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PPP項目風(fēng)險防控是合作項目取得成功的關(guān)鍵。PPP項目風(fēng)險防控的研究成果目前主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域：孟禹彤、李力（2017）側(cè)重于PPP風(fēng)險分擔(dān)的研究；張晶晶（2016）著重于PPP項目風(fēng)險識別研究；呂會娟、孟愛國、陳曉文（2017）強調(diào)PPP風(fēng)險防范機制研究。已有研究成果對于養(yǎng)老服務(wù)PPP違約風(fēng)險的識別和防控研究具有重要借鑒價值。但是，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目畢竟存在較大差異，有必要針對養(yǎng)老服務(wù)特性和養(yǎng)老服務(wù)PPP項目特點，開展違約風(fēng)險識別及防范機制構(gòu)建研究，確保政府和社會資本有效合作，促進養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展。

養(yǎng)老服務(wù)PPP項目與一般PPP項目一樣，以簽訂合同的方式來規(guī)范參與主體的行為。養(yǎng)老服務(wù)PPP合同是政府與社會資本之間利益交換、不斷競爭和不斷妥協(xié)的結(jié)果,通過這一過程,合同在內(nèi)容上滿足或協(xié)調(diào)了各方利益。因此,養(yǎng)老服務(wù)PPP項目中政府與社會資本的合作就構(gòu)成了互惠互利、互相牽制、相輔相成的博弈態(tài)勢。一旦已訂立的合同未得到參與主體的一致認同和切實履行，即存在違約風(fēng)險，便會影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項目實施和管理的內(nèi)在穩(wěn)定性,不利于項目的長久開展。近年來，雖然以養(yǎng)老為導(dǎo)向的PPP項目不斷增多，但部分項目實施效果不如人意，歸根結(jié)底在于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目主體違約風(fēng)險的存在。

一、養(yǎng)老服務(wù)PPP項目違約風(fēng)險分類

養(yǎng)老服務(wù)PPP項目違約風(fēng)險除了不可抗力風(fēng)險，如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、內(nèi)亂等，更主要的是來自政府或社會資本分歧履約造成的風(fēng)險。

（一）政府違約風(fēng)險

1.政府信用風(fēng)險。該風(fēng)險來源于政府信用，即政府因未履行契約所規(guī)定的義務(wù)而導(dǎo)致的直接或間接損失。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目準(zhǔn)備階段，政府專業(yè)性缺乏，不具備專業(yè)團隊對項目預(yù)期成本和預(yù)期收益進行評估。當(dāng)進入運營期，項目所產(chǎn)生的成本收益與政府預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)遠不相符，加之政府沒有充足的財政資金來支付契約所規(guī)定的費用，最終只能違約。

2.政府法律法規(guī)風(fēng)險。從法律法規(guī)角度來說，我國政府在養(yǎng)老服務(wù)PPP方面缺少制度化和規(guī)范化操作。政府法律法規(guī)風(fēng)險意味著政府要為自身違反法律的行為負相應(yīng)法律責(zé)任，并不因為違法主體是政府而免責(zé)。同時政府也不應(yīng)該以損害社會資本方的利益來保全自身利益，未經(jīng)協(xié)商，單方變動制度規(guī)范。

3.政府政策決策不當(dāng)風(fēng)險。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目中，政府可能頻繁轉(zhuǎn)變項目規(guī)劃，推翻項目初期經(jīng)雙方協(xié)商一致的條款。如政府在對市場價格及成本知之甚少的情況下和社會資本達成一致并簽訂條約，結(jié)果實際簽訂的價格比市場價高，當(dāng)政府了解后，又要求重新談判以降低價格。政府的這一行為無疑侵害了社會資本方的利益，同時增加雙方的時間成本，降低整體效益，給項目合作埋下了隱患。

（二）社會資本違約風(fēng)險

1.社會資本融資風(fēng)險。融資是社會資本方的一大難題，也是養(yǎng)老服務(wù)PPP項目推進的障礙。PPP項目能順利進行的重要環(huán)節(jié)之一就是通過招標(biāo)確定合作對象并且雙方簽訂協(xié)議，規(guī)定社會資本要在契約既定的期限內(nèi)與融資機構(gòu)達成一致，之后該協(xié)議才能真正生效。倘若在規(guī)定時限內(nèi)社會資本未獲得融資，那么其保證金便會被政府沒收以及被取消合作資格。

2.社會資本建設(shè)風(fēng)險。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目前期,降低項目建設(shè)風(fēng)險是極為重要的。因為合作雙方一旦在內(nèi)容及運營方式上達成一致并訂立合同，項目不久便會投入建設(shè)。前期工程的順利完工是項目順利進入運營期，也是項目主體投資得到回報的前提。提前研究項目的可行性、選擇合適的社會資本方等方法可在一定程度上降低建設(shè)風(fēng)險。

3.社會資本市場收益風(fēng)險。由于內(nèi)外部原因，養(yǎng)老服務(wù)PPP運營過程所得收益與投資成本數(shù)額難以相抵，市場實際收益遠低于預(yù)期收益，項目長期運營面臨虧損風(fēng)險。社會資本參與PPP項目的盈利期望，一旦發(fā)生市場收益風(fēng)險，往往會降低社會資本履行PPP項目合同的意愿與能力。

二、養(yǎng)老服務(wù)PPP項目違約風(fēng)險形成機理

養(yǎng)老服務(wù)PPP項目違約風(fēng)險形成有其內(nèi)在機理，必須對風(fēng)險機理進行深入剖析，才能采取有效的防控策略。從理論和實踐結(jié)合的角度分析，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目違約風(fēng)險形成機理在于：

（一）識別機制不全錯失風(fēng)險識別時機

風(fēng)險識別是風(fēng)險管理的首要環(huán)節(jié)，這一階段以“判斷”為主，即判斷這個競標(biāo)的社會資本是否適合參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目，并且判斷出在項目開展的各階段可能會遇到的各種風(fēng)險類型。識別機制不全錯失風(fēng)險識別時機為今后項目破裂埋下了惡因。準(zhǔn)確嚴格項目識別機制對具有內(nèi)容復(fù)雜、發(fā)生概率高、風(fēng)險多樣的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目尤為重要。

（二）協(xié)商機制欠缺埋下風(fēng)險隱患

養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的政府一方是項目契約的合作主體，與社會資本構(gòu)成平等伙伴關(guān)系，雙方意志自由，地位平等。但是在實踐過程中政府和社會資本尚未建立有效的協(xié)商機制，政府往往將自身定位于公共管理者身份，合同訂立存在分歧時，政府習(xí)慣于對社會資本施加命令和禁止。在項目建設(shè)運營期間，對于不斷出現(xiàn)的新問題，雙方也缺乏有效協(xié)商機制，這些都會埋下風(fēng)險隱患。建立平等對話、互通融洽的協(xié)商機制是養(yǎng)老服務(wù)PPP項目違約風(fēng)險防范的重要舉措之一。

（三）繼續(xù)履約機制欠缺影響項目持續(xù)推進

繼續(xù)履約機制是維持項目長久開展的推進器，是促使雙方合作繼續(xù)進行的基礎(chǔ)，是合作項目切實服務(wù)社會的前提?，F(xiàn)實中，由于多種難以規(guī)避的情況，使得項目的進行并不那么順利，繼續(xù)履約難以持續(xù)。如上屆政府與社會資本開展廣泛養(yǎng)老服務(wù)PPP合作項目，吸收了大量社會資本，創(chuàng)造了良好政績。但適逢政府換屆，新一屆政府會重新對已有項目進行價值、效益評估，如果認為現(xiàn)有項目的預(yù)期效果不能真正滿足社會公共需求且政府所要承擔(dān)的成本遠超于其能力的范圍，那么政府對于這些已經(jīng)簽訂契約的、正在進行中的養(yǎng)老PPP項目不愿接手，采取消極態(tài)度。同時政府信用缺失會引發(fā)信用風(fēng)險，最終使得政府無法繼續(xù)履約。

（四）風(fēng)險擔(dān)保機制欠缺難以保障社會資本利益

近年來由于政府違約事件頻發(fā)，使得社會資本大多呈觀望狀態(tài)，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目真正落地的數(shù)量少之又少，究其違約事件頻發(fā)的原因在于我國缺乏強有力的PPP風(fēng)險擔(dān)保機制。就目前來看，社會資本對政府缺乏一定信心，根本上在于政府未向社會資本做出任何實質(zhì)性賠償保證，同時具有法律效力的風(fēng)險擔(dān)保機制尚未完善。一旦合作中途破裂，社會資本將損失慘重。這一現(xiàn)實情況使得社會資本顧慮重重，不敢輕率與政府合作。

（五）約束機制不足增高風(fēng)險機率

社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的根本目的在于逐利，而政府則想利用社會資本的資金為社會謀福利，不同的目的及利益需求決定了他們在項目開展中潛藏的矛盾和風(fēng)險。積極構(gòu)建雙向、流動、全面、實時監(jiān)督約束機制，使該機制符合時代發(fā)展需求，提升主體間透明度，實現(xiàn)互相監(jiān)督、降低風(fēng)險、共同進步，最終使養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP項目真正為公共利益服務(wù)。但是在項目實際合作過程中，政府以國家主權(quán)代表者身份出現(xiàn)。這一不平等源于缺乏嚴格約束機制，產(chǎn)生政府拖欠企業(yè)應(yīng)收賬款或未按合同足額支付給社會資本方等違約風(fēng)險。

三、養(yǎng)老服務(wù)PPP主體違約風(fēng)險防范機制構(gòu)建

為降低養(yǎng)老服務(wù)PPP項目違約風(fēng)險，促進項目可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步提升項目的落地數(shù)量,提出以下風(fēng)險防范機制。

（一）風(fēng)險防范領(lǐng)導(dǎo)機制

領(lǐng)導(dǎo)機制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目眾多風(fēng)險防控機制中處于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮統(tǒng)籌全局作用。鑒于我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目正處于起步階段，無論是從資源整合、規(guī)范指引還是從透明化管理、監(jiān)督問責(zé)等方面考慮，領(lǐng)導(dǎo)機制的建立是不可或缺的，合理頂層設(shè)計亟需落實。

與我國不同，國外PPP項目起步早，風(fēng)險防范領(lǐng)導(dǎo)機制相成對熟，大多數(shù)國家均設(shè)立了中央直屬專門機構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目進行領(lǐng)導(dǎo)層面的系統(tǒng)化管理，但并非遵循單一管理模式，其差異體現(xiàn)在崗位設(shè)置、人員安排及權(quán)限范圍上，但就實現(xiàn)項目風(fēng)險的有效防范以及及時避免風(fēng)險沖擊來說，值得我國借鑒。比如美國公私合作國家委員會及州政府下屬的PPP管理單位；歐盟國際性PPP單位─歐洲PPP專家中心；英國財政部與財政部專設(shè)任務(wù)小組、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施專門機構(gòu)（IAU）；加拿大PPP國家委員會等在全國范圍內(nèi)建立起具有領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)的PPP管理模式。針對我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀，建立起一個統(tǒng)一的、中央層面的、專業(yè)的、強有力的風(fēng)險防控型機構(gòu)是符合PPP模式在我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求，同時也能實現(xiàn)政府、社會資本及廣大老年消費者的自身利益追求。

（二）風(fēng)險防范擔(dān)保機制

擔(dān)保機制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目風(fēng)險防控機制中處于關(guān)鍵地位，發(fā)揮穩(wěn)定全局作用。擔(dān)保機制的設(shè)計是契約簽訂的重要環(huán)節(jié)，為確保社會資本及政府能夠嚴格按照合同行事，維護雙方利益，項目主體在協(xié)商階段往往從最嚴格的角度出發(fā)，構(gòu)建出環(huán)環(huán)緊扣、相對嚴苛的風(fēng)險防范擔(dān)保機制，如保證金擔(dān)保、社會資本履約擔(dān)保、工程建設(shè)擔(dān)保、運營擔(dān)保、移交擔(dān)保等。

可以借鑒德國的成功經(jīng)驗，在《預(yù)算法》中明確規(guī)定，如果政府使用財政資金充當(dāng)政府違約金賠償給社會資本，那么在做此決策時，需要充分考慮違約金占用部分是否會對日后財政正常運轉(zhuǎn)產(chǎn)生不利影響，同時要嚴格規(guī)定透明度，要求政府財政資金用度必須是透明的，是經(jīng)過正當(dāng)程序?qū)徍说?。養(yǎng)老服務(wù)PPP項目風(fēng)險防范擔(dān)保機制要求保證政府利益的同時，不能忽視社會資本利益。就維護政府方來說，通常要求投資人或項目公司提交見索即付的銀行保函作為履約擔(dān)保，或者政府方可堅持要求社會資本使用現(xiàn)金形式提交履約擔(dān)保。反之，從社會資本利益出發(fā)，建議設(shè)立PPP項目政府違約金,特別在政府產(chǎn)生違約行為后專門用以抵償社會資本。

（三）風(fēng)險防范激勵機制

激勵機制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目風(fēng)險防控中處于主要地位，發(fā)揮驅(qū)動作用。社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的努力以及熱情既受政府設(shè)置的外部激勵機制也受公司內(nèi)在激勵影響。外部激勵能夠彌補社會資本因自身綜合實力及努力水平偏低所引發(fā)的損失。內(nèi)部激勵則能調(diào)動社會資本投入公共事業(yè)的積極性以及強化社會資本承擔(dān)公共責(zé)任的意識。

國外對于激勵機制的研究起步較早，相比于我國，認識更為透徹，早已把激勵機制納入養(yǎng)老服務(wù)PPP項目風(fēng)險防控的重要手段之中，提倡主體應(yīng)在受約束的范圍內(nèi)得到激勵，未受到約束的激勵是非理智、不完整的。我國政府應(yīng)清楚認識到單個激勵機制或單個約束機制并不能促使盲目利己的社會資本方的行為由低努力轉(zhuǎn)向高努力，態(tài)度由消極轉(zhuǎn)向積極。政府只有將兩者結(jié)合，將其視作統(tǒng)一的整體考慮，有效地設(shè)計激勵約束一維體制，才能真正實現(xiàn)激勵的有效性。

（四）風(fēng)險防范監(jiān)督機制

監(jiān)督機制在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目眾多風(fēng)險防控機制中處于首要地位，發(fā)揮著不可或缺的監(jiān)控作用，加強監(jiān)督管理是保證養(yǎng)老服務(wù)PPP項目順利開展的重要手段。中國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)PPP項目監(jiān)管主要集中在行政、司法、以及社會監(jiān)管三方面。我國政府性質(zhì)決定了行政監(jiān)管是我國養(yǎng)老服務(wù)PPP監(jiān)管的首選方式，但該種監(jiān)管模式亟待完善。

應(yīng)積極借鑒國外的監(jiān)管機制，對項目風(fēng)險實現(xiàn)有效控制。如英國政府建立獨立于其他部門的監(jiān)管機構(gòu)，主張使用至上而下的垂直形式對項目進行監(jiān)管，同時提出對價格實行最高價監(jiān)管政策，限制最高價被哄抬；美國采取獨立監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管以法律為依據(jù)；新加坡倡導(dǎo)監(jiān)督和管理相結(jié)合的混合監(jiān)管體制，主張使用縱向一體化的水平模式對項目進行監(jiān)管。新加坡?lián)碛星逦陚涞谋O(jiān)管法律體系、獨立的監(jiān)管機構(gòu)以及控制價格上限的監(jiān)管方法；韓國主張以規(guī)范化、系統(tǒng)化的PPP法律體系實現(xiàn)對項目的有效監(jiān)管，同時獨立的PPP監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)了政府對PPP政策制定及實施的專項監(jiān)管。首先應(yīng)借鑒英國的改革模式，在財政部內(nèi)構(gòu)建專門的養(yǎng)老服務(wù)PPP監(jiān)管機構(gòu)，對全國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目進行跟蹤監(jiān)管，實行定期檢查。其次，重視專業(yè)型養(yǎng)老服務(wù)PPP中心建設(shè)?？紤]到政府和社會資本合作項目內(nèi)容復(fù)雜且專業(yè)化程度高，因此需要引進專業(yè)隊伍和專門機構(gòu)為政府提供人才技術(shù)支撐。

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