李茂月

(重慶大學(xué)，重慶 400044)

0 引言

在國際金融危機(jī)背景下，我國推出了保障性住房的民生工程。2008年，經(jīng)濟(jì)適用房投入資金占總投入的2/3，建設(shè)資金主要來自財政主導(dǎo)的政策性支持[1]。集中供熱作為現(xiàn)代化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，具有節(jié)約燃料、減少城市污染等優(yōu)點，是住宅類房屋供熱采取的主要方式。從供熱規(guī)模、供熱范圍和能力而言，新建住宅小區(qū)需要自行解決供熱問題，而且集中供熱具有相對優(yōu)勢[2]。但其所需要的龐大資金，除了政府的主導(dǎo)外，還應(yīng)該有其他融資創(chuàng)新。鑒于經(jīng)濟(jì)適用房供熱系統(tǒng)會有穩(wěn)定的收入，可以考慮引入BOT模式。

1 集中供熱系統(tǒng)存在的問題

1.1 政府大包大攬

當(dāng)前，一般的基礎(chǔ)設(shè)施項目(如集中供熱系統(tǒng)項目)在建設(shè)中，政府承擔(dān)了每個建設(shè)階段的任務(wù)，但政府并不能滿足某些階段的工作要求，不能實現(xiàn)對每一個階段的風(fēng)險控制。這種不科學(xué)的建設(shè)方式凸顯了傳統(tǒng)建設(shè)中存在的問題：一是資金來源渠道過于狹隘。傳統(tǒng)建設(shè)中資金來源主要為政府撥款[3-4]，容易造成資金缺口。二是由于政府承擔(dān)了過多的工作，但又缺乏專業(yè)性，因此效率較低、公共服務(wù)效果往往不盡人意。事實證明，適當(dāng)引入民間資本可以克服傳統(tǒng)建設(shè)模式的弊端，并能創(chuàng)造良好的效益。

1.2 運營管理難

在集中供熱系統(tǒng)運營管理階段，政府往往缺乏經(jīng)驗，收益機(jī)制建設(shè)不成熟，市場的把握、技術(shù)設(shè)備的更新程度、項目運作、職業(yè)化培訓(xùn)都較為缺乏。可以通過招標(biāo)方式，選擇專業(yè)化的單位負(fù)責(zé)項目專業(yè)化模塊。這些單位不但擁有專業(yè)化的技術(shù)與方式，還有專業(yè)人員對整體做出適宜的策略與措施，包括項目的定位、功能、收益、成本、維護(hù)。將以往政府單位的部分管理責(zé)任轉(zhuǎn)移[5]，能實現(xiàn)項目管理由低級向高級的轉(zhuǎn)變，有助于解決我國集中供熱系統(tǒng)中存在的政府管理效率低、收益率低等問題。

1.3 資金短缺

發(fā)展集中供熱系統(tǒng)的核心之一是資金的籌集問題。資金短缺主要有3個方面的問題：其一，資金來源不明確。雖然關(guān)于政府投資部分的規(guī)定相對明確，但對社會資本僅為指導(dǎo)性質(zhì)，如企業(yè)可通過發(fā)行債券、基金等方式進(jìn)行投資，但沒有出臺詳細(xì)的操作方案，實際操作困難。其二，資金需求量大，融資渠道有限。經(jīng)濟(jì)適用房項目集中供熱系統(tǒng)隨著經(jīng)濟(jì)適用房的大量建設(shè)而增加，資金需求量大且具有長期性。現(xiàn)主要來源為政府資金和銀行貸款，但由于經(jīng)濟(jì)適用房具有公益性和保障性的特點，中央財政資金有限，各地方政府積極性并不高，在財政壓力下容易將其推給國有企業(yè)，使得事權(quán)和財權(quán)不匹配，建設(shè)難以持久。另外，銀行方面由于期限與利息的原因，優(yōu)惠政策難以落實。其三，缺乏專業(yè)融資機(jī)構(gòu)。我國經(jīng)濟(jì)適用房項目規(guī)模龐大，專業(yè)融資機(jī)構(gòu)對于供熱系統(tǒng)的資金籌集可以起到良好的促進(jìn)作用，但我國現(xiàn)融資機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，且對于保障性住房的融資還較為缺乏專業(yè)性。因此，要想彌補(bǔ)資金的缺口，需要尋找其他的資金來源。

2 經(jīng)濟(jì)適用房供熱系統(tǒng)應(yīng)用BOT模式的適應(yīng)性分析

2.1 利用社會閑散資金，減少經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)投入

國民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)以及中國銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)居民儲蓄額在增加，社會上存在著大量閑散資金。通過BOT融資模式，既能解決經(jīng)濟(jì)適用房項目中集中供熱系統(tǒng)的資金問題，又能幫助擴(kuò)展民間資本面臨的投資渠道。BOT模式為集中供熱系統(tǒng)的資金建設(shè)提供了可能。

2.2 供熱系統(tǒng)作為不可或缺的配套，具備穩(wěn)定的收益機(jī)制

集中供熱本身的收益具有很好的屬性，其作為建筑不可或缺的配套擁有大量用戶，按相關(guān)規(guī)定向熱用戶收取供暖費作為收入，在BOT模式下能使多方受益。對于企業(yè)而言，一方面，能夠節(jié)省供暖設(shè)備的采購支出；另一方面，能夠集中精力專注開發(fā)環(huán)節(jié)，提高開發(fā)商的美譽(yù)度。對于業(yè)主方而言，其關(guān)心的主要問題是按時、按質(zhì)得到供暖、生活熱水的服務(wù)。引入鍋爐系統(tǒng)BOT的合作機(jī)制，不再由業(yè)主支付設(shè)備后期維護(hù)費用，可避免因設(shè)備、系統(tǒng)產(chǎn)生歧義而引發(fā)糾紛；對于政府而言，建設(shè)經(jīng)營移交之后的供熱系統(tǒng)已經(jīng)具備收益能力。

2.3 引入專業(yè)運營，合理風(fēng)險機(jī)制分配

采用BOT模式，實現(xiàn)合理的風(fēng)險分配機(jī)制，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益的最大化，如特許經(jīng)營期間實行供熱設(shè)備設(shè)施產(chǎn)權(quán)分界、管理維護(hù)及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。則在委托經(jīng)營期限內(nèi)，凡屬于企業(yè)的投資范圍，其所有權(quán)歸企業(yè)所有，由企業(yè)負(fù)責(zé)維修、維護(hù)、更新(質(zhì)保期外企業(yè)不負(fù)責(zé)戶用熱量表的維修更新，其維修更新由政府或政府指定委托單位負(fù)責(zé)，戶用熱量表的所有權(quán)歸甲方所有)。在委托經(jīng)營期限內(nèi)，凡屬于政府的投資范圍，其所有權(quán)歸政府所有，由政府負(fù)責(zé)維修、維護(hù)、更新[6]。鍋爐房房屋所有權(quán)歸政府所有，政府在企業(yè)委托經(jīng)營期限內(nèi)無償提供給企業(yè)使用。雙方合作期滿后，原屬于企業(yè)投資范圍內(nèi)的鍋爐設(shè)備及其配套設(shè)施所有權(quán)歸政府所有，但企業(yè)不再無償承擔(dān)相應(yīng)的維修、維護(hù)責(zé)任。政策、法律類風(fēng)險由政府承擔(dān)，而資金運營等風(fēng)險分擔(dān)給企業(yè)。

3 BOT模式在經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)工程中的市場運作

3.1 運作原理

政府等公共部門對于經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)給予政策性支持與財政補(bǔ)貼資金，通過委托或招標(biāo)的形式選擇項目公司達(dá)到使用權(quán)轉(zhuǎn)移，但保留所有權(quán)。項目公司在特許經(jīng)營期間，以私人的形式對供熱系統(tǒng)進(jìn)行建設(shè)、安裝、維護(hù)與經(jīng)營，為熱用戶提供配套設(shè)施，即通過鍋爐轉(zhuǎn)換熱水供給住宅、公建等冬季采暖供熱系統(tǒng)，并負(fù)責(zé)轄區(qū)供熱系統(tǒng)全程管理、維護(hù)及鍋爐房供暖設(shè)備更新?lián)Q代。特許經(jīng)營期結(jié)束后，將供熱系統(tǒng)移交給政府。模式流程如圖1所示。

圖1 BOT模式運作流程圖

3.2 運行實施構(gòu)架

3.2.1 項目決策和立項階段

在項目決策和立項階段，經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)BOT建設(shè)模式需要從宏觀角度考慮建設(shè)方式、規(guī)劃等是否可行，在可行性報告分析后再決定是否正式立項。此階段主要有兩項研究任務(wù)：一是采用BOT模式是否合適；二是項目能否實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。第一個任務(wù)：需要考慮BOT模式涉及的多方主體能否合作順利，資金的籌集、項目的管理能否正常進(jìn)行，政府的優(yōu)惠政策、銀行的貸款、私人企業(yè)參與的可能性、可行性甚至持續(xù)性，項目公司的管理職能與組織方式，項目對于私人企業(yè)的吸引力以及政策對其的影響力，各利益相關(guān)方的風(fēng)險分配機(jī)制，BOT模式的綜合性。第二個任務(wù)：需要考慮供熱系統(tǒng)的市場經(jīng)營情況與實際建設(shè)情況，包括技術(shù)分析、市場定位、資本金現(xiàn)狀與成本、收入等經(jīng)濟(jì)效益分析。在可行性分析后，做出項目概算，符合建設(shè)及運營能力則進(jìn)行項目立項，籌備進(jìn)一步事宜。

3.2.2 項目招標(biāo)和談判階段

立項之后，則開始項目招標(biāo)和談判階段，主要涉及3個步驟，分別是招標(biāo)、投標(biāo)和談判、簽訂特許協(xié)議書。

(1)招標(biāo)部分。由政府等公共部門自行或委托發(fā)布關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)BOT融資建設(shè)的招標(biāo)公告，可采取資格預(yù)審的方式，同時對符合條件的單位發(fā)布招標(biāo)文件。文件核心內(nèi)容為BOT模式下雙方投資范圍、合作及運營期限的界定。

(2)投標(biāo)部分。投標(biāo)人需在規(guī)定日期內(nèi)提交投標(biāo)文件，此期間若有疑問，政府等公共部門需對此做出答復(fù)。投標(biāo)文件需要按照招標(biāo)文件的要求做出相應(yīng)方案。

(3)談判部分為整個階段的核心工作。確定中標(biāo)者后，政府等公共部門與私人企業(yè)需要明確雙方的權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險與回報，這關(guān)系到合作能否順利開展。在合同中需詳細(xì)規(guī)定以下內(nèi)容：規(guī)劃、優(yōu)惠政策、合作方式、資金來源、投資回報方式、利潤及本息處理方式、特許經(jīng)營期、特許權(quán)、風(fēng)險分配機(jī)制、設(shè)計方案、施工組織形式、運營管理、維護(hù)處理、移交程序、違約處理等。雙方需就以上內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。

3.2.3 組建項目公司和融資階段

項目公司的組建需在政府等公共部門與私人企業(yè)共同商議的基礎(chǔ)上進(jìn)行，私人企業(yè)與政府等公共部門簽訂合同后，按照特許協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容組建。項目公司對集中供熱系統(tǒng)進(jìn)行獨立管理，自負(fù)盈虧，對建設(shè)與經(jīng)營每個階段的融資、建設(shè)、經(jīng)營、移交直接負(fù)責(zé)，同時也需要與進(jìn)行合作的政府等公共部門，以及設(shè)計、施工、監(jiān)理單位進(jìn)行合作商討，為項目的實施做出決策與實施計劃。

在項目融資上，其融資效果與政府或金融機(jī)構(gòu)沒有直接關(guān)聯(lián)，但政府與金融機(jī)構(gòu)會有一定的助力，政府的優(yōu)惠政策、金融機(jī)構(gòu)的協(xié)助、項目的公益性會為爭取銀行長期貸款的優(yōu)惠利率而加分。融資的核心競爭力在于組建項目公司本身的私人企業(yè)，即項目發(fā)起人、穩(wěn)定的現(xiàn)金流、強(qiáng)大的建設(shè)實力與專業(yè)管理能力。通過強(qiáng)有力的號召，能夠聚集大量的民間資本。

3.2.4 項目建設(shè)階段

項目公司需要就建設(shè)內(nèi)容安排設(shè)計方案、施工組織方案、現(xiàn)場施工，保證質(zhì)量、進(jìn)度、成本合理實現(xiàn)。如有必要，除與各責(zé)任方對接以外，還要根據(jù)項目規(guī)模與難以度確定項目管理模式，如DDB、EPC等。此外，材料與設(shè)備的采購、項目經(jīng)理部的組織結(jié)構(gòu)形式等同樣需要考慮。

3.2.5 項目運營階段

集中供熱系統(tǒng)建設(shè)安裝完成后，項目公司自行或委托專業(yè)運營公司對供熱系統(tǒng)進(jìn)行管理，主要是對其進(jìn)行經(jīng)營，并按照合同內(nèi)容對供熱設(shè)備進(jìn)行維護(hù)與更新，為熱用戶提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府等公共部門在此期間對項目運營進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范運營。本階段也是項目公司唯一有收入的部分，通過向熱用戶收取費用歸還本息、收回投資、上繳稅款、獲取利潤。

3.2.6 項目移交階段

依據(jù)BOT模式的特點，合同規(guī)定，項目公司在特許經(jīng)營期滿后需將供熱系統(tǒng)移交給政府等公共部門。根據(jù)特許協(xié)議，項目的移交可以按約定價格執(zhí)行或者無償移交。政府需要做好交接之后的繼續(xù)經(jīng)營工作，保證為熱用戶提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，實現(xiàn)穩(wěn)定性與連續(xù)性。這一階段的重點在于移交的責(zé)任、利潤、糾紛的劃分與解決。

4 經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)BOT模式應(yīng)用對策建議

目前，國內(nèi)外對于BOT采購模式的理論研究已經(jīng)較為成熟，但對于BOT模式的實際應(yīng)用操作還處于探索階段，大型基礎(chǔ)設(shè)施的涉獵較多，但關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房項目這類保障性住房的應(yīng)用研究還較為缺乏。這是因為不同建設(shè)項目的BOT融資應(yīng)對的具體棘手點不同，運行特征存在較大差別。集中供暖系統(tǒng)由于其規(guī)模一般較大，對于BOT模式來講是比較適合的，但在實踐中處于起步階段，還缺乏一定的指導(dǎo)，主要存在三方面難點：項目承辦人的選擇、特許經(jīng)營期的確定、風(fēng)險的控制。針對以上三點，提出建議如下。

4.1 項目承辦人的選擇方式

一般通過公開招標(biāo)的形式選擇項目承辦人，由政府等公共部門發(fā)布招標(biāo)公告，潛在的投標(biāo)人可以進(jìn)行投標(biāo)準(zhǔn)備。BOT模式在供熱系統(tǒng)的招投標(biāo)環(huán)節(jié)一般使用資格預(yù)審模式，發(fā)布公告后，對投標(biāo)者資格審查，含資質(zhì)、財務(wù)、綜合實力等，并通知預(yù)審?fù)ㄟ^的單位參與競標(biāo)。

在競標(biāo)環(huán)節(jié)，BOT項目的評判方式一般分為兩種：一種是特許期固定，以特許價格為評判點；另一種是價格固定，以特許經(jīng)營期或最小收入現(xiàn)值競標(biāo)。但供熱系統(tǒng)必須采用政府規(guī)定的價格，因此經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)競標(biāo)模式為第二種。若是價格確定，以凈現(xiàn)值為評判點的競標(biāo)思路在于比較投標(biāo)人在預(yù)計的經(jīng)營期內(nèi)總收入現(xiàn)值最低，能夠獲取項目，實際經(jīng)營期的為實際累計的項目收入現(xiàn)值與報價相等的時期，期滿后需移交政府。若是價格確定，以經(jīng)營期為評判點的競標(biāo)思路在于評判投標(biāo)人自身的競爭能力，包括建設(shè)、運營、管理能力，達(dá)到期望收益率所需要的經(jīng)營時限，最短者中標(biāo)。這兩種評判標(biāo)準(zhǔn)的選定應(yīng)取決于風(fēng)險的大小程度，若是項目收益風(fēng)險較大，選擇以凈現(xiàn)值的方式對項目雙方都不利；反之，若收益風(fēng)險較小，則主要采取特許期長短的競爭方式。但在不確定性環(huán)境下，以凈現(xiàn)值的方式可以吸引更多的投標(biāo)人，項目成功的可能性也越高。

評標(biāo)階段，則在綜合考量單位實力、運作能力后，需對投標(biāo)者進(jìn)行排位，對有意向者進(jìn)行合作洽談，洽談內(nèi)容主要為特許協(xié)議。若沒有成功，下一位繼續(xù)洽談。對單位的考察，應(yīng)當(dāng)包括技術(shù)方案、經(jīng)濟(jì)運行指標(biāo)、類似工程成績、綜合實力等方面內(nèi)容。

4.2 特許經(jīng)營期的確定方法

特許經(jīng)營期的確定方法主要從3個方面考慮：

(1)從結(jié)構(gòu)考慮，分為單時段與雙時段兩種。單時段是建設(shè)期與運營期結(jié)合；而雙時段指兩者分開。綜合供熱系統(tǒng)自身因素，建議雙時段特許經(jīng)營期，特許經(jīng)營期起點始自運營期。

(2)從時長考慮，有固定與彈性兩類。固定特許期，不得隨意更改，需要嚴(yán)格執(zhí)行；彈性特許期則是指期限不固定，在上文項目承辦人確定的過程有提及，若是價格固定，以凈現(xiàn)值作為評判點的方式確定的特許經(jīng)營期其時長為實際收入累計現(xiàn)值與報價相等。因此，經(jīng)濟(jì)適用房供熱系統(tǒng)BOT建設(shè)項目在投標(biāo)競標(biāo)時，以經(jīng)營期為競標(biāo)點，宜采用雙時段結(jié)構(gòu)，固定期限，完成建設(shè)與運營，到期后，進(jìn)行移交工作。若是采用的以凈現(xiàn)值為評判點，則運營至累計達(dá)到報價時為止[7]。

(3)從激勵措施考慮，根據(jù)結(jié)構(gòu)與是否采取措施分為四種，每一種方式其收益與風(fēng)險息息相關(guān)，單時段不帶激勵措施，運營時間靠實際完工時間確定，早完工，縮短建設(shè)周期，延長運營期，增加了收益；反之，由項目公司自行承擔(dān)損失與風(fēng)險。單時段帶激勵措施，提前完工可以獲取獎勵。單時段不帶激勵措施，完工風(fēng)險屬于項目公司，同雙時段不帶激勵措施，雙時段帶激勵措施則提前有獎，運營期與完工點不直接相關(guān)，同樣承擔(dān)完工風(fēng)險。從項目雙方角度考慮，可以考慮采取激勵措施，早日完工[8]。

因此，建議設(shè)計為“雙時段+固定+帶有激勵措施”的特許經(jīng)營期。

4.3 主要風(fēng)險的應(yīng)對措施

主要風(fēng)險有政治風(fēng)險、完工風(fēng)險、運營風(fēng)險、服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、違約風(fēng)險，應(yīng)對策略見表1。

(1)在政策風(fēng)險的應(yīng)對上，由于可預(yù)見性不高，宜進(jìn)行轉(zhuǎn)移，方式為采取購買保險或執(zhí)行擔(dān)保。

表1 風(fēng)險應(yīng)對策略

(2)在完工風(fēng)險的應(yīng)對上，主要是通過采取嚴(yán)格把關(guān)企業(yè)的策略，保證設(shè)計單位的設(shè)計水平符合標(biāo)準(zhǔn)與要求，同時對設(shè)計進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和把控。同時，對于工期而言，需要合理的規(guī)劃進(jìn)度，同時實施激勵措施對于工程的完工有著積極的作用[9-10]。

(3)在質(zhì)量與成本方面，做好風(fēng)險的轉(zhuǎn)移工作，對質(zhì)量嚴(yán)格把控，雙方確定好投資范圍，以免引起成本的增加。

(4)在運營風(fēng)險的應(yīng)對上，加大提高技術(shù)水平的措施引入，提高入住率，降低成本，確保收益。

(5)在服務(wù)質(zhì)量的應(yīng)對上，主要由項目承辦人承擔(dān)責(zé)任，為熱用戶提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是其本分，若出現(xiàn)紕漏，盡可能進(jìn)行采取風(fēng)險轉(zhuǎn)移等措施。

(6)在技術(shù)風(fēng)險應(yīng)對上，從生產(chǎn)與施工兩方面著手，政府需要對私人企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保其擁有先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)水平，同時實行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，私人企業(yè)則在施工時注意工藝與設(shè)備技術(shù)上的改進(jìn)與創(chuàng)新。

(7)在違約風(fēng)險應(yīng)對上，主要注重合同的簽訂，對于履約保證金與銀行保函嚴(yán)格把控，同時在合同的履行中盡量協(xié)商洽談，做好合作對接。

5 結(jié)語

引入BOT模式，就經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)進(jìn)行融資建設(shè)，既能解決當(dāng)下的資金緊缺問題，也能擴(kuò)寬民間資本的投資渠道。集中供熱系統(tǒng)主要具有專業(yè)性強(qiáng)、便于調(diào)節(jié)控制、優(yōu)越性、收益穩(wěn)定等特點，存在運營難、資金短缺的問題。設(shè)計BOT模式在經(jīng)濟(jì)適用房項目供熱系統(tǒng)的應(yīng)用過程與具體構(gòu)架，探討項目承辦人的選擇方式和特許經(jīng)營期的確定方法具有一定參考價值。

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