●趙福昌

財(cái)政體制即政府間財(cái)政關(guān)系，通過不同層級之間政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、支出責(zé)任劃分以及配以科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)不同層級政府之間的權(quán)責(zé)配置，推進(jìn)政府間治理的現(xiàn)代化。中國在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制邁向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，財(cái)政體制相應(yīng)進(jìn)行了一系列改革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府間關(guān)系的調(diào)整，到改革開放以來行政性改革的探索，再到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革要求的分稅制改革，核心問題是在探索政府間權(quán)責(zé)劃分的問題，總體上是由原來的部門“條條”決策為主轉(zhuǎn)向擴(kuò)大地方“塊塊”的自主權(quán)，從行政性分權(quán)到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，從收入端自有財(cái)力的自主決策到支出端自主權(quán)的訴求，逐步完善政府間治理體制機(jī)制。

權(quán)責(zé)問題不僅涉及經(jīng)濟(jì)問題，還涉及政治問題，因此，當(dāng)前深化財(cái)政體制改革涉及財(cái)政分權(quán)的模式安排及后續(xù)的制度安排問題。不同的邏輯思路有不同的分權(quán)制度安排，當(dāng)前財(cái)政體制改革的分權(quán)模式主要有兩種，一種是西方聯(lián)邦式的央地徹底分權(quán)模式，一種是中國實(shí)踐中逐步形成的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方授權(quán)執(zhí)行”的分權(quán)模式。作者認(rèn)為西方聯(lián)邦式的央地徹底分權(quán)模式不適合目前中國的情況，應(yīng)該堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方授權(quán)執(zhí)行的分權(quán)模式，在此基礎(chǔ)上探索中央和地方如何進(jìn)行事權(quán)和支出責(zé)任劃分，科學(xué)配置央地權(quán)責(zé)，促進(jìn)中國特色的央地治理現(xiàn)代化。

一、科學(xué)理解“中央決策、地方執(zhí)行”的改革前提

財(cái)政體制，即政府間財(cái)政關(guān)系，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)政治問題，因此，財(cái)政體制改革的治理邏輯，需要從多個(gè)維度來認(rèn)識。就政治體制而言，不同的政治體制安排，決定了不同的財(cái)政體制治理機(jī)制，在中外歷史上，財(cái)政體制安排體現(xiàn)了重要的國家構(gòu)建要素，是政府間治理關(guān)系的核心。根據(jù)弗朗西斯·福山的研究，現(xiàn)代國家建構(gòu)是強(qiáng)大的國家和強(qiáng)大社會達(dá)到均勢的結(jié)果，國家過于強(qiáng)勢，就容易走向?qū)Ｖ茋?，社會過于強(qiáng)勢就容易形成印度式的社會分層特征明顯的國家，只有兩者均勢才能形成現(xiàn)代化的國家治理。西歐現(xiàn)代民主國家的構(gòu)建，是英國獨(dú)特政治、經(jīng)濟(jì)、社會因素作用的結(jié)果，相應(yīng)的其他歐洲國家及歐洲以外的其他國家在當(dāng)時(shí)就沒有完成現(xiàn)代國家的構(gòu)建，“在法國、西班牙和俄羅斯，這些團(tuán)體沒有凝聚成強(qiáng)大的制度化參與者，沒能對抗中央國家，沒能取得憲政上能夠的妥協(xié)，沒能獲得國王對自己的負(fù)責(zé)。相比之下，英國議會卻是強(qiáng)大而凝聚的”。①“英國地方上的自治團(tuán)體、深植人心的法律、產(chǎn)權(quán)不可侵犯的信念、君主政體涉嫌參與國際的天主教陰謀，這一切都有助于議會陣營的精誠團(tuán)結(jié)”。②

“中國和印度的經(jīng)驗(yàn)表明，強(qiáng)大國家和強(qiáng)大社會同時(shí)出現(xiàn)，隨著時(shí)間的流逝，而相互平衡，相互抵消，這樣才會有較好形式的自由”。③馬克思·韋伯認(rèn)為，中國在秦朝就具有現(xiàn)代國家治理的要素，但是沒有形成強(qiáng)大社會相平衡，法治要素缺乏，所以難以形成現(xiàn)代民主化的國家構(gòu)建；相反，印度則因宗教、種姓制度形成了強(qiáng)大的社會要素基礎(chǔ)，但難以形成強(qiáng)大的統(tǒng)一國家，也影響了現(xiàn)代國家的構(gòu)建。英國基于個(gè)人主義、權(quán)利制衡基礎(chǔ)上的政治治理結(jié)構(gòu)，是特定條件下形成的特定結(jié)果。

從上述因素看，我們不能斷言以后西方這種徹底分權(quán)式的政治模式會落地中國，但就中國的國情看，目前套用西方的模式是不合時(shí)宜的。幅員遼闊疊加公民意識差異較大，個(gè)人權(quán)利及法治信念、地方或社區(qū)自治能力等等，都不適合英美的政治分權(quán)模式。當(dāng)然，福山在“政治發(fā)展和政治衰敗”一章中也強(qiáng)調(diào)，如果覺得“類似制度要在今日出現(xiàn)必須要有的類似條件，各國因獨(dú)特的歷史背景已被鎖定在各自單一的發(fā)展路徑上……這肯定是誤解……厘清制度初建時(shí)的復(fù)雜可幫助我們看到，它們的轉(zhuǎn)變和模仿，即使在現(xiàn)代條件下，也是異常艱難的”。④“人類天生追求的不只是物質(zhì)，還有承認(rèn)……近代民主政體的興起，如避而不談其內(nèi)核的平等承認(rèn)，也是無法理解的。在英國，追求承認(rèn)的性質(zhì)循序漸進(jìn)，從部落或村莊的權(quán)利，到英國人民的權(quán)利，再到洛克式的天賦人權(quán)”。⑤這也說明，現(xiàn)代民主國家的構(gòu)建是隨條件循序漸進(jìn)的。美國歷史學(xué)家L·S·斯塔夫里阿諾斯在其 《全球通史：從史前史到21世紀(jì)》中也強(qiáng)調(diào)，西歐特殊的歷史經(jīng)歷創(chuàng)造了它獨(dú)特的可以建立現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)。

所以，就中國目前的政治、社會條件而言，西方聯(lián)邦式徹底分權(quán)模式并不適合，這在當(dāng)前的基層民主選舉就能看得出，一點(diǎn)恩惠就能換取一張選票，導(dǎo)致基層政治治理乃至社會治理出現(xiàn)一些與現(xiàn)代治理大相徑庭的結(jié)果，特權(quán)乃至霸凌情況成為基層治理屢見不鮮的難題，就是例證。中國現(xiàn)代的民主意識、治理的傳統(tǒng)影響等，都不支持中國照搬西方聯(lián)邦式徹底的分權(quán)模式，必須探索適合中國特色的單一制國家“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方授權(quán)執(zhí)行”的財(cái)政體制分權(quán)模式。

二、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的方向選擇

根據(jù)國家建構(gòu)模式，我們概括出央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的兩種方向，即項(xiàng)目法和要素法。

一是徹底分權(quán)模式，如美國聯(lián)邦和州徹底的政治分權(quán)，事權(quán)和支出責(zé)任按照相應(yīng)的項(xiàng)目劃分，聯(lián)邦項(xiàng)目的事權(quán)和支出責(zé)任歸聯(lián)邦，州項(xiàng)目的事權(quán)和支出責(zé)任歸州，市項(xiàng)目的事權(quán)和支出責(zé)任歸市，從項(xiàng)目決策、執(zhí)行、監(jiān)督到相應(yīng)責(zé)任追究及懲罰機(jī)制，都在各級政府內(nèi)部自行解決，形成權(quán)責(zé)內(nèi)洽的分權(quán)模式，如美國地方政府可以破產(chǎn)，就是后果自擔(dān)或化解風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)責(zé)內(nèi)洽分權(quán)管理機(jī)制。

二是要素劃分模式，按照事權(quán)的權(quán)責(zé)要素劃分，如我國目前踐行的事權(quán)劃分情況，“中央統(tǒng)一決策，地方授權(quán)執(zhí)行”，在動態(tài)中不斷完善增強(qiáng)地方的自主性和積極性。此模式有高效的一面，可集中力量辦大事，但難形成如徹底分權(quán)模式下的各層級政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制，一方面會存在“中央點(diǎn)菜、地方埋單”的問題，導(dǎo)致地方特別是基層財(cái)政困難，另一方面，又會有地方非理性的短期化行為或責(zé)任失控的情況，如地方債問題，總是存在幻想中央財(cái)政會救助或兜底，這兩方面都說明權(quán)責(zé)難以在一個(gè)層級的政府內(nèi)部形成自洽的機(jī)制。

根據(jù)前面的分析，筆者認(rèn)為中國目前政治、社會制度的條件，比如傳統(tǒng)的集權(quán)影響、幅員遼闊差異巨大、社會自治基礎(chǔ)和能力不足等，不具備央地徹底分權(quán)模式的條件，可行的模式是應(yīng)該探索中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方授權(quán)執(zhí)行的分權(quán)模式，在其中不斷探索合理授權(quán)地方的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)央地之間權(quán)責(zé)內(nèi)洽的機(jī)制建立。

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三、權(quán)責(zé)內(nèi)洽是央地關(guān)系的核心

無論采取哪一種央地財(cái)政關(guān)系模式，就治理角度看，財(cái)政體制的權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制安排是核心。中國財(cái)政體制改革的歷史，實(shí)際就是一個(gè)權(quán)責(zé)不斷適配的探索過程。改革開放以前我國實(shí)行的是一種高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在解決短缺經(jīng)濟(jì)問題方面非常有效，迅速建立了國民經(jīng)濟(jì)體系，優(yōu)勢明顯，但是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制安排，決策責(zé)任集中在中央，地方在財(cái)政收支方面沒有自主權(quán)，地方積極性不足，效率就成為當(dāng)時(shí)的主要問題。

（一）行政性分權(quán)改革探索——財(cái)政收入增量支配權(quán)的調(diào)整

1、“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制收入增量支配權(quán)在中央，影響地方積極性。新中國成立以來，面對“滿目瘡痍、百廢待興”的局面，中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，有利于集中力量辦大事，發(fā)揮體制優(yōu)勢及時(shí)高效地建立了國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，化解了短缺經(jīng)濟(jì)的矛盾，為滿足人們的生活需要發(fā)揮了重要的作用。當(dāng)時(shí)短缺背景下，百業(yè)待舉，只是先做哪個(gè)后做哪個(gè)的問題，不會出現(xiàn)顛覆性的決策問題。但是，這種體制安排以中央“條條”為主決策，地方乃至企業(yè)成為決策的執(zhí)行者，由于財(cái)政收入增量支配權(quán)集中在中央，地方和企業(yè)的積極性日益受到影響，時(shí)間一長，對于勞動生產(chǎn)率的影響就逐步顯現(xiàn)?？梢?，統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政收入增量支配權(quán)力全部在中央，地方缺乏對財(cái)政收入增長的自主支配權(quán)，因而影響了地方的積極性。改革迫切需要提升地方的積極性。

2、包干制下財(cái)政收入增量支配權(quán)落到地方，導(dǎo)致中央財(cái)政困難。改革開放以來，中央借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成功的經(jīng)驗(yàn)，“交夠國家的、留足集體的、剩下的就是自己的”，在國家和企業(yè)、中央和地方之間推進(jìn)改革，著眼于“剩余索取權(quán)”的安排，央地關(guān)系的改革在這種背景下實(shí)行了“分灶吃飯”財(cái)政體制及后來多種形式的包干制。相對于統(tǒng)收統(tǒng)支體制，改革實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源配置的決策由“條條”向“塊塊”的轉(zhuǎn)化，更為重要的是包干制下地方有了財(cái)政收入增量資源的實(shí)際支配權(quán)，使中央財(cái)政收入不能隨經(jīng)濟(jì)增長同步水漲船高，實(shí)質(zhì)上超過“包干基數(shù)”的增長的資源配置權(quán)力落在地方，地方積極性有了顯著提升。但是，由于包干制設(shè)計(jì)需要考慮的體制機(jī)制因素很多，而且又處在動態(tài)變化之中，導(dǎo)致包干制運(yùn)行過程中，收入逐漸向企業(yè)、向地方傾斜，最后導(dǎo)致“兩個(gè)比重”過低，中央財(cái)政困難。這種包干制，形式上權(quán)力在中央，但實(shí)際上很大程度形成實(shí)際分配權(quán)落在地方的局面，如1988年北京實(shí)行的是收入遞增包干制，留成比例為50%，增長率為4%，增長率以內(nèi)的收入按留成比例分成，超過增長率的收入全留在地方，上海市當(dāng)年實(shí)行的是定額上解制，原財(cái)政部部長劉仲藜在《1994年財(cái)稅體制改革回顧》中說，北京每年財(cái)政收入只增長4%，決不多收，上海每年財(cái)政收入都在163-165億元之間，基本沒有增長，都擔(dān)心如果多收，要與中央分成。所以，包干制的權(quán)力名義在中央，實(shí)際超過基數(shù)的增長的資源配置權(quán)力在地方。最后央地財(cái)政治理失衡，不改變就會影響到國家的長治久安，迫切需要改革。

（二）分稅制財(cái)政體制改革使央地共享財(cái)政收入增長

為了解決包干制下形成的兩個(gè)比重過低的問題，也是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革。分稅制改革的重要突破，就是通過收支劃分促成了財(cái)政收入增長的“剩余索取權(quán)”在央地之間的匹配性配置，各自分享的份額內(nèi)擁有了自主權(quán)，改變了過去不是集中在中央就是隱匿在地方的情況。中央和地方劃分收入和支出范圍，主要的權(quán)責(zé)安排變化就是地方自有財(cái)力和中央一般性轉(zhuǎn)移支付使地方具有自主安排權(quán)，極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，“兩個(gè)比重”和中央宏觀調(diào)控能力都顯著提升。

但是，分稅制問題也在逐步顯現(xiàn)，分稅制的分權(quán)改革，具有一定的財(cái)政聯(lián)邦主義邏輯，特別是收入的劃分，在既定的框架內(nèi)有了相對清晰的歸屬劃分，調(diào)動了地方培育財(cái)源的積極性，也帶來了經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的高速發(fā)展⑥。但是，支出的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的問題日益凸顯，“中央點(diǎn)菜、地方埋單”的財(cái)權(quán)上移、事權(quán)和支出責(zé)任下移的問題，以及轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行上的問題，都迫切需要權(quán)責(zé)進(jìn)一步清晰化，在央地收入劃分的基礎(chǔ)上，地方支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)總體上仍然由中央決策，但是最終平衡的責(zé)任基本在地方，這本身有可能形成體制上內(nèi)在的壓力。同時(shí)，我們政治考核上的制度安排，更增加了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、出政績的沖動，對財(cái)政體制的擴(kuò)張壓力來說是根本性的。財(cái)政體制的政治擴(kuò)張壓力疊加財(cái)政體制自身平衡機(jī)制的內(nèi)在壓力，導(dǎo)致地方政府總是在財(cái)政資源擴(kuò)張中尋找出路，亂收費(fèi)、土地收入、地方政府債務(wù)等，都或多或少地與財(cái)政體制關(guān)聯(lián)在一起。

可以說，分稅制是對包干制地方實(shí)際分配決定權(quán)的一次調(diào)整，動態(tài)中使中央在收入增量中拿大頭，實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)。與此同時(shí)，分稅制使地方財(cái)政收入方面有了一定的支配自主權(quán)，強(qiáng)化了預(yù)期，在地方職責(zé)范圍內(nèi)可自主安排。但是權(quán)責(zé)安排上未完全內(nèi)洽，如地方承擔(dān)事權(quán)平衡責(zé)任，卻基本沒有稅權(quán)，擴(kuò)大自主權(quán)的改革紅利釋放以后，形成地方財(cái)政平衡的內(nèi)洽機(jī)制就成為體制改革的重要問題。

（三）權(quán)責(zé)內(nèi)洽是當(dāng)前財(cái)政體制改革的核心

在收支決策都集中在中央的情況下，由中央統(tǒng)籌發(fā)展，事權(quán)和支出責(zé)任的匹配性由中央掌控，支出超出收入能力的糾錯(cuò)機(jī)制是內(nèi)洽的，因?yàn)樾畔τ谥醒胧窍鄬Τ浞值摹Ｔ诜侄愔频那闆r下，著力在財(cái)政收入增量支配權(quán)的關(guān)系明確的基礎(chǔ)上，使央地各有相應(yīng)的自主權(quán)，調(diào)動了地方的積極性。但是，在支出事權(quán)沒有法定明確的情況下，按照組織法上級政府可以將事權(quán)下放，收支匹配是很難做到的。為了避免“中央點(diǎn)菜、地方埋單”的情況出現(xiàn)以及由此導(dǎo)致的體制機(jī)制問題——基層困難以及地方在既定的財(cái)政資源分配體制格局下，都存在過度使用其可控的財(cái)政性資源的問題，如亂收費(fèi)、偏依土地收入等，同時(shí)也存在中央部門確定事權(quán)或支出標(biāo)準(zhǔn)水平超越地方能力的問題等等——迫切需要進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)內(nèi)洽的機(jī)制問題。

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，西方徹底分權(quán)的劃分模式中國目前不具備相應(yīng)的先決條件，應(yīng)在“中央決策、地方執(zhí)行”的框架下推進(jìn)，可考慮按照事權(quán)要素的劃分，中央決策、地方執(zhí)行，但是中央的決策權(quán)再進(jìn)一步細(xì)分，決策可分為“做什么”和“做到什么程度”，在“做什么”權(quán)力保留在中央政府的前提下，“做到什么程度”是可給地方的自主權(quán)。同時(shí)強(qiáng)化科學(xué)的績效考核機(jī)制，提升地方履行事權(quán)的效率和效果。

1、深化財(cái)政體制改革需要具體的財(cái)政事權(quán)清單。深化財(cái)政體制改革應(yīng)在收入劃分既定的基礎(chǔ)上，列出財(cái)政事權(quán)的具體清單，將財(cái)政事權(quán)按照中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央地方共擔(dān)事權(quán)進(jìn)一步劃分，根據(jù)財(cái)政事權(quán)劃分的屬性原則，盡可能劃分出具體清晰的事權(quán)清單。財(cái)政事權(quán)的清單，是與行政部門的行政事權(quán)清單有機(jī)統(tǒng)一，是“錢”與“事”的有機(jī)統(tǒng)一，所以每個(gè)領(lǐng)域的事權(quán)清單都要體現(xiàn)業(yè)務(wù)管理部門的主體責(zé)任，體現(xiàn)行業(yè)的特殊屬性，與此相結(jié)合，形成錢事統(tǒng)一的事權(quán)清單。

2、完善權(quán)責(zé)清晰的央地財(cái)政治理機(jī)制。治理就是多元主體在規(guī)則既定的情況下，通過平等協(xié)商互動形成的利益均衡的結(jié)果。央地財(cái)政治理，中央和地方作為治理的主體，在組織服從的架構(gòu)情況下，應(yīng)該有相對獨(dú)立平等的主體關(guān)系，要建立健全相應(yīng)機(jī)制，保障地方政府的訴求能夠在治理機(jī)制中得以反映。黨的十九大報(bào)告在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革部分中要求“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，時(shí)任財(cái)政部部長肖捷也強(qiáng)調(diào) “激勵(lì)地方政府主動作為”的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，都突出了地方自主權(quán)或能動性發(fā)揮的問題，體制改革要特別注意央地財(cái)政治理機(jī)制的建設(shè)。

可以的邏輯是明晰央地財(cái)政權(quán)責(zé)關(guān)系，中央決策中央執(zhí)行和地方?jīng)Q策地方執(zhí)行的事項(xiàng)，權(quán)責(zé)內(nèi)洽程度高，責(zé)任管理相對容易，核心問題就是那些中央部門決策而由地方政府執(zhí)行的事權(quán)，就需要在權(quán)責(zé)內(nèi)洽方面高度重視。其中有兩個(gè)層面的要點(diǎn)：一是賦予地方政府更大的自主權(quán)，可以將事權(quán)要素細(xì)分，如決策可分為管控方向性的“干什么”和具體操作性的“干到什么程度”兩個(gè)層面，中央決策具體體現(xiàn)在“干什么”及底限程度，在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)；二是對“中央決策、地方執(zhí)行”的事權(quán)分清責(zé)任主體，中央決策的責(zé)任歸屬中央決策部門，地方?jīng)Q策和執(zhí)行的責(zé)任歸到地方政府，權(quán)責(zé)清晰化。既要避免中央部門只決策不負(fù)相應(yīng)責(zé)任而導(dǎo)致地方執(zhí)行面臨兩難的問題，比如有些專項(xiàng)資金依照部門意圖分配導(dǎo)致資金碎片化，地方執(zhí)行該項(xiàng)目則錢不足，不執(zhí)行又面臨進(jìn)度考核問題，整合使用主動干事還要面臨審計(jì)挪用的問題，干不干都是問題；再比如工資調(diào)標(biāo)等問題，有的地方被動調(diào)標(biāo)，又沒有財(cái)力，最終形成拖欠，等等，這些決策責(zé)任在中央部門，執(zhí)行難題在地方政府，迫切需要將決策的責(zé)任與決策主體加以對應(yīng)，考核監(jiān)督，該誰的責(zé)任誰負(fù)責(zé)。

增強(qiáng)地方在支出層面的自主權(quán)。在下一步事權(quán)與支出責(zé)任劃分中，要賦予地方更多的自主權(quán)，如支出標(biāo)準(zhǔn)，在中央總體決策的框架內(nèi)，增加地方在支出方面自主決策的空間，增加地方自求平衡的空間，解決基層財(cái)政困難的問題；同時(shí)，要切實(shí)打破法定掛鉤導(dǎo)致的固化和其他一些限制安排如預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金5%的限制等，體現(xiàn)因地制宜的因素，提升地方支出安排的自主權(quán)。

3、完善轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的模式。在對財(cái)政收入和支出劃分相對清晰的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)移支付制度就成為調(diào)節(jié)體制運(yùn)行的重要制度安排。完善轉(zhuǎn)移支付制度，在現(xiàn)行的改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升地方可以自主安排的一般轉(zhuǎn)移支付比重，適度降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。在當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加大整合力度的基礎(chǔ)上，著力改革推行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的模式，使具體的業(yè)務(wù)部門精力集中在任務(wù)清單的制定上，要科學(xué)合理，既不能高出財(cái)政承擔(dān)能力，也不能過低完不成基本的兜底任務(wù)，將資金整合或統(tǒng)籌使用的權(quán)力多留點(diǎn)自主性給地方，增強(qiáng)地方政府決策的自主權(quán)，以使公共服務(wù)更加適應(yīng)地方的能力，更加符合地方的需求。

權(quán)責(zé)不匹配不僅會導(dǎo)致地方基層財(cái)政困難，而且還容易導(dǎo)致整個(gè)公共服務(wù)保障水平超出整個(gè)財(cái)政能力，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。比如，現(xiàn)在仍然有高速公路等基建項(xiàng)目需要地方配套，貧困地區(qū)配套困難，但是如果不要這些項(xiàng)目就會使差距更大，無奈之下地方只得通過變通渠道進(jìn)行配套，導(dǎo)致超出財(cái)政能力，另外一些民生被動提標(biāo)問題也是如此。

4、創(chuàng)新考核機(jī)制，保證任務(wù)的落實(shí)到位。對于各自決策和負(fù)責(zé)的事權(quán)，各自權(quán)責(zé)內(nèi)恰，管理相對容易。對于中央決策、地方執(zhí)行的事權(quán)，與自主權(quán)下放相適應(yīng)，需要創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，既要保障地方自主權(quán)，又要保障地方執(zhí)行與中央大政方針和戰(zhàn)略目標(biāo)一致。

利用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)原理建立權(quán)責(zé)內(nèi)洽的監(jiān)督機(jī)制——績效報(bào)告制度。大財(cái)政大預(yù)算管理改革既然賦予部門（地方）預(yù)算管理的自主權(quán)，那么在績效管理上它就得負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，部門（地方）在大財(cái)政大預(yù)算改革中應(yīng)該屬于信息優(yōu)勢一方，它在預(yù)算執(zhí)行過程中具有一定的自主權(quán)，那么在績效管理和監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)上，也要與信息對稱要求原理一致，應(yīng)該建立預(yù)算績效報(bào)告制度。也就是部門（地方）在預(yù)算執(zhí)行完成后，要報(bào)告績效情況，達(dá)到要求的要如實(shí)報(bào)告，沒有達(dá)到要求的要如實(shí)報(bào)告原因，以備后續(xù)監(jiān)督審核。這樣，就為后續(xù)的監(jiān)督創(chuàng)造了條件，沒有完成績效的預(yù)算執(zhí)行將是監(jiān)督的重點(diǎn)，但監(jiān)督的內(nèi)容不限于績效有問題的預(yù)算支出。同時(shí)，處理（罰）措施也要配套，誠實(shí)報(bào)告績效情況屬實(shí)且不低于目標(biāo)要求的屬于完成；誠實(shí)報(bào)告績效情況屬實(shí)且原因客觀合理的，是一種處理情況；對于沒有如實(shí)報(bào)告績效、或是原因分析不客觀屬實(shí)的，處罰措施一定要更加嚴(yán)格，這樣利用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理建立績效報(bào)告制度，以促進(jìn)權(quán)責(zé)內(nèi)洽的機(jī)制建立?！?/p>

注釋：

①[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學(xué)出版社，2014，第 364 頁。

②[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學(xué)出版社，2014，第 370 頁。

③[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學(xué)出版社，2014，第 171 頁。

④[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學(xué)出版社，2014，第 395-396 頁。

⑤[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國大革命》（毛俊杰譯），廣西師范大學(xué)出版社，2014，第 398-399 頁。

⑥這里關(guān)于“兩個(gè)比重”的提高，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重的提高是財(cái)政體制的效應(yīng)，但是財(cái)政收入占GDP的比重，則是稅制改革的功勞。