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        河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)*

        2018-03-27 03:06:09劉萬(wàn)才徐征鄭浩然
        項(xiàng)目管理技術(shù) 2018年3期
        關(guān)鍵詞:河北省基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)

        劉萬(wàn)才 徐征 鄭浩然

        (河北農(nóng)業(yè)大學(xué)渤海校區(qū),河北 黃驊 061100)

        0 引言

        當(dāng)前,河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于相對(duì)落后的窘境。為改變這一現(xiàn)狀,PPP模式得以引進(jìn)和推廣。但是由于政府缺位、越位,私人部門(mén)積極性不高,公眾認(rèn)知度不高等主觀因素和自然地理?xiàng)l件等客觀因素的制約,PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)較高。為了更好地應(yīng)對(duì)和控制風(fēng)險(xiǎn),本文基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度,探討了河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備和標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu),以便于更好地發(fā)揮河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)。

        1 河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與PPP模式的結(jié)合

        1.1 河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的窘境

        在全國(guó)范圍內(nèi),河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于相對(duì)落后的位置,由此導(dǎo)致河北省的農(nóng)村建設(shè)也受到了制約。河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道較為單一,主要依靠政府支持,資金嚴(yán)重缺乏,在很大程度上限制了農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展。與此同時(shí),相關(guān)制度的不完善也大大降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行效率,制約了農(nóng)民的消費(fèi),未能真正提升農(nóng)民的生活質(zhì)量。

        要整體改變河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀,首先需要擴(kuò)大融資規(guī)模,豐富融資方式,為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸入新的血液。在這一過(guò)程中,地方政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過(guò)制度保障等措施予以積極配合。由此,PPP模式成為河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革的重要選擇,即積極引入新的投資主體——私人部門(mén),共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供更好的公共產(chǎn)品服務(wù)。

        通過(guò)表1可以看出,河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要項(xiàng)目整體上處于發(fā)展中的狀態(tài),發(fā)展?jié)摿^大。例如,在文化娛樂(lè)設(shè)施方面,“非常滿(mǎn)意”占4.51%,“滿(mǎn)意”占28.20%,“不滿(mǎn)意”占67.29%。這說(shuō)明河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量并不樂(lè)觀,同時(shí)也暴露了農(nóng)村文化娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)與城市的差距。在環(huán)境衛(wèi)生方面,從固定垃圾堆放點(diǎn)來(lái)看,超過(guò)1/4的農(nóng)村沒(méi)有固定的垃圾堆放點(diǎn),說(shuō)明當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活環(huán)境沒(méi)有保障,垃圾隨意丟棄。從生活污水排水系統(tǒng)來(lái)看,隨處排放比重接近50%,說(shuō)明農(nóng)民飲水質(zhì)量沒(méi)有保障。在提倡環(huán)保節(jié)能的當(dāng)前形勢(shì)下,環(huán)境衛(wèi)生的建設(shè)水平是一個(gè)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。由以上數(shù)據(jù)可知,河北省農(nóng)村環(huán)境建設(shè)能力不足,建設(shè)水平不高。需注意的是,表1只反映了主要項(xiàng)目,還有很多項(xiàng)目并未涉足,這也說(shuō)明實(shí)際存在的問(wèn)題更多。

        表1 2016年河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要項(xiàng)目現(xiàn)狀

        數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)。

        1.2 PPP模式的引進(jìn)

        PPP模式是一種創(chuàng)新、和諧的運(yùn)行機(jī)制,主要功能是通過(guò)公共部門(mén)和私人部門(mén)的合作更好地完成社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。即通過(guò)政府和私人部門(mén)在一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)合作,使私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)得以在一些周期較長(zhǎng)、收益較慢的項(xiàng)目中更好地發(fā)揮,使這些項(xiàng)目的運(yùn)作比原來(lái)更專(zhuān)業(yè)、更高效。引進(jìn)采用PPP模式,不僅擴(kuò)展了融資渠道,而且提高了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的積極性。

        2 PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)

        河北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與PPP模式的結(jié)合整體上處于初級(jí)階段,表現(xiàn)的總體特點(diǎn)是:范圍有限,運(yùn)作效率較低,效果不明顯。

        (1)范圍有限是指運(yùn)作的市場(chǎng)化水平比較低,私人部門(mén)只能介入一些小型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。此外,政府部門(mén)和相關(guān)人員存在局限性,未能更好地激發(fā)私人部門(mén)的積極性,更不會(huì)承擔(dān)大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

        (2)運(yùn)行效率低下、效果不明顯是指由于公私合作雙方缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn),在實(shí)際的建設(shè)過(guò)程中急于求成,忽視長(zhǎng)期積累,短期傾向合作嚴(yán)重,最終導(dǎo)致沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。而且,相關(guān)的工作也沒(méi)有很好地量化,缺乏科學(xué)的考核制度,漠視農(nóng)民利益。

        3 PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的原因

        導(dǎo)致PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)較高的原因,既有主觀因素,也有客觀因素,其中主觀因素起主導(dǎo)作用。

        3.1 主觀因素

        主觀因素是指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式項(xiàng)目中的主體(政府、企業(yè)、社會(huì)公眾)本身存在的不足。

        3.1.1 政府的缺位、越位

        產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因是政府沒(méi)有真正做到科學(xué)行政、依法行政,政府職能模糊不清,未能發(fā)揮正確主導(dǎo)作用,具體表現(xiàn)為缺位與越位:政府缺位是指在法律法規(guī)方面和監(jiān)督指導(dǎo)方面的欠缺;政府越位是指在具體的人事設(shè)置上過(guò)度干涉,在具體的項(xiàng)目建設(shè)上過(guò)度指導(dǎo)。政府在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該是提供公共服務(wù)的主體,是項(xiàng)目的規(guī)劃者,而不是項(xiàng)目的執(zhí)行者;是監(jiān)督的引導(dǎo)者,而不是操作的干預(yù)者。政府缺位與越位的結(jié)果是降低了企業(yè)的積極性。

        3.1.2 私人部門(mén)的積極性不高

        私人部門(mén)即企業(yè)是整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行者,但是私人部門(mén)并沒(méi)有很大的參與積極性。除了項(xiàng)目周期長(zhǎng)、收益回報(bào)慢等原因,歸根結(jié)底是由于私人產(chǎn)權(quán)的界定不清,這直接影響了合作的積極性和利潤(rùn)分配的正規(guī)性。

        同時(shí),河北省的私人企業(yè)發(fā)展規(guī)模不均,主要發(fā)展在北京、天津周?chē)?,河北省北部和南部則發(fā)展的規(guī)模較小,和貧困地區(qū)的主要所在地吻合。19個(gè)全國(guó)500強(qiáng)企業(yè)主要是第二產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)行業(yè),新型投資行業(yè)較少;河北省私營(yíng)企業(yè)的資金實(shí)力有限,也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中受阻的重要原因。

        表2 2017年河北省私營(yíng)企業(yè)前20名的各城市數(shù)量

        數(shù)據(jù)來(lái)源:河北省統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)。

        表3 2017年河北省19個(gè)全國(guó)500強(qiáng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

        數(shù)據(jù)來(lái)源:河北省統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)。

        3.1.3 公眾的認(rèn)知度、滿(mǎn)意度不高

        大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目的潛力,也沒(méi)有一個(gè)合理的訴諸渠道,使其在信息的獲取上沒(méi)有前瞻性。從表4可以看出,農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況并不太滿(mǎn)意,在整體上農(nóng)民不滿(mǎn)意的人數(shù)要大于滿(mǎn)意的人數(shù)。所以,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量還有待完善。

        表4 2016年河北省農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滿(mǎn)意度

        數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)。

        3.2 客觀原因

        自然地理因素的制約也是PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。河北省農(nóng)村發(fā)展不平衡,而且自然地理環(huán)境的差異性也加大了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。天氣、地質(zhì)等地理環(huán)境增加了PPP項(xiàng)目的難度,使得其中的不確定性加大。

        從表5可以看出,在資金規(guī)模上一般農(nóng)村要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貧困山區(qū),這3年時(shí)間在河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上大概投入6000億,而貧困山區(qū)僅占240億。在布局上,貧困山區(qū)因地理原因的影響,也只能建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施農(nóng)業(yè),高端農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)還有待發(fā)展。

        表5 河北省農(nóng)村2016—2018年基礎(chǔ)設(shè)施資金投入和布局

        數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)。

        4 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的具體措施

        在高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目下,必須人為降低風(fēng)險(xiǎn)才能使項(xiàng)目順利完成。而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)又是一個(gè)項(xiàng)目從頭到尾的過(guò)程,必須在各個(gè)環(huán)節(jié)做好準(zhǔn)備。

        4.1 前期準(zhǔn)備

        4.1.1 選擇合適的項(xiàng)目

        合適項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)是能夠構(gòu)造良好的盈利模式:盈利模式的可控性主要是調(diào)整項(xiàng)目的相對(duì)壟斷性以應(yīng)對(duì)具體情況。當(dāng)盈利強(qiáng)勁時(shí),可以選擇適當(dāng)?shù)亟档晚?xiàng)目壟斷性;而當(dāng)盈利不強(qiáng)勁時(shí),可以選擇適當(dāng)?shù)靥岣唔?xiàng)目壟斷性。這樣,就可以應(yīng)對(duì)具體的情況,如水廠、電廠建設(shè)時(shí)可以簽訂合同規(guī)定產(chǎn)品的定價(jià)。

        4.1.2 地方政府轉(zhuǎn)換職能

        地方政府應(yīng)永遠(yuǎn)把為人民服務(wù)作為工作的第一信條。現(xiàn)階段最重要的就是政企關(guān)系科學(xué)化,既能保障政府的指導(dǎo)作用,又能激發(fā)企業(yè)的積極性。地方政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)換職能,做好自己的角色定位,堅(jiān)守自己的職責(zé)。

        4.1.3 完善激勵(lì)機(jī)制

        (1)建立最低營(yíng)業(yè)收入保障。以政府的財(cái)政實(shí)力作為保障資金,在私人部門(mén)現(xiàn)金流大幅度下降時(shí),給予一定的補(bǔ)貼。

        (2)不給無(wú)發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目第二擔(dān)保,使競(jìng)爭(zhēng)力較弱的項(xiàng)目處在一個(gè)相對(duì)安全的環(huán)境。

        4.1.4 社會(huì)公眾提高認(rèn)知度

        社會(huì)公眾也應(yīng)該同步學(xué)習(xí),認(rèn)識(shí)到PPP模式的先進(jìn)性,積極支持河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。

        4.2 標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)

        風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是在標(biāo)準(zhǔn)合同的前提下,堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則,讓公共部門(mén)和私人部門(mén)分別承擔(dān)政策、法律風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

        4.2.1 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

        按照投資項(xiàng)目的盈利多少共同進(jìn)行分配。也就是說(shuō),在經(jīng)濟(jì)承受的能力范圍之內(nèi)進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后,按照公平、有效的原則給公共部門(mén)、私人企業(yè)、投資銀行和其他投資人進(jìn)行分配。

        4.2.2 風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

        (1)私人部門(mén)承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。融資階段、運(yùn)營(yíng)階段、分配階段等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)主要由私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)。因?yàn)樗饺瞬块T(mén)在此過(guò)程中是具體的運(yùn)行者,可以落實(shí)到具體責(zé)任,容易建設(shè)一個(gè)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。

        (2)公共部門(mén)承擔(dān)政策、法律風(fēng)險(xiǎn)。政府是落實(shí)政策、法律的執(zhí)行者,對(duì)政策、法律的變動(dòng)享有最先知情權(quán)。所以,地方政府在河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中要主動(dòng)承擔(dān)這部分風(fēng)險(xiǎn),提高企業(yè)的積極性。

        (3)主動(dòng)借助外部力量。如在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程當(dāng)中,運(yùn)用保險(xiǎn)合同、證券市場(chǎng)等資本力量使企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)得以量化,在資本市場(chǎng)上得以分擔(dān),掌握在企業(yè)的可控承受范圍之內(nèi)。

        總之,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要在公共部門(mén)和私人部門(mén)分配均衡。為了順應(yīng)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性,不能讓私人部門(mén)承擔(dān)超過(guò)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的風(fēng)險(xiǎn),這樣容易導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目停滯不前。

        5 結(jié)語(yǔ)

        河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)掌控在可控的范圍之內(nèi)。這對(duì)于拓寬PPP模式的融資渠道,提高運(yùn)行效率等具有極大作用,是河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重大進(jìn)步。

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