唐青峰

（福建農(nóng)林大學金山學院, 福建福州, 350002）

一、引言

隨著高等教育改革的逐步推進, 教育部門提出了建設“雙一流大學”的建設目標，標志著我國大學的目標從數(shù)量向質量轉變。為了解決發(fā)展中存在的資金瓶頸問題，高等學校通過借債的方式籌措資金，在一定程度上緩解了學校資金緊張局面的同時，也引發(fā)了一系列的債務風險問題。為此，各級政府部門強力介入，嚴控甚至叫停高校舉債，并劃撥專項化債資金。但目前許多高等院校仍面臨債務存量規(guī)模大、還本付息壓力重的艱難局面，如果不能加以有效處理，可能誘發(fā)一系列財務風險，最終影響高校健康持續(xù)發(fā)展。

二、福建省高校負債情況

（一）樣本及分類說明

根據(jù)原《高等學校財務制度》規(guī)定，高校負債是指高校所承擔的能以貨幣計量,需要以資產(chǎn)或勞務償還的債務。主要包括借入款、應付及暫存款、應繳款項和代管款項等。本文各個院校負債數(shù)據(jù)主要指銀行借款等融資性債務，不包括由于日常運行產(chǎn)生的應付或代管類負債。

本文院?？倲?shù)89所，囊括了全省所有高校。根據(jù)省教育廳公布的《2017-2018學年福建省各級各類學?；厩闆r表》及其網(wǎng)站其他公告分類標準，其中公辦高校60所，民辦29所；本科院校37所，?？?2所。

（二）負債情況分析

從負債規(guī)?？矗＝ㄊ「咝＝昕傌搨_到60個億以上，公辦高校的負債額三年均高于民辦院校，且顯逐年下降趨勢。從負債學校數(shù)量看，全省每年都有一半以上的學校處于負債狀態(tài)，同時數(shù)量也在逐年遞減（見圖1）。當然，這個統(tǒng)計還不包括各個學校存在的隱性負債，典型形式是工程未付款。具體而言，全省高校負債有如下特征：

圖1 福建省高?？傮w負債情況

1. 公辦高校的存量債務依然較大

近年來公辦院校的債務規(guī)模雖有所下降，但存量仍然較大，截至2017年年底，仍有33.94億元未清償債務，其中12所省重點建設高校債務總額仍然高達15.10億元。

2.不同層次的院校負債額差距明顯

下表1按不同分類標準對全省高校負債情況進行分析，可以看到，省屬院校平均年負債額為11393.46萬元，比市屬院校的4357.94萬元高出一倍以上；本科院校的校均負債額也比?？圃盒８叱鼋?000萬元。如果按公辦院校和民辦院校區(qū)分，則兩者的差距相對較小。

表1 全省高校2015-2017年負債分類表單位：萬元

3.民辦院校債務風險較高

一是民辦院校平均負債高于公辦院校。如表1所示，民辦院校平均負債為8200多萬元，而公辦院校僅6800多萬元。如果再進一步細分，可以得到下表2結果。從下表可以看出，民辦本科的校均負債水平是最高的，獨立學院排在第二位，第三則是公辦本科院校，最低的是公辦?？?，校均近2000多萬元。

表2 全省高校2015-2017年負債細化分類表單位：萬元

二是民辦高校償債壓力較大。表3列示了近3年來公辦和民辦院校的債務收入比和債務支出比情況?？梢园l(fā)現(xiàn)，公辦院校整體負債收入比或負債支出比基本維持在20%以內，而且顯逐年下降的趨勢。與此不同的是，29所民辦院校2015年的比例均達80%以上，2016年和2017年甚至超過100%，負債水平竟然超過學校的總收入或總支出，處于高負債運行狀態(tài)。

表3 2015-2017年全省高校負債占收入或支出比例

再看表4中全省高校本息支出占總支出比重情況，民辦院?；臼枪k院校的兩倍左右，到2017年甚至高達18.45%，這種居高不下的償付比例，說明民辦院校面臨較大的資金壓力，可能會擠占學校正常的教學和科研活動支出。

表4 全省高校本息支出占總支出比重

4.普遍存在借新還舊行為

根據(jù)統(tǒng)計，近三年來，全省89所高校中有12所存在借新債還舊債的情況(見表5）。這種情況遍布各類型院校，既包括省屬和市屬院校，也存在本科或?？圃盒Ｖ?，既有公辦院校也有民辦院校。不同程度的借新還舊行為，從側面反映了部分高校面臨較大的償債壓力和償債風險。

表5 借新還舊學校分布情況

（三）結論

我省公辦院校的整體債務水平低于民辦院校，從償債壓力與風險角度看，民辦院校要遠遠高于辦公院校，特別是民辦本科院校，高負債運作使得高校資金鏈非常脆弱，很容易發(fā)生償債風險，一旦現(xiàn)金流斷鏈，不僅影響學校的日常運作，還會迫使高校通過借新債還舊債或續(xù)貸來解燃眉之急，從而形成惡性循環(huán)。

三、成因分析

（一）財政撥款不足，辦學經(jīng)費有限

財政撥款和學費收入是高校主要的收入來源。近年來，我國財政性教育經(jīng)費投入持續(xù)增加。根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部發(fā)布的2017年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告，2017年國家財政性教育經(jīng)費為34207.75億元，占GDP比例為4.14%，其中普通高等學校生均一般公共預算公用經(jīng)費支出增幅為5.44%。這是自2012年首次超過4%以來連續(xù)六年保持在4%以上。但是，相對其他國家我們還是處于較低水平，大部分高校仍面臨經(jīng)費緊張的問題。從表6全省收支結余情況可以看到，公辦院校雖然逐年提高，但校均絕對值仍然較低；而民辦院校更是連續(xù)兩年赤字。在生均撥款方面，我省公辦本科高校雖然達到了1.2萬元，但還是低于浙江、江蘇和廣東等沿海省份，比如，根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，2016年福建省高職院校生均撥款為12383元，而浙江省和廣東省均超過14000元，江蘇省則達到16131元，差距明顯。在我國，高校財政撥款包括生均撥款和專項撥款，其中專項撥款是高校建設的專用資金，學校不能夠隨意變更資金用途，更不能償還債務。更重要的是，民辦院校目前還無法享受到與公辦高校一樣的財政撥款政策待遇，財政撥款收入占比較低，辦學經(jīng)費主要來源于學雜費收入，隨著人員成本的大幅增長，以及擴招后改善辦學條件、建設新校區(qū)，很多高校都只能依靠舉債解決資金問題。

表6 全省高校2015-2017年收支結余情況單位：萬元

（二）政府限制公辦院校貸款

2009年12月，福建省教育廳、財政廳、發(fā)改委印發(fā)《關于化解八所省屬高校銀行貸款債務的若干意見》的通知（閩教發(fā)〔2009〕141號），要求到2015年8所高校債務負擔均控制在學校預算內外收入（不含專項收入）10%以內，并從嚴審批新上項目，嚴格控制新債發(fā)生；2011年4月，福建省財政廳、教育廳《關于開展省屬有關高校減輕債務負擔化解高校債務風險的通知》（閩財教〔2011〕34號）要求，嚴格控制新增貸款，降低債務規(guī)模；同年8月，福建省財政廳、教育廳再次發(fā)文《關于加強省屬有關高?；瘋芾砉ぷ鞯耐ㄖ罚ㄩ}財教〔2011〕91號），要求從緊從嚴控制新增貸款，防止出現(xiàn)“邊化邊借、邊增加債務”的問題。截止目前，各個公辦高?；瘋ぷ饕呀?jīng)告一段落，公辦高校的貸款也受到嚴格監(jiān)控，因此，公辦高校債務規(guī)模逐年下降，債務風險仍屬于可控的較低水平。

（三）資金壓力主要來自基建項目

很多高校都正經(jīng)歷著擴大招生、高校合并、新校區(qū)建設的教育改革過程，在高校擴建或新區(qū)建設過程中，大部分高校都是通過銀行貸款的方式來滿足巨額建設資金的需求。上述提及的多所省重點建設高校，入駐當?shù)卮髮W城后的基建投資是其背負沉重債務的直接原因。從表7可以看到，我省高校債務資金有80%以上是用于基建項目開支。從公辦高校角度，高校的基建項目主要服務于高校的發(fā)展，力求滿足辦公、教學、生活等多層次需要，同時也必須兼顧改善師生生活條件的要求，基建項目具有非營利性，大量舉債投入?yún)s沒有盈利或回報，最后只能靠財政資金化債。與此不同的是，有些民辦院校則依靠教育政策紅利，利用擴建或新建校區(qū)名義圈地，并且以貸養(yǎng)貸，隨著建設規(guī)模的不斷擴大和招生指標規(guī)模的變化，許多學校容易陷入債務危機之中。

表7 用于基建項目支出占總負債比重

（四）民辦院校貸款限制較少

作為利用非國家財政資金舉辦的教育機構,民辦高校辦學經(jīng)費依賴于舉辦者投入和學費收入，幾乎全部為自籌資金。而民辦高校要生 存和發(fā)展，僅靠舉辦者投入和學費收入或少量的捐贈是不夠的，特別是辦學初期資金投入巨大，融資是必然選擇。從資金供給方看，銀行對企業(yè)存在不同程度的惜貸，而高校和企業(yè)相比，不僅屬于適格民事主體，還有可靠穩(wěn)定的財政撥款和學費收入作為收入來源，銀行認為高校不會破產(chǎn)，存在財政兜底幻覺，加上項目融資規(guī)模大，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績，為此，銀行更傾向于選擇學校作為貸款的對象。另一方面，近年來，銀行受國家信貸政策的影響，即使對公辦院校的貸款項目很感興趣，但是迫于當前省里的信貸政策不敢輕易放貸。故而退其次，選擇民辦高校積極放貸。從某個方面來說，民辦院校的校園資產(chǎn)、土地、收費權等都是優(yōu)質抵押物，整體風險要比企業(yè)更低，加上一些民辦院校幾乎實現(xiàn)市場化辦學，不管是政府監(jiān)管力度還是與銀行的貸款談判方面，貸款限制條件較少。

四、有關我省高校債務管理的幾點建議

習近平在十九大報告中強調，要實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展。未來幾年，還會有部分高校為改善教學環(huán)境、提升教學質量等需求而新建校區(qū)、購置設備，進而產(chǎn)生貸款需求。與此相對應的是，大學生數(shù)量將呈現(xiàn)遞減趨勢，造成高校特別是民辦院校收入減少，償債能力遞減，若不及時加強貸款管理，高校將面臨無法償還的困境。所以，有關高校和政府部門要切實采取有效措施，消化存量債務，避免出現(xiàn)高校債務反彈，逐步降低債務風險。

（一）分類管理，限額負債

在我省高校未來發(fā)展的過程中，應當區(qū)分民辦與公辦院校，分類管理，適度負債。一是政府有關部門要加強監(jiān)督管理，認真做好債務統(tǒng)計工作，切實把負債底數(shù)摸清，動態(tài)掌握高校債務風險狀況；二是應盡快出臺相關辦法，對不同類型院校堅持分類施策，要求各高校明確化債計劃和限期，明確各類債務分年化解規(guī)模、償債資金安排、逐步降低債務率等風險指標的目標；三是強化貸款立項審批約束力度，有效抑制不具備還款能力的項目建設。同時管控好融資的金融“閘門”，督促金融機構盡職調查、嚴格把關，對沒有穩(wěn)定還款來源或明顯缺乏償債能力的貸款項目，金融機構不得提供融資。

另一方面，高校應樹立正確的政績觀，認真貫徹新教育發(fā)展理念，對學校基建項目需進行反復論證，做到資源共享，避免重復建設，同時強化財務預算收支管理，秉持“量入而出”的預算原則，堅持誰舉債誰負責，以免過度舉債、無序舉債。

（二）充分發(fā)揮政府引導作用

1.動態(tài)調節(jié)高校生均撥款標準。目前我省大部分高校的生均成本已顯著高于生均撥款，政府應根據(jù)各高校的實際投入情況適時增加生均撥款金額，制定相應的長效管理機制，并通過相關專項資金給予引導支持，強化政策和績效導向。在經(jīng)費撥款方面，適當照顧民辦院校，建立專業(yè)分類分檔支持體系，通過提高生均撥款、公用經(jīng)費撥款額度，加大民辦高校財政投入。近兩年來，省財政每年安排民辦高校發(fā)展專項資金 3000萬元，未來應進一步加大撥款力度，確保民辦高校充分享受教育制度紅利。生均撥款暫時難以提高的，各級政府可以根據(jù)自身財政狀況通過貼息、減息等方式對高校建設債務給予一定的財政補助，減輕高校負債辦學貸款利息負擔。[1]

2.持續(xù)推進化債工作。根據(jù)財政部化解高校債務風險的有關意見精神，高校是化債工作的責任主體，高校應統(tǒng)籌資源，以土地置換、安排事業(yè)收入等方式積極償還貸款，地方財政要加大支持力度，幫助高校化解債務。《福建省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出,要加大財政補助力度，完善高校債務化解和風險控制機制。目前我省高校集中化債階段已經(jīng)結束，但高校債務危機并未徹底根除，未來的工作應該建立長效機制，防范和化解高校債務反彈。比如，陜西省政府規(guī)定，未經(jīng)省政府批準，各高校不得自行舉債，銀行也不得向高校審批和發(fā)放新增貸款；山東省則要求債務到期后必須償清，禁止續(xù)貸，違規(guī)盲目舉債將追究相關責任人的責任，并規(guī)定了60%的債務率紅線。這些都我省可以參考借鑒，同時針對我省個別高校新校區(qū)建設較晚，受化債政策及嚴控新債要求的約束，財務壓力較大的情況，有關部門可以進一步深入調研，制定針對性的解決方案。

3.鼓勵高校積極爭取社會捐贈。我省雙一流建設實施意見中明確提出研究建立高校捐贈收入財政配比獎勵制度，有關部門應盡快啟動捐贈收入財政配比獎勵制度，并將制度擴大惠及其他類型高校。

（三）拓展籌資渠道，優(yōu)化籌資結構

2017年9月，甘肅省發(fā)布《關于進一步加強省屬高校債務管理工作的通知》，通知要求各高校要通過各種方式多渠道籌集資金償還債務，逐步降低債務風險。誠如上述，我省部分高校債務余額較高，特別是未來還有重大基建投入的學校，僅僅依賴盈余資金是不可能完全清償債務和完成基建項目的。政府應該允許高校在合理的范圍內擴大籌資渠道，籌集資金，相應的降低借款風險。[2]比如，對于一些基建項目，可以引入社會資本，采用PPP等方式減輕高校資金負擔；對于高校大型設備的采購需求，可以采用融資租賃方式，高校按期支付租金，合同期滿后，設備所有權歸高校所有；對于新校區(qū)建設，可以借鑒省外或本省福州大學的成功經(jīng)驗，允許新建新校區(qū)的高校按照相關規(guī)定通過資產(chǎn)置換變更老校區(qū)部分土地使用權和用途，獲取的資金用于新校園建設。