完成5條一級公路，那么這個項目的產(chǎn)出指標就可以設(shè)置為：數(shù)量指標為公路數(shù)量——5條，質(zhì)量指標為公路質(zhì)量——一級，時效指標為公路修建完成時間——2019年前完成等等，但是實際到2019年進行績效評價時，發(fā)現(xiàn)公路并沒有按照要求修建完成，而是修建了3條一級公路或是修建了5條二級公路時，評價就遇到了問題，因為績效評價時需要對評價指標設(shè)置評價權(quán)重，以決定項目完成情況，而績效評價的指標和績效目標的設(shè)置要求高度相關(guān)，需盡可能保持一致，這樣就出現(xiàn)了評價時的困難，具體到上述舉例的項目來說，就出現(xiàn)了評價時要對數(shù)量、質(zhì)量兩個指標進行比較的問題，即究竟是公路數(shù)量這個指標權(quán)重應該高點，還是公路質(zhì)量這個指標權(quán)重應該高點的問題。如果是公路數(shù)量權(quán)重高，那么修建5條二級公路無疑評價結(jié)果更好，如果是公路質(zhì)量權(quán)重高，那么就是3條一級公路的評價結(jié)果更好。

這種情況的產(chǎn)生，其實質(zhì)就是對事物的評價標準進行強硬拆分的結(jié)果。評價項目的執(zhí)行情況，在很多情況下其實是無法簡單進行拆分的，而需要進行綜合評價，就像買東西要同時考慮價格和質(zhì)量一樣，評價標準也不應只有單一維度，而往往是多維度的綜合判斷。如果將項目可能涉及到的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等指標進行強制拆分，就很難真實反映項目實施的全貌，所評價的內(nèi)容反而成了數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、經(jīng)濟效益、社會效益等指標本身在項目中孰輕孰重的問題了，這就容易出現(xiàn)項目評價的片面，評價結(jié)論的不真實。

第二種情況是項目活動信息缺失。現(xiàn)行的績效目標是將項目的各項信息進行了拆分，但是拆分后的信息過于零散，無法準確反映項目的全貌，如果僅僅只查看《績效目標申報表》，所能了解到的只有數(shù)量、質(zhì)量等基礎(chǔ)信息，是無法得知項目的實際實施內(nèi)容的，同時現(xiàn)行的項目大都是整合后的項目，一個項目內(nèi)的實際實施活動內(nèi)容往往很多，部門在填報時要對項目內(nèi)部本身進行梳理排序，僅反映大項目內(nèi)的大部分資金使用情況，這也就加大了通過《績效目標申報表》來反映項目實施情況的難度。如果連項目究竟是做了哪些事都不清楚，僅評價表格中所列設(shè)的相關(guān)指標信息去評價項目執(zhí)行情況的好壞，無疑十分困難。再加上專家的時間精力有限，很多項目都是通過一次評審會就要得出結(jié)論，專家對項目了解的廣度和深度很有限，所以專家的結(jié)論往往也不夠充分全面。

這種情況的出現(xiàn)，其實質(zhì)就是對項目活動內(nèi)容缺少反映的結(jié)果。項目本身是通過實施一個個具體活動構(gòu)成的，但是按照現(xiàn)行的《績效目標申報表》，減少了活動環(huán)節(jié)，僅保留了評價活動成效的關(guān)鍵指標，這樣不僅會造成專家在審查《績效目標申報表》時，因信息不全，無法準確了解項目內(nèi)容，而且項目實施人員在填寫時也會陷入困境，因為同一個項目往往涉及很多活動，而不同的活動又有各自的指標，由于僅需要反映項目主要活動的信息，所以在實際填寫《績效目標申報表》時，就需要將項目的活動進行拆分，尋找更加符合“數(shù)量”“質(zhì)量”“時效”等指標特質(zhì)的關(guān)鍵指標，這樣就導致了《績效目標申報表》內(nèi)的“數(shù)量”“質(zhì)量”“時效”等指標下，可能涉及了多個不同的具體活動內(nèi)容，出現(xiàn)了多項不同的活動穿插在同一個指標下的情況。

二、相關(guān)建議

（一）關(guān)于目標審核環(huán)節(jié)

為避免出現(xiàn)政策解釋上的困難，有如下建議：

一是將績效目標設(shè)置為項目立項的必要條件，而非現(xiàn)行的充要條件，即編報合格的績效目標應當成為所有立項項目所必備的基礎(chǔ)條件，而不是按照現(xiàn)行政策所規(guī)定的成為決定項目立項與否的決定因素。具體實施就表現(xiàn)為，所有未能在規(guī)定時間里按照專家審核要求修訂績效目標的項目，都將在一定資金規(guī)模內(nèi)予以適度資金調(diào)減。之所以采用這種方式，是因為績效目標編報首先存在一個“兩難”境況。一方面，部門預算的編制主體是部門，只有部門最為了解其項目設(shè)置的合理性，指標設(shè)置的科學性，如果單靠專家在很短的時間內(nèi)來決定項目的去留、資金匹配程度等，難免造成專家的權(quán)力過大，專家遇到的困難和承擔的責任也過大，因為專家雖然具有相關(guān)領(lǐng)域的知識儲備，但是對項目的實際情況并不是十分了解，對于部門以前是否存在類似或相關(guān)項目的情況也知之甚少，如果因為時間緊迫，填報人員業(yè)務(wù)水平有限等客觀原因，造成一個本身值得開展的項目被專家在信息不對稱的情況下否決了，確實很遺憾。但是另一方面，如果部門連績效目標都無法編制科學，說明部門對項目實施能產(chǎn)生的作用和意義都無法確定，這很難讓民眾相信部門在項目實施前做了較為完備的規(guī)劃設(shè)計，自然而然地會對項目實施的可行性、必要性等基礎(chǔ)立項條件存在質(zhì)疑，滿意度更是無從談起，如果這樣的項目被確定實施，很容易造成財政資金的低效和浪費，因此必須強化績效目標的審核作用。在這種“兩難”的情況下，建議將績效目標作為資金核減的重要參考依據(jù)，即作為立項的必要條件，而不是作為立項與否的充要條件，既可以保證部門重視績效目標的作用，提升部門編制績效目標的質(zhì)量，又可以讓部門發(fā)展所必需設(shè)立的項目得以通過，一定程度減少專家在項目決定上的影響系數(shù)。具體實施時可以考慮將績效目標評審結(jié)果分為一定的等級，譬如可以分為“優(yōu)”“良”“中”“差”四個等級，在“中”等級及以上的項目可以立項，對于“差”等級的項目原則上不得立項。對于等級為“差”，而部門最終確需立項的項目，必須提交書面說明解釋材料，該項目也是后期財政、審計跟蹤的重點。同時，對于“良”和“中”的項目可以分別乘以適當?shù)暮藴p系數(shù)。

二是強化績效目標的公開力度?！肮_是最好的防腐劑”，在當前預算績效管理相關(guān)處罰責任不夠明確的情況下，有且只有將績效目標在一定范圍內(nèi)公開，待條件成熟后向全社會公開，才能更好提高績效目標工作的成效。通過提高全社會民眾對績效目標管理工作的關(guān)注度，建立公眾參與式預算模式，以民眾的滿意度作為衡量項目實施情況的出發(fā)點和落腳點。通過公開的方式，強化部門主體責任，倒逼部門加強對項目設(shè)置、績效目標編制的審慎性。將專家的審核意見公開，壓實專家的評審責任，逐步建立專家意見、公眾評判和業(yè)內(nèi)專家再評價制度，對于履職能力不足、不能較好完成評審工作的專家，給予警告甚至取消專家資格。

（二）關(guān)于指標設(shè)置環(huán)節(jié)

為較為準確考評項目完成情況，建議在現(xiàn)有的《績效目標申報表》中增加項目活動的內(nèi)容，即要明確項目具體計劃完成哪些事，而不僅僅是將項目按照產(chǎn)出和效果進行拆分，首先應評價的是項目活動的完成情況。為便于評價，項目活動還需要按照重要程度進行排序，每一項項目活動都要有相對應的具體目標、指標，注明項目是否完成或是項目完成情況程度的標準，便于后期績效評價時參考應用。在后期評價時可以根據(jù)項目活動的重要程度來確定項目指標的權(quán)重，如果排在靠前的更為重要的幾項活動沒有完成，則項目的整體績效評價成績也應該控制在一定的分數(shù)以下。

同時，應加強信息化建設(shè)力度。逐步建立全國績效信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)主要績效信息數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。全國協(xié)同推進指標體系共建，逐步做到同類項目指標全國可參考，同一指標全國可比較。逐步探索實現(xiàn)專家共建共享機制，讓全國各領(lǐng)域知名專家通過網(wǎng)絡(luò)評審項目，既可以解決縣級少專家，甚至無專家的窘境，又可以通過跨地區(qū)評審，加大評審的公正性和權(quán)威性。

總之，當前正處在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，預算績效管理已成為財政改革的重點方向，正受到全社會的普遍關(guān)注，在全面實施績效管理的關(guān)鍵階段，更需要加強理論制度研究，減少政策執(zhí)行中出現(xiàn)的分歧和障礙。