顧妍

摘 要：在招標(biāo)采購領(lǐng)域供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度中，將負面清單模式引入是一個創(chuàng)新性的思路，可以使社會資源廣泛參與，讓更多的供應(yīng)商參加到招標(biāo)采購中，有利于企業(yè)公開、公平、公正參與競爭的市場環(huán)境，提高招標(biāo)效率，增強招標(biāo)質(zhì)量，還能在集團招標(biāo)和競爭性談判中節(jié)約成本，提高效率。

關(guān)鍵詞：招標(biāo)采購；負面清單；供應(yīng)商；市場準(zhǔn)入

在招標(biāo)采購活動中，集中采購有力于擴大采購規(guī)模、降低成本提高企業(yè)的話語權(quán)，特別是大型國有企業(yè)及壟斷企業(yè)，為了充分發(fā)揮議價優(yōu)勢、實現(xiàn)集團公司利益最大化，都會成立相應(yīng)的招標(biāo)采購部門，建立采購供應(yīng)保障體系，以降低成本、減少風(fēng)險。中國華電集團公司為規(guī)范集團公司系統(tǒng)的采購活動，提升采購資源配置效率，體現(xiàn)集約優(yōu)勢，降本增效，確保項目質(zhì)量，制定了《中國華電集團公司采購管理辦法（B版）》，規(guī)定各單位遵循“公開、公平、公正和誠實信用”的原則，實行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一平臺、集中采購、分級負責(zé)制度，取得了成效。

隨著時代的發(fā)展，在招標(biāo)和采購領(lǐng)域如何有效管理和優(yōu)選供應(yīng)商，是提高招標(biāo)采購活動效率的重要問題，與華電集團背景相似的各央企能源集團都面臨著類似問題，既要鼓勵同業(yè)競爭，提高效率，降低成本；又要嚴守公平、公正、公開、誠實信用的原則。我們調(diào)研分析了其他央企集團供應(yīng)商管理做法，分析各種做法優(yōu)勢，結(jié)合自身特點，提出建立供應(yīng)商的負面清單管理制度。

一、現(xiàn)狀分析

目前，中國華電集團公司物資采購供應(yīng)商管理依托ECP平臺進行管理，共有14626家供應(yīng)商的110408個產(chǎn)品目錄被各采購單位審查入網(wǎng)，各單位共對240704筆交易進行了履約評價；對10800家供應(yīng)商的64522個產(chǎn)品目錄進行了年度評級。以2016年度為例，供應(yīng)商評級匯總情況為A級4102家、B級10910家、C級974家。

針對供應(yīng)商的選擇，重中之重是實行供應(yīng)商入網(wǎng)前的資格預(yù)審。一是在潛在的投標(biāo)者中預(yù)先進行資格審查，審查合格后方可加入集團公司供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)；二是實行供應(yīng)商供應(yīng)產(chǎn)品目錄制，嚴格限定準(zhǔn)入供應(yīng)商供應(yīng)產(chǎn)品目錄；三是實行供應(yīng)商年度評審制，各企業(yè)要對交易供應(yīng)商的整體實力和供應(yīng)風(fēng)險等進行年度綜合評價，審核供應(yīng)商評級，淘汰不合格供應(yīng)商；四是全面實施供應(yīng)商動態(tài)量化評價和升降級管理，對交易供應(yīng)商進行動態(tài)量化評價，根據(jù)動態(tài)量化評價進行星級管理；五是對被評優(yōu)的投標(biāo)商進行擇優(yōu)錄取，對有違約行為的供應(yīng)商給予警告、通報甚至取消供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)成員資格等處罰等。同時對供應(yīng)商入網(wǎng)資格預(yù)審、供應(yīng)商動態(tài)量化評價、供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)資格年度評審及評審結(jié)果的應(yīng)用進行了專門規(guī)范。

這些做法給企業(yè)運行、降低成本和風(fēng)險提供了保障，也取得了很好的成績，但在操作過程中，也暴露出了一些問題：如供應(yīng)商入網(wǎng)資格審核評分指標(biāo)體系復(fù)雜，供應(yīng)商提交資料難度大，審核評審打分流于形式，評審分數(shù)的必要性差；履約評價體系復(fù)雜，評審效率不高；對有違約行為的供應(yīng)商給予警告、通報、暫停交易資格等懲罰措施沒有實施細則，一般失信供應(yīng)商得不到及時懲治，嚴重失信供應(yīng)商懲戒應(yīng)用較慎重，缺乏多樣性及靈活性；評價結(jié)果得分計算體系復(fù)雜，得分準(zhǔn)確性差，指導(dǎo)性不強，評價結(jié)果應(yīng)用有待于進一步提高等。

二、負面清單管理制度概述

2015年，國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準(zhǔn)入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入，達到賦予市場主體更多的主動權(quán)，有利于落實市場主體自主權(quán)和激發(fā)市場活力，有利于形成各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，有利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

在工作中，負面清單往往存在于不同的文件中，如針對施工企業(yè)無資信證明、承包資質(zhì)等級、信譽情況成為不能中標(biāo)的關(guān)鍵因素，設(shè)備商既往履約過程中的質(zhì)量問題、是否按合同提供服務(wù)、在生產(chǎn)過程中是否積極配合也是對其評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有利于投標(biāo)企業(yè)進行自檢，給予失信供應(yīng)商懲戒，讓更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與到招標(biāo)采購活動中。

與行政審批不同的是，負面清單的引入將大大激發(fā)市場活力，有利于降低商品采購成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低庫存、縮短供貨周期等，使用負面清單管理制度能增加投標(biāo)商的來源，提高其積極性也有利于招標(biāo)采購部門提供專業(yè)、規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效的集采招標(biāo)代理服務(wù)。

三、引進負面清單管理制度的必要性

為了加強對供應(yīng)商的管理，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》對投標(biāo)商的行為進行了規(guī)范，中標(biāo)人將中標(biāo)項目轉(zhuǎn)讓給他人的行為給予的規(guī)范，并制定了懲罰措施。在招標(biāo)采購活動中，如何既貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)，又激發(fā)市場活力，避免一管即死、一放就亂的現(xiàn)象，建立全面的負面清單制度，是簡單易行的方法之一，有利于推動招標(biāo)采購活動的健康有序發(fā)展。

1.有利于在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用

價格、供求和競爭是市場經(jīng)濟的三要素，三者相互聯(lián)系、相互依存、相互制約。通過招標(biāo)采購活動，形成市場競爭，價格的上下波動，直接影響供求關(guān)系，直接誘導(dǎo)資源向急需并且效益高的產(chǎn)業(yè)流動，從而實現(xiàn)資源的合理流動和優(yōu)化配置。而其中可能影響的關(guān)鍵因素就是人為因素，即要處理好采購人與市場的關(guān)系，提高質(zhì)量。

2.有利于促進市場準(zhǔn)入

競爭是市場經(jīng)濟的基本特征。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)為了生存和發(fā)展，除了盡到相應(yīng)的社會責(zé)任外，在自身的物質(zhì)利益的驅(qū)動下，獲得更多的市場資源而競爭，進而達到優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，同時，基于對喪失自己的物質(zhì)利益、擔(dān)心被同類經(jīng)濟行為主體排擠成為企業(yè)鋌而走險的根本借口。在招標(biāo)采購活動中，如何在促進供應(yīng)商之間公開競爭同時保護供應(yīng)商合法權(quán)益，達共贏局面是順利推進招標(biāo)采購活動的根本動力。

3.有利于減少人為因素干擾

在目前的工作中，大多采用正面清單模式，即事前規(guī)范投標(biāo)商的條件和資質(zhì)條件，只要是符合資質(zhì)要求的就可以直接進入招標(biāo)采購中。該模式有利于引導(dǎo)供應(yīng)商根據(jù)自己的實力進行投資行為，也有利于對供應(yīng)商的監(jiān)管，但也容易出現(xiàn)問題：一是企業(yè)提供資料繁瑣、審核相對漫長，基于對企業(yè)各方面的要求，企業(yè)需要提供甚至重復(fù)提供多種資質(zhì)、材料，招標(biāo)采購人員要對資質(zhì)進行鑒別，審核相對麻煩；二是容易形成壁壘，進而形成權(quán)力尋租，在編制招標(biāo)文件及制定相應(yīng)的條件時，容易形成權(quán)力尋租現(xiàn)象，通過人為因素排擠競爭對手。而負面清單管理模式，可以為更多更優(yōu)質(zhì)的投標(biāo)商吸引到招投標(biāo)活動中，進而減少工作量、有效避免權(quán)力尋租等人為因素干擾。

4.競爭促進

讓潛在供應(yīng)商在同等條件下享受無差別且無歧視的待遇，哪些行業(yè)或者行為被排除在外一目了然，更高效的擇選供應(yīng)商中標(biāo)。

四、招標(biāo)采購領(lǐng)域的現(xiàn)實性

負面清單是相對于正面清單的一種更接近市場準(zhǔn)入管理方式的一種模式，使世界變小，投資更自由，管理更加合法化?！侗泵雷杂少Q(mào)易協(xié)定》完全使用負面清單。相對于發(fā)展中國家，由于擔(dān)心自身創(chuàng)新能力不足，法律不夠健全等因素，不愿放棄政府干預(yù)手段，對負面清單多采用謹慎態(tài)度。

在我國，繼上海莫自貿(mào)區(qū)的案例采用了負面清單模式后，目前多地也在采用該種管理模式。第十八屆三中全中會提出，“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”。國務(wù)院2014年7月9日發(fā)布《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》對制定市場準(zhǔn)入負面清單、清理前置環(huán)節(jié)有償中介、探索簡易注銷破產(chǎn)程序嚴重失信主體禁入市場、不得粗暴對待當(dāng)事人等進行了規(guī)范。

2016年3月2日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部印發(fā)了《市場準(zhǔn)入負面清單草案（試點版）》，列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，限制準(zhǔn)入類232項，在天津、上海、福建、廣東四個省、直轄市試行。這些給國內(nèi)各行業(yè)建立負面清單制度，提供了積極的輿論環(huán)境。

綜上所述，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》給予負面清單的制定提供了良好的政策支持，之后，我國大力推動負面清單制度的實施。在招標(biāo)采購活動中，相應(yīng)的負面清單條款往往散在于各個制度和規(guī)范之中，因此，對于設(shè)備生產(chǎn)商、設(shè)備代理商、施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)、勘察設(shè)計企業(yè)、設(shè)備商、施工企業(yè)等各種類的采購中，將編制清單、進行風(fēng)險評估等作為準(zhǔn)入的門檻，營造良好的競爭環(huán)境，無疑是促進發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的最佳方法。