●寇 杰

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署，對深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》圍繞“全面”和“績效”作出部署，從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度提出推動績效管理全面實施的要求，不僅是管理方法的革新，更是完善財政資源配置機制和地方政府政績考核機制的重要一環(huán)。在全面實施績效管理大背景下，財政部駐各地專員辦被賦予新的使命，必將成為預算績效管理閉環(huán)中的關鍵節(jié)點，因此，準確把握全面實施預算績效管理精神實質和監(jiān)管重點意義重大。

一、績效管理起源于追求效率

績效是管理范疇中結果和目標導向的先進理念，不僅衡量過程，也包含了對實施主體的主觀努力和實施效果的量化評定。以績效為導引，實現(xiàn)管理流程的優(yōu)化與再造，有利于節(jié)約生產成本，改進提升效率，緩解政策實施壓力，從而提升政策整體協(xié)調性和有效性，打造高質量發(fā)展機制基礎。

我國古代就有樸素的績效管理思想，從西周到秦漢，普遍采用 “上計制度”，對財政管理和施政實績進行考核。明朝萬歷年間張居正推行 “考成法”，使行政效率得到有效提升。隨著全球市場經濟的發(fā)展，西方國家政府職能和財政職能較早發(fā)生轉變，預算管理制度相應配合政府“經濟干預”政策，將關注點放在解決收支矛盾突出的問題上。這其中，將企業(yè)管理“績效”理念引入政府公共管理，特別是嵌入預算管理流程，解決了傳統(tǒng)預算體制只關注投入，忽視資金浪費、機構臃腫、配置效率低下等問題。1907年美國紐約市政研究局提供的 “改進管理控制計劃”的報告最早提出績效預算理念，直到20世紀30年代美國田納西流域管理局和美國農業(yè)部采納績效預算提高部門運作效率，才最早在預算管理中實踐。20世紀80年代起，西方“新公共管理”理論興起，奠定了績效預算管理的理論基礎，借用微觀經濟主體管理模式、原則和技術方法，推行目標和績效管理，利用外部制約和市場力量實現(xiàn)公共服務效率化，努力轉變?yōu)椤爸v求效果”的政府。英國于1979年在內閣組建“效率工作組”，此后對中央政府各部門工作效率開展評審，實施300多項計劃，公職人員由75萬減少至47萬，節(jié)約政府開支10億磅，國內經濟狀況和行政效率得到大幅改善。美國1993年出臺了《政府績效與結果法案》，成立專門機構“國家績效評估委員會”對政府部門業(yè)績進行監(jiān)督和評估，有效推動“新績效預算”穩(wěn)步發(fā)展，很快實現(xiàn)財政赤字向財政盈余轉變。此后，澳大利亞、日本、法國等國家結合自身實際，紛紛推動政府績效改革，也發(fā)展了績效預算理論?？梢哉f，績效管理作為分享預算、項目預算、零基預算后新興的管理模式，在提高財政資源配置效率和使用效益、改變資金分配固化格局、應對經濟發(fā)展困難和挑戰(zhàn)方面，逐漸成為政府預算改革的必然選擇。

二、我國績效管理實踐是由“末端”到“全鏈”的探索

財政是國家治理的基礎和重要支柱，全面實施預算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，黨中央、國務院高度重視預算績效管理改革的實施。黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，黨的十七屆二中、五中全會提出“推行政府績效管理和行政問責制度”“完善政府績效評估制度”要求。黨的十八大報告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出 “嚴格績效管理，突出責任落實”。2015年1月1日新《預算法》施行，以法律形式明確了財政預算收支中的績效管理要求，如第12條規(guī)定 “各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，第57條規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”等直接提到績效的就有6處，為中國預算體制由傳統(tǒng)預算向績效預算轉變奠定了法律基礎。黨的十九大報告首次明確提出“全面實施績效管理”要求。這個過程也反映了我國績效管理歷程，是從支出評價走向部門績效管理、從部門績效管理走向全面績效管理的過程。

黨的十九大之前，我國績效管理發(fā)展過程大體分為兩個階段：第一階段是2003－2010年，這個階段是起步階段，以項目支出的績效評價為主，并且主要是事后評價階段；第二階段是2011－2017年，這是一個提速和清源的階段，2011年財政部組織召開了全國預算績效管理工作會議，首次提出全過程預算績效管理理念，隨后出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》對推進工作作出全面部署，政府預算績效管理工作進入了一個新的發(fā)展時期。各級政府和財政部門按照《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》的工作要求，積極推進預算績效管理改革，各項工作取得積極進展?？傮w來看，全國各級預算績效管理改革成績是有目共睹的，績效理念得到進一步強化，管理機制不斷完善，全過程績效管理體系逐漸形成，行政效率、公共服務質量和效益大幅度提升。具體表現(xiàn)為：一是機構制度互相支撐，管理體系初步形成。一方面，各級政府對加強政府績效管理形成高度一致的認識，積極為預算績效管理提供組織保障。中央部門開展績效管理實踐探索，成效初步顯現(xiàn)。另一方面，頂層制度設計不斷完善，財政部研究出臺多項制度辦法，預算績效管理的 “四梁八柱”基本確立，有效提升了預算績效管理制度體系建設權威性和操作性，為全面實施績效管理奠定了扎實的制度基礎。二是目標導向，突出評價，全鏈條管理更加規(guī)范?？冃Ю砟詈头椒ㄘ灤╊A算管理閉環(huán)系統(tǒng)，從部門預算編制入手，建立健全績效指標和標準體系，做到同步申報、同步審核、同步批復的 “三個同步”，將績效管理關口前移，真正使績效成為指導資源配置的重要因素。三是既重結果也重過程，全過程監(jiān)控不斷加強?？冃Ч芾碇攸c關注結果效益，但結果導向的管理并不等于對過程不聞不問，聽之任之，特別是我國績效管理不完全等同于成熟市場經濟國家的績效預算，法律體系和問責制度尚需健全，預算管理相關制度建設仍有不足，因此，不能單純搞“結果”的核查，必須做到一環(huán)套一環(huán)，加強實時監(jiān)控，及時掌握績效目標實現(xiàn)情況、項目實施進程和資金撥付進度，確保以目標導流程，以流程保結果，以結果考實績。四是項目為本，逐步拓展，常態(tài)化評價有效開展?？紤]到我國行政體制改革進程及預算績效管理實際情況，從項目支出評價為切入點，逐步向部門預算、政策評估等方面擴展，各級政府開展了多元化的績效評價工作，預算績效評價在廣度和深度上逐年有所突破，為全面實施奠定了基礎。五是輔助決策，強化監(jiān)督，結果運用積極拓展。各地在實踐中形成了各具特色、形式多樣的結果運用手段，有的向社會公開，接受社會監(jiān)督，回應社會對熱點難點問題的關切；有的向人大、政協(xié)等報告，為高層決策和立法修法提供參考依據；有的與預算管理相銜接，將評價結果作為政策調整和資金分配的重要依據，建立了績效激勵機制等等。

三、目前我國績效管理存在的不足

我國的預算績效管理工作仍處于起步發(fā)展階段，在看到取得成效的同時，也必須正視當前工作中存在的不足，特別是對照新時代全面實施績效管理新要求，還存在不少差距和短板。近年來，受財政部委托各地專員辦開展了地方重點資金績效評價工作，發(fā)現(xiàn)的問題主要包括：一是預算績效管理理念轉變不到位，各方積極性不足?！爸胤州p管，重用輕效”的現(xiàn)象依然比較突出，有的將績效管理要求當成是耳邊風，把績效評價當成是找麻煩，工作中被動應付、消極對待，不支持，不配合，主動性、自覺性、創(chuàng)造性不足。二是進展不平衡，進度不一。中央部門和地方進展不平衡，中央部門開展早，推進力度大，從績效目標申報、執(zhí)行、監(jiān)控、評價到結果運用全方位推進。地方不平衡現(xiàn)象較明顯，東中西部省際間差距、省內市縣間差距不容忽視，特別是越到基層推進越慢。三是重點評價工作質量不高?？冃е笜梭w系是績效評價的核心，由于我國財政支出范圍廣泛，且呈現(xiàn)多樣化的特點，往往在評價指標設計中過多側重經濟效益，或單純從部門職能出發(fā)評價單個方面業(yè)績，缺乏系統(tǒng)性和有機性，難以全面客觀反映宏觀政策落實成效，對影響績效的深層次因素難以有效監(jiān)控，有的地方將績效評價簡單化，脫離管理實際為評價而評價，單純“比數字”，使預算管理與上級要求、社會需求相脫節(jié)。而受缺乏科學合理的績效指標影響，在評價項目方面也往往選擇易定量評定、直接效益明顯、社會關注度小的資金試點，而這些項目往往規(guī)模小、管理簡單、與部門核心職能關聯(lián)不密切，一定程度上影響了試點成效。四是基礎工作較為薄弱。隨著我國財政職能不斷豐富，各級財政管理的復雜性、艱巨性日益加大，目前財政隊伍特別是基層財政隊伍難以滿足績效管理要求，整體業(yè)務素質亟待提升?？冃Ч芾砼涮咨鐣阵w系建設相對落后，專家?guī)?、中介庫、指導庫等智庫仍不完善，也為加快引入“第三方力量”參與績效評價增加了難度。同時，預算績效管理信息系統(tǒng)尚未建立，單純依靠人力監(jiān)控，難以實現(xiàn)定量與定性相結合。五是結果應用不充分，約束力有待提高。評價結果運用是決定績效管理成效的重要一環(huán)，是保證持續(xù)改進的基礎。大部分地區(qū)未對結果運用作出強制要求，僅停留在找問題、反映情況層面，沒有使評價結果成為項目資金管理的“緊箍咒”，造成“評與不評一個樣”，難以形成對部門的有效約束力。此外，對“績效”的監(jiān)督也是財政部門面臨的新課題，缺乏監(jiān)督法律依據和操作辦法，也是影響績效結果約束力的重要方面。

四、全面實施績效管理體系中的監(jiān)管著力點

全面實施預算績效管理是一項長期的系統(tǒng)性工程，也是財政主動適應新時代社會主要矛盾變化，從供給側提高財政資源配置效率，確保積極財政政策更積極的有效手段。黨的十九大以后黨政機構改革逐步向大口徑、細分工轉變，紀委監(jiān)察部門以黨的章程和其他黨內法規(guī)為準繩重點監(jiān)管“人”，解決“誰來干”的問題；審計部門依據憲法授權，側重于審查“事”的合法合規(guī)性，判定“干沒干”；而財政部門特別是各地專員辦則以預算管理流程為依托，績效評估機制為抓手，全方位、多維度反映財政資金使用績效和政策實施效果，監(jiān)管預算安排和政策是否體現(xiàn)和貫徹了黨中央、國務院重大方針政策和決策部署，重點核定“效”，評估“好不好”。而從財政管理內部需求看，專員辦作為派駐部門既滿足上級管理向基層單位和資金終端延伸的需要，又會同地方政府更深入全面反映地方預算績效管理實際，能夠解決績效管理中的信息不對稱問題。因此，全面實施預算績效管理是專員辦業(yè)務轉型的重大契機，也對統(tǒng)籌運用各級財政管理資源聚力增效提出更高要求。

（一）以績效理念貫穿監(jiān)管鏈條

“思想是行動的先導”，推動全面實施績效管理，首要的是弄懂弄通全面績效管理的精神實質和豐富內涵，準確把握“全面”對管理主體、管理對象和管理理念的新要求。全面績效管理是我國績效理念經驗成果的繼承和發(fā)揚，著眼點是全面，主要是對當下績效管理中碎片化、不全面的東西進行摒棄，將績效理念全面導入預算管理鏈條。一是管理主體全包含，即“橫向到邊，涉及所有部門，縱向到底，覆蓋各級政府”。中央省市縣鄉(xiāng)每一級政府，各級政府的組成部門，無論是一級預算單位，還是幾級預算單位，只要是部門的下屬單位，都要納入績效管理體系，在績效約束下明確職責、確定活動、制定目標、實施評價，真正構建鏈條化、網格化管理體系，不留死角，不留盲點。二是轉移支付全覆蓋，無論是一般公共財政預算、政府性基金預算，還是社會保障基金預算、國有資本經營預算，都在全面績效管理領域之內，無論是政府財政撥款資金，還是部門預算中的結余資金、自有收入、經營收入，都要納入全面績效管理范疇；無論是財政無償撥款，還是政府性債務資金，都應進行績效管理。根據資金特性、項目類別制定區(qū)別化的績效管理辦法，盡快實現(xiàn)財政性資金全覆蓋。三是財政收支全監(jiān)控。收支是體現(xiàn)財政政策的重要載體，政府支出全部納入績效管理的同時，政府收入也不應例外。稅收收入、非稅收入等應客觀反映其同經濟的相關性和真實性，即征即退和先征后返等稅式支出要同其他財政支出一樣講求績效原則。以績效為導向硬化預算管理約束，必須推動各級各部門真正將績效管理理念 “內化于心、外化于形”，結合政府職能轉變和“放管服”改革，層層傳導績效管理責任和要求，爭取各方達成共識，推動預算績效向政府績效轉變，建設適應新時代發(fā)展的責任政府。同時，加強對國際先進經驗的總結和借鑒，特別是結合不同地區(qū)的不同發(fā)展階段，有針對性地吸取發(fā)展的經驗和教訓，提高各層級績效管理發(fā)展質量。

（二）以績效導向完善監(jiān)管機制

作為一種全新的預算管理理念，預算績效管理的頂層設計顯得非常重要。頂層設計不到位，改革就可能會走彎路，甚至半途而廢。黨的十九大對新時代社會矛盾的重大論斷，決定了全面績效管理工作機制的時代性和創(chuàng)新性，決定了必須對“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的“五有”績效管理機制進行改進和完善。按照領域全覆蓋、管理全過程、要求全方位的總體構想推動績效管理。從點到面轉變，從軟性要求向硬性約束轉變，從自選動作向規(guī)定動作轉變。規(guī)定動作必須要做，正如從“打鐵還需自身硬”到“打鐵必須自身硬”一樣，硬化工作要求，完成從“有”到“要”，再到“必須”的轉變，著力構建“預算編制必須要目標、預算執(zhí)行必須要監(jiān)控、預算完成必須要評價、評價結果必須要應用、無效結果必須要問責”的全過程管理機制。

（三）以目標管理強化預算編制

績效目標是績效管理的龍頭，是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價的基礎依據和前提條件。沒有績效目標的績效管理是無本之木，無水之源。全面實施績效管理要正本清源，強化目標引領，實現(xiàn)績效目標的全覆蓋，無論是部門預算項目，還是轉移支付項目，無論是重大政策還是重大改革，只要涉及使用財政性資金的都應編制績效目標。一是績效目標制定要與中長期財政規(guī)劃相結合，依據國家宏觀調控政策、財政監(jiān)管以及部門發(fā)展規(guī)劃、經濟社會發(fā)展規(guī)劃，科學、合理制定績效目標，績效目標體系要完整、全面、系統(tǒng)。二是預算部門編報申請預算的項目必須編報績效目標，并根據項目特點、政策要求和公眾期盼，全面細化、客觀化績效目標，提高核心指標的主要產出和效果的量化評估。一級預算單位要加強二級預算單位績效目標的審核把關和歸納分析，重點對打捆項目的績效目標進行歸納整理提高，不斷提高績效目標和質量。三是財政部門要加強績效目標審核。一般性項目要注重引導，特別要加強重大改革、重大政策、重大項目的績效目標審核，確保方向正、具公共性、可考量，不斷提高各層級績效目標的質量和對整體目標的支撐度。推動績效目標與政策確立、資金安排、項目管理融合，明確績效目標與政策確立、資金安排、項目管理“同步申報、同步審核、同步批復”，真正將“花錢”與“辦事”有機結合，增強各級政府和部門的責任和效率意識。

（四）以動態(tài)評價加強執(zhí)行監(jiān)控

預算執(zhí)行績效監(jiān)控是確?？冃繕藢崿F(xiàn)的關鍵。規(guī)范的績效預算是通過績效目標、法律和責任書等來約束部門，強調結果導向，而過程中部門是有充分自主權的。我國從黨的十六屆三中全會開始，逐步探索適合我國的績效管理模式。從項目支出績效評價到預算支出績效管理，到全過程預算績效管理，再到新時代全面績效管理，這些變化是同我國當前的理論、道路、制度、文化等相適應的?？紤]到我國在績效管理法律、權責發(fā)生制會計制度、現(xiàn)金流管控、從業(yè)人員隊伍建設等方面尚需進一步加強，同實行嚴格績效預算的要求還有一定差距。因此，我國績效管理在強調結果導向的同時，加強對預算執(zhí)行的監(jiān)控符合中國實際。當前一些政府和部門績效觀念淡薄，預算約束軟化，資金管理和使用中擠占挪用行為不同程度有之，跑冒滴漏、虛報冒領現(xiàn)象不同程度存在，造成財政資金使用的低效、無效，只有全面建立精準、有效的事中運行監(jiān)控模式，及時發(fā)現(xiàn)運行過程存在的薄弱環(huán)節(jié)、不當操作、違規(guī)問題，才能及時糾正執(zhí)行偏差，撥亂反正，沿著績效目標確定的航線前行。一是強化部門主體責任，按要求落實部門在預算編制、執(zhí)行和績效管理中的主體責任，根據績效目標確定的時間、數量、質量等要素，完善績效監(jiān)控流程，精準反饋監(jiān)控內容，調動部門積極性和主動性。二是強化財政部門在線監(jiān)控和適時處置責任。充分利用國庫預算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，對部門預算執(zhí)行情況進行監(jiān)控，從部分試點到全面推開，擴大覆蓋面，實現(xiàn)全覆蓋。根據各部門反饋和在線監(jiān)控結果，綜合分析項目實施情況，對發(fā)現(xiàn)偏離績效目標的項目及時提醒、督促整改。重大問題要及時通報，違法違規(guī)的要及時處理，以儆效尤。三是強化社會公眾監(jiān)督職能。主動向社會公眾公開預算資金、預算項目、重大改革的進展情況，認真收集公眾反映和輿情，擴大執(zhí)行監(jiān)控廣度深度。四是加強信息化平臺建設，利用“大數據”等技術，根據績效目標和預算執(zhí)行情況自動篩選執(zhí)行異常數據，不斷提高在線監(jiān)控能力。

（五）以增項擴面提高評價質量

績效評價是績效管理的核心和關鍵，既是提升財政管理的內在需要，更是回應社會關切的有效抓手。沒有績效評價的績效管理是不規(guī)范的，也是不完整的。同時，不真實、不客觀的績效評價既容易誤導政策的制定、資金的安排，也不利于資金使用效率的提高。因此，客觀、公正、真實的績效評價，有助于檢驗預算編制的科學性、合理性，預算執(zhí)行的規(guī)范性、有效性，公共產品和服務的質量和效果。全面績效管理下績效評價要增項擴面，滿足各項預算管理需求。一是績效自評常態(tài)化。績效自評是部門對自身績效目標完成情況的評價，目的主要是發(fā)揮部門主體責任，自我修正、完善績效目標和效果，進行有效的自我調節(jié)，推動“自評是常態(tài)，不評是例外”，真正把自評作為預算管理的要件和基礎。自評可以是部門自己組織專家、學者和業(yè)內人士進行評價，也可以是部門委托第三方機構評價。所有資金都納入績效自評范圍，實現(xiàn)自評全覆蓋，根據“誰使用資金、誰開展評價”原則，探索不同類型、不同規(guī)模的分類評價辦法，有效降低績效評價成本。二是績效再評價規(guī)范化。再評價是對單位自評結果開展的一種評價，其目的是檢驗自評情況的真實、客觀性，匡正不足，幫助提升自評能力和水平?，F(xiàn)行一些再評價有的流于形式，有的為評價而評價，選擇一些碎、小、細的項目開展，有的項目資金剛下達就開展評價，既浪費人力財力，也不能真實全面反映財政資金使用績效情況。全面績效管理下的再評價應側重于重大政策、重大改革、重大項目的執(zhí)行，圍繞落實好黨的十九大報告對民生七個“有”列出來的任務，以及推動供給側結構性改革等重大改革任務開展再評價，并實現(xiàn)全覆蓋，為重大改革的推進、財政支出結構調整和財政政策制定提供參考依據。三是績效配套專業(yè)化。無論是自評、再評價，還是第三方評價，要想實現(xiàn)評價結果的客觀、公正、真實、可靠，離不開科學的績效評價指標體系和專業(yè)評價人才。當前我國的績效評價專家?guī)旌椭笜梭w系建設總體滯后，專業(yè)人才短缺，專家?guī)旖ǖ牟欢?，遴選機制不健全，也沒有相應退出機制，評好評壞一個樣。指標體系設置粗糙，不精細、不精準，同實際工作銜接不緊密，權重安排也不合理，重設計的多，重實際的少，有的項目資金多年不使用，一分錢未花，績效評價成績卻能達到優(yōu)良之間，這不能不說現(xiàn)行績效評價指標設計存在缺陷。此外績效指標設立中的碎片化現(xiàn)象嚴重，關聯(lián)度不夠，重復建設，缺乏統(tǒng)一完整的可供各地借鑒的指標庫、專家?guī)?。實施全面績效管理應盡快完善相關制度，全面建立專家、中介機構、指標體系庫，廣泛吸收社會優(yōu)質智力資源參與預算績效評價，提高績效評價的專業(yè)性、權威性、公正性和客觀性。

（六）以結果運用強化績效約束

績效評價結果應用既是績效管理的出發(fā)點，也是落腳點。不僅是建立績效與預算掛鉤的激勵約束機制的基礎，更是增強政府公信力和執(zhí)行力，造福于民、取信于民的重要保障。一是擴大自評報告影響力，為內部監(jiān)督提供基礎。所有績效自評報告應在單位內部公示、公開，自覺接受單位內部監(jiān)督，并以自評發(fā)現(xiàn)問題為指導，改進本單位、本部門預算管理工作，確保問題件件有落實，整改事事有反饋，建立較為完善的自我監(jiān)督、自我管理機制，強化績效管理的正向促進作用。二是建立績效評價報告運用反饋制度，所有自評、再評價報告向同級政府、人大報告，同時各級財政部門將評價結果運用情況向社會公開，實現(xiàn)績效管理與預算安排的有機結合，對績效較差的少安排或不安排預算。將績效評價結果納入地區(qū)和部門工作目標考核范疇，逐步將績效管理指標納入地方領導干部政績考核體系，推動樹立正確的政績觀。三是完善績效管理成果向社會公開制度，推動績效評價結果與部門預算、政府預算一并向社會公開。除涉密和敏感信息外，各項績效管理信息全面向社會公開，實現(xiàn)績效目標、評價結果和運用結果同財政預決算一同公開，逐步細化公開內容和范圍，主動接受公眾監(jiān)督，擴大績效管理影響力和公信力。四是進一步健全績效問責處罰辦法。目前財政違法違紀處罰各項制度規(guī)章并未對績效管理有關問題作出明確規(guī)定，各級政府應根據自身實際，針對績效管理存在的問題探索制定處罰處分條例。同時，積極構建“大監(jiān)督”格局，加強與審計、紀檢等部門信息共享、協(xié)調聯(lián)動，加大外部監(jiān)督協(xié)同合作，進一步強化問責機制建設，對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，要分門別類地向有關部門反饋，屬于制度方法的問題，督促其改進完善方法；屬于管理不善或主觀原因造成的資金無效或低效等問題，要求其加強管理，并依規(guī)追責問責；屬于擠占挪用、跑冒滴漏的問題，按《預算法》《財政違法行為處罰處分條例》予以處理；涉嫌違紀違法的行為，移交紀檢司法部門依法依規(guī)處理?！?/p>