【摘要】財(cái)政部92號(hào)文、國(guó)資192號(hào)文的出臺(tái)對(duì)地方PPP市場(chǎng)產(chǎn)生了重大的影響，地方城投類企業(yè)作為參與地方PPP項(xiàng)目投資的社會(huì)資本方將面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文通過分析新政策的核心要點(diǎn)，結(jié)合對(duì)地方城投類企業(yè)和PPP市場(chǎng)的深入了解，針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)建議。

【關(guān)鍵詞】PPP 地方城投類企業(yè) 投資 融資

2013年以來政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP”）在解決基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給方面發(fā)揮了積極作用，但一些地方泛化濫用PPP、借PPP變相融資等不規(guī)范操作的現(xiàn)象日益凸顯，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，11月10日財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”），通過設(shè)定項(xiàng)目庫(kù)的進(jìn)、出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范PPP項(xiàng)目；11月17日國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“192號(hào)文”），加強(qiáng)規(guī)范央企參與PPP項(xiàng)目。上述兩個(gè)政策的出臺(tái)，勢(shì)必改變地方PPP市場(chǎng)的格局。

一、政策核心內(nèi)容與影響

（一）92號(hào)文

92號(hào)文以PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的管理為抓手，通過設(shè)定新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、存量項(xiàng)目清退出庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確定義何為規(guī)范的PPP項(xiàng)目。

92號(hào)文對(duì)PPP市場(chǎng)影響最大的規(guī)定是明確提出審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，要求新入庫(kù)的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目應(yīng)建立回報(bào)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑支付，且項(xiàng)目建設(shè)成本與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分應(yīng)占比30%以上。因PPP項(xiàng)目的存續(xù)期往往較長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核將比建設(shè)期的更為重要，過去PPP項(xiàng)目中“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的問題有望得到改變。

（二）192號(hào)文

192號(hào)文對(duì)央企參與地方PPP項(xiàng)目從投資審批、經(jīng)濟(jì)性收益、規(guī)模控制、融資增信、合并報(bào)表等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。

192號(hào)文實(shí)施以后，未來央企挑選PPP項(xiàng)目將更加謹(jǐn)慎，以滿足控制規(guī)模、不并表、按規(guī)定實(shí)現(xiàn)資本性融資等一系列要求，這將給地方城投類企業(yè)、有專業(yè)資質(zhì)的民間資本帶來更多PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)，央企、地方城投類企業(yè)、民間資本以混合所有制聯(lián)合體形式參與PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的占比將提高。

二、地方城投類企業(yè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方可以分為央企、地方國(guó)企、民間資本3類，央企受到192號(hào)文的影響PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)收縮，民間資本對(duì)收益低、規(guī)模大、周期長(zhǎng)的政府項(xiàng)目投資意愿不高，而地方城投類企業(yè)有相對(duì)融資優(yōu)勢(shì)，對(duì)收益率的要求也低于民間資本，因此在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域迎來重要的發(fā)展機(jī)遇。目前不少地方政府推出的PPP項(xiàng)目的年投資收益率約是6%，而地方城投類企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率普遍不足5%，因此參與收益率較高的PPP項(xiàng)目投資也有助于地方城投類企業(yè)提高財(cái)務(wù)表現(xiàn)水平。

新的政策下，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方需要在融資能力、資源整合能力和后期運(yùn)營(yíng)能力等方面具備較高的水平。而地方城投類企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目投資時(shí)普遍面對(duì)以下幾個(gè)挑戰(zhàn)：

（一）融資壓力大

城投類企業(yè)剝離政府融資職能后，失去政府的顯隱性信用支持，發(fā)行企業(yè)債券、銀行貸款的融資成本都顯著提高。PPP項(xiàng)目往往投資額數(shù)億至數(shù)十億，預(yù)計(jì)大多數(shù)參與PPP項(xiàng)目投資的地方城投類企業(yè)未來的融資壓力將很大。

（二）運(yùn)營(yíng)能力欠缺

運(yùn)營(yíng)將成為PPP項(xiàng)目投資中的重要環(huán)節(jié)，大部分地方城投類企業(yè)之前的業(yè)務(wù)主要是工程建設(shè)，缺少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。

（三）專業(yè)資質(zhì)不足

PPP項(xiàng)目往往有施工資質(zhì)的要求，大部分地方城投類企業(yè)目前普遍資質(zhì)級(jí)別不夠，需要和央企等具備專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)資本方合作方能參與PPP項(xiàng)目投資。

（四）民企合作障礙

民間資本是目前最受到政策鼓勵(lì)的PPP項(xiàng)目投資方。但是大部分地方城投類企業(yè)在已經(jīng)投資及正在籌劃的PPP項(xiàng)目中，傾向于和央企合作，一是因?yàn)槿鄙俸兔耖g資本合作的經(jīng)驗(yàn)，二是因?yàn)閾?dān)心與民間資本合作不好合理分配利益。

三、應(yīng)對(duì)建議

（一）做強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資

1.加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)。PPP項(xiàng)目既包括市政道路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，也包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)類項(xiàng)目。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，地方政府職能的訴求會(huì)逐漸從提供城市基礎(chǔ)設(shè)施向提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)傾斜。近年來不少設(shè)區(qū)市開始提出要加快補(bǔ)齊教育、衛(wèi)生與健康、養(yǎng)老、城鄉(xiāng)民生基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域短板。因此建議地方城投類企業(yè)從企業(yè)功能界定與分類定位出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)厥形⑹姓a(bǔ)短板的工作部署，規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展方向，在教育、衛(wèi)生與健康、養(yǎng)老、城鄉(xiāng)民生基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)民生領(lǐng)域有所分工、有所側(cè)重，在PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)作中逐步積累某一領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2.積極嘗試混合所有制聯(lián)合體。民間資本一般具備較高的管理運(yùn)營(yíng)效率，部分民間資本已經(jīng)在環(huán)保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面積具備了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的運(yùn)作能力，而地方國(guó)企熟悉當(dāng)?shù)仨?xiàng)目，具備較高的和PPP項(xiàng)目業(yè)主的溝通能力，雙方合作組成混合所有制聯(lián)合體可以在PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。建議地方城投類企業(yè)積極探索和民間資本組成聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目投資，既可以在合作的過程中學(xué)習(xí)民間資本的管理效率、專業(yè)能力，又可以和民間資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，減少融資壓力。

3.加強(qiáng)專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。地方城投類企業(yè)普遍缺少PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力，缺少相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)，但本質(zhì)上是缺少相應(yīng)的專業(yè)人才。建議地方城投類企業(yè)在PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)作中，圍繞企業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向，有意識(shí)地引進(jìn)和培養(yǎng)專業(yè)人才。

（二）提升融資能力

1.推進(jìn)多元化戰(zhàn)略。城投類企業(yè)剝離政府融資功能后，在做好主業(yè)的基礎(chǔ)上積極實(shí)施多元化戰(zhàn)略是目前轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。多元化戰(zhàn)略有助于城投類企業(yè)提升造血能力，實(shí)現(xiàn)多元化業(yè)務(wù)反哺主業(yè)。從收入結(jié)構(gòu)看，目前尚有不少地方城投類企業(yè)的基建類收入超過總營(yíng)業(yè)收入的90%。建議地方城投類企業(yè)加強(qiáng)推進(jìn)多元化戰(zhàn)略，一方面積極投資產(chǎn)業(yè)投資基金、銀行、擔(dān)保、證券等金融類業(yè)務(wù)，形成穩(wěn)定現(xiàn)金流；另一方面圍繞主業(yè)積極發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè)，打造多業(yè)務(wù)戰(zhàn)略協(xié)同。

2.探索運(yùn)用新型融資工具。2017年11月連續(xù)出臺(tái)的92號(hào)文、192號(hào)文以及一行三會(huì)等五部委公布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》均對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式進(jìn)行規(guī)范，之前PPP項(xiàng)目以資管業(yè)、銀行業(yè)為資金主要來源的局面勢(shì)必受到影響。建議地方城投類企業(yè)積極探索運(yùn)用新型融資工具，一是新啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目可以通過發(fā)行國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券融資，二是成熟運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目可以通過資產(chǎn)證券化融資。

3.成立PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金。資本的天性就是需要尋找合意的投資標(biāo)的，在“明股實(shí)債”、購(gòu)買劣后級(jí)股權(quán)份額等投資模式受限的情況下，預(yù)計(jì)未來愿意參與PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期股權(quán)投資的金融資本、民間資本將會(huì)逐漸形成。建議地方城投類企業(yè)牽頭成立PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金，既可以統(tǒng)籌運(yùn)用閑余資金，又可以爭(zhēng)取上級(jí)PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金和金融資本、民間資本的入股，做大資金規(guī)模。

參考文獻(xiàn)

[1]民生證券股份有限公司：《城投資質(zhì)如何看？——收入結(jié)構(gòu)背后的城投內(nèi)在轉(zhuǎn)型之路》，2016年5月.

[2]民生證券股份有限公司：《城投布局金控，機(jī)遇還是風(fēng)險(xiǎn)》，2016年2月.

[3]劉飛.《PPP新政真的是利空嗎？——92號(hào)文五大誤讀和新政難點(diǎn)問答》，2017年11月.

作者簡(jiǎn)介：林加欣（1980-），男，福建廈門人，漳州市金融上市服務(wù)中心經(jīng)濟(jì)師，研究方向：企業(yè)上市、新三板掛牌、PPP。